中国财政改革纵深推进

张寒

党的二十大报告提出，健全宏观经济治理体系，发挥国家发展规划的战略导向作用，加强财政政策和货币政策协调配合，着力扩大内需。健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系。

当前，业内公认的是，过去十年中国财政领域的各项改革成效显著、不可或缺，也必将对下一步的财政稳健运行，乃至经济社会高质量发展产生不可低估的深远影响。

近日，曾任中国财政科学研究院副院长的白景明对《财经》记者全面、深入梳理了过去十年中国在财政体制、预算管理制度、税制等方面的主要改革成效，以及保持财政领域平稳施策对于宏观经济稳定的积极作用。

只有牢牢把握过去五年工作和新时代十年伟大变革的重大意义，才可以更好地预见未来，更从容地阔步前行。过去十年，根据党中央的统一部署，财税界多年的改革努力已结出累累硕果，完成了党的十八届三中全会确定的基本建立现代财政制度的总体改革任务，更是为接下来的更深层次改革奠定了坚实基础。无疑，历经重重磨砺的中国财政事业前景利好，未来可期。

通过对过去十年财政改革的分析，可以看出，之所以到目前为止，中国财政的运行整体稳健，与过去十年来财政领域大刀阔斧的全方位改革是密切相关的，这也在一定程度上促进整体经济发展取得了良好成果。

当前，中国各区域和地方财政运行稳健。过去十年中国经济运行平稳，年均增速超过6%，这对财政收入的正常增长起到了托底作用。尤其是在过去几年大幅度减税降费的状况下，财政收入仍然保持正常、合理增长，十三五期间一般公共预算收入总量达88.8万亿元，比“十二五”增长38%，各级政府可用财力逐步增加。由此，也保证了区域和地方财政在既定标准条件下，能够有效地应对刚性支出需求的持续扩张。

其一，我们要看到，财政运行稳健跟中国有效深化财政体制改革是密不可分的。其中最为关键的是中央和地方财政关系改革不断深化，从根本制度上保证了区域和地方财政运行的稳健。

过去十年，中央和地方财政关系的改革进一步深化，办成了许多年想办却没有办成的事情。比如说，在中央和地方财力与事权相匹配方面，初步建立了相对完整的制度体系，明晰了中央和地方的财政事权。哪些财政事权是中央一家担的，哪些是地方一家担的，哪些是共同财政事权？把事权划分的问题解决了，也就为解决财力匹配问题创造了必要条件，并为将来的改革和发展打下了良好基础。只有建立起合理的财力和事权划分制度，才能实现中央和地方的财力协调。

尤为值得提及的是，对中央和地方的共同财政事权的财力匹配建立了明确的制度规定。涉及的领域包括教育、环境保护、交通、文化、卫生健康、社会保障等，囊括了大部分基本公共服务。

具体做法是在核定相关基本公共服务保障全国托底性支出标准的基础上，明确规定中央和地方各自承担的支出比例。对中西部地区，中央承担超过50%的支出责任，以保障全国基本公共服务均等化战略的推进。要看到，中国政府的财政事权，大部分是中央和地方共同承担的财政事权。解决了这方面的财力匹配问题，也就解决了大部分中国的基本公共服务均等化财力保障问题。这是国家长治久安的基本条件，也是区域协调发展的基础条件。

其二，中国进一步完善转移支付体系。过去十年中央对地方的转移支付规模不断放大，今年达到9万多亿元，创历史新高，去年达到8.3万亿元。这对地方财政运行的稳健性起到了重要的支撑作用。过去十年，中国还全面整合了转移支付资金，大幅度压缩专项转移支付占比，一般性转移支付占中央对地方转移支付总额的比重已近90%，中央对地方共同财政事权、转移支付占一般性转移支付的比重高达60%。

在完善转移支付体系的同时，中國建立了转移支付资金直达机制，解决了财政资金的精准落位和及时落位问题。必须指出，如果没有精准落位和及时落位，转移支付规模再大，财政政策也不会产生预期乘数效应和边际效应。过去没有建立资金直达机制时，中央对地方的转移支付规模虽然不断扩大，但资金沉淀和资金使用错位、挪位等问题却在同步加大。现在资金直达、一竿子捅到基层，从制度上压缩了资金滞留和挪用的空间，有效解决了政策效应扩散的及时和准确问题。

其三，财政体制改革一定程度上解决了区域协调发展问题。过去十年针对中央和地方财政关系的一些改革，实际上是从提供区域基本公共服务均等化资金保障切入，解决区域协调发展问题。

党的十九大报告指出，中国的基本矛盾是发展的不平衡不充分与人民对美好生活的需要之间的矛盾。发展不平衡不充分的突出表现之一就是区域财源的分布高度不平衡与基本公共服务均等化之间的矛盾。过去十年，省际间的一般公共预算收入差距总体上呈减少势态，但东部与中西部之间的差额绝对额仍然不可小视，收入大省如广东、江苏、浙江、山东、上海在7000亿-1.4万亿元之间，但中部省份在2000亿-4000亿元之间，西部的大部分省份则在1000亿-2000亿元之间。

这种差距实际上表明的是各省基本公共服务保障自有资金能力的差距。对此，如果中央不干预，就会出现同为一国公民，但享受的基本公共服务水平特别是宪法赋予的权利如受教育却千差万别的情况。这与中国特色社会主义的本质特征是不相容的。财政体制改革恰恰解决了这种发展不平衡不充分问题，使经济发展和财力水平不同的省份在基本公共服务水平上的差距大幅缩小，特别是确保了经济发展水平相对落后省份的人享受到了持续提高标准的托底水平的基本公共服务。

现阶段，一些经济欠发达省份的财政收入加上中央转移支付以后，一般公共预算人均支出甚至超过经济发达省份。比如2021年内蒙古人均一般公共预算支出超过广东3870元，吉林、黑龙江、贵州三省超过山东。显然，财政体制改革对中国实施区域协调发展战略起到了重要支撑作用，使中国把协调发展和共享发展理念切实转化为社会公众看得见、摸得着的公共福利。

2022年5月12日，纳税人在福州市台江区税务局办税服务厅办理涉税事项。图/中新

我同意这一判断，中国的现代预算制度已经初步建立。根据党中央建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度的要求，过去十年预算管理改革强力推进，时至今日绩效管理已贯穿到预算全过程，中国的财政运行全方位透明、财政支出标准体系逐步健全。这些改革极大地提高了财政资金使用的规范性，提升了财政资金的使用效率，从而也就放大了财政政策效应。

目前预算编制和预算执行两个环节，都贯穿了绩效管理。在预算编制环节，重大项目支出要设定完整的绩效目标，而且财政部门要对此进行评价，以决定是否同意立项。然后在批复预算时，绩效目标随同一起下达。批下来以后，在预算执行环节，按此来核批资金。最后还有一个环节，就是预算绩效的评价以及对评价结果的运用。

随着改革的深入，预算绩效管理覆盖的资金越来越多，从原来的一般公共预算资金中的项目支出，扩展到了部门整体支出，现又覆盖到政府性基金、债务资金。目前，社会保险资金预算也在建章立制，开始实行绩效管理。预算绩效管理不是挂在墙上的章程，绩效评价结果也不是放在桌面上供参阅的报告，而是与各预算单位财政资金使用量直接挂钩的决策依据。也就是说，绩效管理已与各预算单位的支出预算相连接，绩效评价结果运用已成为倒逼预算管理改革深化的重要手段。

在财政透明度方面，中国财政透明度已经大幅度提升，并将财政透明度的要求写入了《预算法》。2015年，随着新的《预算法》实施，财政透明度也实现了法定，这是一个根本性变化，即法律规定了财政必须透明。《预算法》对财政怎么实现透明规定了内容、时间、范围，而且还建立了追责机制，这些都已经得以落实。财政部也不定期开展财政预算透明度评价，根据各省的实际情况，该追责的也都进行了追责。

根据《预算法》的要求，财政透明重在实现数据、基础信息、绩效情况的全透明。现在中央财政不仅定期公布财政收支总量和结构数据，而且每个部门的支出也都详细公布。中央对地方的转移支付，包括一般性转移支付和专项转移支付多少，全部是透明公开的，而且给每个省多少也都公布。同时，中央财政批给各省的一般债和专项债额度也向全社会公布。

在数据公开和基础信息公开过程中，我们要注意，不同部门在公布信息数据和预算金额的时候，部门的职能是什么，工作目标是什么，人员机构的基本情况是什么，支出政策是什么，全都向社会公示。另外，“三公”以专项报告形式对外披露，以回应社会关切。

总之，政府已做到了“不透明是例外”。财政整体的预算透明度已经相当高，实际上已成为全过程民主的一项内容，为社会公众有序参政议政创造了条件，更为社会公众监督财政资金使用提供了信息依据。

应该说，过去十年的税制改革是“啃硬骨头”的深层次改革，初步建立起了有利于社会公平的现代税收制度，具体而言，有三个比较突出的特点。

一是范围广。大约有十多个税种进行了改革，包括增值税、个人所得税、企业所得税、消费税、环境税等。这些改革大多属于深层次的税制要素整合，形成了新的税负结构，也调整了整体税收结构。比如，目前直接税收入占税收总额比重已提升到近30%。

二是初步实现了税收法定。税收法定是大家一直在呼吁的，当前，中国已经初步实现了税收法定，大部分税种都已立法。税收法定提高了税收的权威性，优化了税收征管环境，也为市场主体遵从税制提供了依据。

三是减税力度大。过去十年，中国的税制改革是减税性改革，减税力度非常大，单是增值税和个人所得税减税合计就达到数万亿元。同时，中国的税制改革实现了精准发力和超前发力。

超前发力是指根据对经济发展规律的把握，对国内外经济形势进行了前瞻性科学研判，党中央决定提前实施改革，推出减税政策。实际上，中国的减税政策比西方国家都早，减税大動作推出也更早。2010年以后，中国就开始了增值税的改革，党的十八大以后，改革力度不断加大，范围持续拓宽。

2016年以后，当中国面临的经济下行压力不断加大之时，中国已经超前优化了营商环境，减轻了市场主体的名义税负，并且在应对实施上强调精准发力。

比如说，中国财政政策的重要发力点在于实体经济，对制造业和小微企业给予重点支持，既解决了实体经济发展和小微企业的帮扶问题，又解决了稳就业问题，同时强调促消费。又比如，个人所得税改革的突出效果就是增强了居民消费能力。

显然，税制改革的落点非常精准，值得给予肯定。进一步说，过去十年，中国年均经济增长率稳定在6%的水平。实体经济不断壮大，高新技术产业比重不断提升，消费对经济增长贡献率持续提高，产业链和供应链更加完整，与减税对投资、消费以及创新的拉动关系相当密切。

今后中国将继续向第二个百年奋斗目标进军。刚刚闭幕的具有里程碑意义的党的二十大，指明了前进方向，确立了行动指南，提出了实现中国式现代化的宏伟蓝图。稳住经济大盘事关实现中国式现代化。财政政策是稳住经济大盘的主要政策手段之一。

从国内外复杂多变的经济形势和前期政策效应持续扩散角度看，未来一段时间有必要继续实行积极的财政政策。这一政策的基调应是助力实现中国式现代化，切入点应是扩大消费和投资，并优化两者的结构，发力点应是保民生、调结构、稳预期。

进一步讲，运用财政政策稳住经济大盘，必须充分考虑如何实现14亿人整体迈入现代化的国策，怎样实现全国人民共同富裕，采用什么方式实现人与自然和谐共生。具体来讲，今后扩大财政支出，要继续加大向提高基本民生保障水平倾斜的力度，尤其要加大社会保障和就业、“双碳”战略、卫生健康等支出。运用税收政策稳增长，仍需聚力创新、调节收入分配。

运用财政政策稳住经济大盘，必须继续坚持系统思维和底线思维。系统思维是指要进一步增强财政政策与货币政策之间的协调性，优化支出政策与税收政策之间的关系，有效连接财政政策与社会政策的着力点，加强财政政策对各领域改革的支撑力度。底线思维是指实施财政政策必须确保不发生系统性风险，要把政策成本压到合理的临界点。要把控制财政风险做到实处。

编辑：王延春