地方债务有效治理机制探究

广东工业大学法学院 刘子珲

地方政府债务是关系国计民生的重要问题，化解地方债务风险更是防范化解重大风险攻坚战的主要内容之一。金融危机后中央政府的“四万亿”刺激政策促使地方政府展开“大基建”热潮，地方通过各种融资方式大量借债，地方债务规模和偿还负担急速攀升，地方债务诱发债务风险深浅难测。地方政府债务是指地方各级政府及其职能部门凭借其政府信用作为债务人向债权人举债，并按照法定条件向债权人承担资金偿付的义务[1]。地方政府举债，一方面使得地方政府筹集到大量资金进行地方经济发展和城乡建设，提高人民生活幸福感的同时提升GDP壮大中央政府实力；另一方面，地方政府债务规模的扩大加剧地方财政收支不平衡，诱发地方财政、金融风险等地方债务风险，预算软约束使得地方风险逐级向上传递，最终传递至中央政府，影响国家社会稳定。对于这种情况，中共十八大以来中央政府对地方政府债务风险化解出台了一系列措施，新《预算法》赋予地方政府举债权，将PPP、建设基金等非标融资列入严厉监管行列，发行置换债平滑偿债压力，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。本文拟在分析地方债务产生原因的基础上探讨地方债务的有效治理机制。

一、地方债务现有问题

（一）债务规模大，举债主体多元化

当前我国地方政府债务规模已经比较庞大，而且地方债务中总额呈现规模不断扩大、增速持续较快的趋势。2020年地方政府债务余额已由2001年的7000亿元扩大到256615亿元，而地方政府负债率为也由7%上涨到25.2%，地方债务规模增长了36倍，地方政府的负债率也增长了约18个百分点。中国财政部公布的2020年政府债务的相关数据显示，政府负债率低于国际水平，仍处于安全线内，但其风险依旧需要得到重视。新《预算法》允许省级政府有限举债，各类地方融资平台也得到规范，债务增速总体放缓；但政府过去的债务存量和不断增加的社会公益性基础设施建设的投入使得地方政府面临较大的财政压力和债务压力，尤其是县级政府，已然成为政府举债的重要一环。地方政府举债主体不仅是狭义范围的政府相关部门和机构，还包括地方融资平台公司、国有企事业单位等[2]。这些多元化的举债主体各自为政，利益难以协调且权责界限不清楚，地方政府主体举债的程序和信息难以有效监管。除此之外，地方融资平台作为政府举债的重要方式，管理人员多由政府官员担任，其内外部监管不规范、约束机制不健全，平台运营具有隐蔽性，这也加剧了地方债务治理难度。

（二）偿债能力低，偿债方式单一

地方政府债务问题离不开央地财政关系下地方政府行为的研究，地方债务偿还能力与自身财政水平密切相关。地方经济发展繁荣，财政收入越多，地方政府举债的欲望也较低，偿还能力也相应较强。分税制改革就中央政府与地方政府的税收进行划分，中央拿大部分税收，地方则以营业税作为主体税种，地方财政收入较之前缩水，为缓解紧张的财政压力，地方政府会注重谋求预算外收入或者进行隐蔽性贷款。《土地管理法》使得地方政府成为市场上土地的唯一供给者，这种先天性的优势使得地方政府利用土地出让金、抵押土地使用权获得银行贷款招商引资或者偿还债务；同时通过公路收费、交通违规罚款等行政收费增加预算外财政收入以偿还债务。过度依赖土地财政、谋求预算外财政收入的单一化偿债方式推动商品房价格一路走高，变相损害实体经济和高新科技产业发展的同时，容易催生金融资产泡沫风险[3]。政府对土地的依赖也加剧了城乡和区域差距，土地价值的高企使富者更富，穷者更穷，不利于实现共同富裕，影响社会稳定。

（三）债务风险大，存在链式风险

地方债务风险主要是指地方政府在筹集资金以及到期偿还债务的过程中，由于各种举债渠道的差别和突发事件的影响，使其财政收支不平衡，不能到期偿还本息，进而影响地方稳定诱发政府因集中偿还债务导致的金融安全风险、财政安全风险等流动性风险和政府无力偿还债务引发的信用风险。地方政府尤其是县级地方政府受“官本位”思想影响，政府投资较少考虑市场因素而使政府投资效率低下、投资项目失败，政府投资回报率低不足以维持财政收支平衡，财政困难，为人民提供公共服务不足影响城市发展，恶性循环，债务规模不断扩大。政府举债过程中产生的规模、投资结构和效率风险长期积累，增加地方政府在还债过程中资金链断裂的可能性，引发流动性风险，从而影响地方政府财政安全，阻碍地方政府职能的发挥，在无力偿债的同时不能满足人民生产生活的需要，造成地方政府信用风险，危害地方稳定和谐发展。地方政府债务引发的风险问题可以说是“牵一发而动全身”。

二、地方债务成因

（一）央地政府间财权事权划分矛盾

改革开放后，中央政府为盘活地方经济将财权下放到地方政府以促进地方发展，而分税制改革重新调整了中央和地方政府的财政收入和支出关系，将大部分的财权税收集中到中央，地方政府在财政收入占比下降的同时承担了不断下移的基础设施建设、提供公共服务等支出责任，地方政府财权与事权不匹配的矛盾难以满足地方政府支出的需要，财政收支压力大。

地方财政收支不平衡的重要原因是地方财权缺失，地方税收不足、地方税体系不健全。中央政府与地方政府在财权上主要就税收进行划分，税种可以分为中央税、地方税和央地共享税。共享税中增值税、所得税由中央政府拿大头，地方政府则以营业税为主体税种[4]，由此中央政府在全国财政收入一次分配中占比逐渐提高。同时中央政府通过转移支付制度进行财政收入二次分配，将大量财政资金转移给地方政府以保证地方支出责任的履行，但转移支付制度只规定了中央对省级政府的配套政策，省级以下转移支付制度则由地方政府自行决定，对于负担主要支出责任的县级政府资金下拨不到位。另一个重要原因是地方事权的不断膨胀。国务院文件曾将中央与地方的事权进行划分，但划分责任不彻底，同时中央与地方政府之间的事权的“上收”和“下放”多是政策性的，事权安排存在随意性；且随着经济的发展地方政府对城市基础设施和本地区社会公共事业的建设，地方政府的支出责任在不断增加。这就使得地方政府在实际运行中承担了大部分的事权，财政收支不平衡，举债成为解决问题的途径。

（二）预算软约束变相刺激地方政府举债

政府预算的目的是加强对政府财政活动的管理和规划，但财政分权的财政体制背景下往往会出现预算软约束问题，表现在我国中央政府和地方政府之间的关系上就是地方政府的财政支出超过其收入时，为保持经济稳定和国家发展，地方政府没有被清算而破产，而是被中央以转移支付等方式救助、债务兜底以继续维持。同时地方财政信息公开不完善，财政资金使用情况缺乏纳税人有效的民主监督，从而加剧了地方预算软约束的存在。预算软约束存在的重要表现是中央的转移支付制度，转移支付的目的是通过中央对财政资源的二次分配以实现地方政府的公共服务水平均等化。但转移支付制度可能会使得地方将本地区基础设施和公共事业建设的投资成本转嫁到中央政府，而投资所获得的收益则完全由地方所有，随着城市建设的推进，地方会加大投资力度，地方债务会随之产生[5]。另一个重要表现是地方对中央政府的兜底预期依赖，单一制国家下中央政府为地方政府提供隐性担保。当地方政府出现较严重的债务风险时，中央政府为维持地方稳定保证人民生活便会为地方政府的行为买单。这种心理预期与地方政府官员无须承担举债偿还责任共同导致地方道德风险，进而刺激地方政府举债。

（三）各级地方政府之间的竞争

我国是垂直控制的行政管理体制，中央对地方具有人事任免权，官员对上级负责。同时由于我国省市县乡之间具有较强的相似性，地方政府所履行职能具有相似性，这就使得可以对官员之间的绩效进行比较。地方官员作为经济上理性人，有其私人需求和利益，在政治表现上就是晋升。因此在地方官员任职期间，要想被上级看到并晋升，他们会动用一切政策手段取得政绩，以在竞争中获得有利地位。

GDP指标代表着地方经济发展状况，关系政府官员的政绩和提升选拔。投资、消费、出口是拉动国民经济发展的三驾马车，但就速度和见效时间而言，投资无疑是最快的方式。招商引资力度、GDP增长率等地方经济增长指标是中央政府选拔地方官员的重要参考，尤其对于县级政府而言相对绩效的评估方式加剧了县级地方官员之间的横向竞争。除此之外，在我国政府官员晋升制度中，尽早进入下一个阶段对政府官员的政治生涯十分重要。因此，作为地方债务融资平台实际管理者的地方政府官员，受“晋升锦标赛”的影响，将举债作为取得政绩晋升的翘板。同时由于缺乏对举债行为的责任追究制度，地方政府官员在任期内举债借款，还不用承担偿还责任，这更使地方官员对举债这一方式“趋之若鹜”。

（四）地方融资与债务监管不完善

地方政府相较于中央有天然的地理位置优势，两者之间存在信息壁垒。新《预算法》颁布前地方政府并无举债权，各种融资平台大行其道，诸如PPP项目、产业投资基金不规范等导致隐性债务大量存在且形式多样，中央政府尚不能全面监督地方政府融资与举债情况，新的投资融资体制尚未完善，这都给地方政府留了可操作空间。除此之外，在地方政府融资与债务监管方面，中央政府和地方人大对其缺乏有力的监管，对于地方人大来说地方融资和债务预算的规范情况应发挥监督职能，但实践中缺失；中央对地方政府的转移支付制度和债务管理也尚未建立明确的规定和规范的债务管理机构，地方债务核算体系不健全，导致地方财政收支失衡、入不敷出。

三、地方债务治理制度进路

（一）实现事权分配法治化

合理划分政府事权是政府提供基本公共服务的前提，党的十八届三中全会就已经提出明确中央与地方事权。在划分事权使要统筹规范，以法律条文的形式予以明确央地政府之间的事权，减少政策性事权分权。要合理划分事权，兼顾政府效率和能力、尽量减少无效的交叉和重叠。对于中央事权，要在法律上完善其在国防、外交等重要事项上的统筹事权；对于地方事权，要更多地体现与当地居民密切相关的方面，不能一味地下移事权，加剧基层政府治理压力，从而减少地方政府举债。对于义务教育、基本医疗保障、养老金保险、就业等重要民生事务要纳入中央与地方共同事务的范围，并用法律的形式明确这些事务的资金责任和管理问题。要与中央和地方之间事权分配相配套，也需要对省级与市县政府之间的事权责任进行调整，保证省级政府发挥维护本地区经济协调发展的同时，市县基层政府提供基本公共服务，减少财政压力。

（二）合理调节地方财权

地方债务快速增长的重要原因是当前财政体制下地方财权不足以匹配事权，对此要进一步推进财政体制改革，规范地方税收体系和转移支付制度。中央政府可以建立地方税收长效增长机制，扩展并确定地方主体税种，将征收便利、税源丰富的税种纳为地方主体税种，改变地方税以营业税为主的单薄情况，开阔地方财源收入的同时破解地方“土地财政”的困局。在中央与地方政府共享税的分配上，应该保证财权事权对应，适当调整央地共享税中地方政府所占比例；同时根据实际情况，赋予地方政府一定的税收管理权，并通过相应的法律法规予以规定和规范，提高地方财政收支能力，确保本地经济可持续性发展。另外，转移支付制度是预算软约束的表现形式，要进一步健全转移支付制度，优化转移支付结构并对此进行有效监督。省级以下地方级政府要明确转移支付的方式、方向和额度，将一般性转移支付和专项转移支付两者合理结合，同时对其资金使用情况进行明确规定，实行转移支付制度全过程监督管理，通过公开透明优化公共支出的配置。

（三）建立长效科学的政绩考核机制

首先，中央政府要改变现在以GDP为主的绩效考核方式，虽然在现阶段完全改变以经济绩效为主的考核方式是行不通的，但是可以添加绿色生态建设、民生服务等指标，构建科学、全面、合理的官员考核和晋升机制，在约束地方政府投资冲动，规范地方投资行为的同时强化对生态、民生、社会公共事业等的重视程度，让多元指标成为地方政府行为的指挥棒。同时增加“自下而上”的考核机制，对人民群众和社交媒体的评价采用和重视。对于地方政府间的竞争，应将全国范围内的绝对排名与该地区的自身资源、当地经济基础等相结合。衡量不同区域的发展潜力和经济基础，科学制定地方政府举债上限，减轻地方政府之间的竞争，减少地方举债发展的压力。除此之外，地方官员更新速度快，官员更新过程中缺乏财政监督、检查和问责，对此中央政府要建立问责制度，对于任期内的举债行为要采用“谁用，谁负责”的原则，不能因任期的结束而取消。终身问责制不能只停留在会议文件中，中央政府需要为适用范围等方面立法立规定，并建立与之相适应的配套制度。

（四）加强政府地方债务的管理

中央要加强对地方政府的债务管理，建立债务信息管理制度，对地方政府实施动态的投资融资监管。地方政府需要从根本上转变政府职能，充分发挥市场的作用，从职能上抑制政府举债冲动；同时拓宽融资渠道，增加社会资本投入，减少政府投入的同时降债务风险。全国范围内对政府债务进行控制，根据各省份经济发展状况、政府财政收入和偿还债务能力，为各地举债设置上限，并适时调整；地方政府编制预算时要考虑地方债务偿还义务，将债务情况纳入预算，并对政府预算执行情况进行定期审查，进而约束地方随意举债行为，督促地方履行还债责任。与此同时，由于中央对地方政府债务评估信息有限，地方政府应当进行债务信息的及时公布和信息披露，增强债务透明度。地方政府不仅要对上级政府、中央政府进行债务信息披露，为其提供债务的具体项目等信息，也要及时向立法机关— —当地人大和全国人大披露，同时还要向社会公众披露，实现全社会对地方债务的监督。