国家治理现代化语境中的党内法规制度体系建设

王曼铃，郎志恒

（郑州大学法学院，河南 郑州 450000）

十九届四中全会强调，我国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期，要适应我国社会矛盾的变化，不断满足人民对美好生活的需要，必须在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化上下更大功夫。[1]推进国家治理现代化需要党的建设，党内法规制度体系建设是强化党的建设的根基。

一、国家治理现代化的概述

国家治理现代化是中国特色社会主义制度与马克思主义理论相结合的产物，而加强党的建设是推进国家治理现代化的必经之路。因此，坚持全面从严治党，不断提高党的执政能力与执政水平，是推进国家治理现代化的必然要求。

基于此，全面从严治党与国家治理现代化的核心内涵具有高度统一性。首先，全面从严治党的方向目标与国家治理现代化的目标任务具有一致性。国家治理现代化在不同的时期都有着阶段性的目标任务，但是最大限度地团结和联合社会各阶层、党派、团体、组织及民众，为建设更加强大的国家提供力量支撑。在这一点上，全面从严治党与国家治理现代化具有高度一致性。其次，全面从严治党的价值追求与国家治理现代化具有重叠性。国家治理现代化的核心是党的领导制度体系，要坚持党领导一切，坚决维护党中央权威；而坚持全面从严治党不仅是在党内践行党的各项方针政策，同时也是把党的领导落实到国家治理各领域各方面的关键所在。最后，全面从严治党的对象成员与国家治理现代化的参与主体具有重合性。国家治理现代化的参与主体多元多样，其主体核心是中国共产党；而全面从严治党的对象成员包括各个政党组织和党员等，基于党内法规制度的溢出效应，党内法规制度也规范着党外的一些机关组织。这就在一定程度上造成两者主体上的重合性。

二、党内法规制度体系建设的基本理论

党内法规制度体系建设是加强党自身建设的基础和前提，是推进全面从严治党的重要举措，是推动国家治理现代化的有力武器。因此，完善党内法规制度体系是实现国家治理现代化的基本保障。

（一）党内法规制度体系的基本内涵 改革开放以来，党的建设目标之一就是构建党内法规制度体系。胡锦涛第一次正式提出“党内法规制度体系”这个概念在中央纪律检查委员会第十七届六次全会上。[2]自此，“党内法规制度体系”正式作为一个科学概念走入了我们的政治生活。对于党内法规制度体系的概念，《中国共产党章程》仅有两处提到了“党内法规”这个词，更未提及“党内法规制度体系”的概念。《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《条例》）仅规定了党内法规可以对哪些具体事项作出规定，没有明确指出党内法规制度体系的含义。《关于加强党内法规制度建设的意见》中对党内法规制度体系作了规定。据此，党内法规制度体系是“以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体”。[3]党内法规制度是一个集合性的概念，它是各类党内法规和其他党内规范性文件，以及处理党内事务的规范性文件的总称。党内法规制度不是独立存在的，它需要与其他相关配套制度相结合，即体系化地呈现。此外，党内法规制度不是一成不变的，它随着党内关系的变化而不断完善与发展。

在国家治理现代化背景下，党内法规制度体系有不同的含义。党内法规制度是管党治党的重要依据，也是国家治理现代化的核心制度。党领导一切，中国共产党在国家治理中居于核心地位，党自身制定的规章制度对国家治理具有重大的指导性意义。虽然党内法规制度是党内治理的制度，与国家治理是两套截然不同的体系，但基于党内法规制度的外溢影响，党内法规制度不只是治理党内，更是国家治理的一种工具和手段。例如，《生态文明建设目标评价考核办法》[4]不仅是关于生态文明建设方面的党内法规，约束各省、自治区、直辖市党委和政府，同时也是国家治理中治理生态的重要举措。又如，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于常态化开展扫黑除恶斗争 巩固专项斗争成果的意见》，[5]不仅约束各级党组织和各个党员，同时也是国家治理中社会治理的重要依据。基于此，党内法规制度体系有了不同的含义。一方面，党内法规制度体系不仅调整党内各级机关组织的关系，同时也为国家治理提供强有力的支撑。另一方面，党内法规制度体系的建设有利于加强党的执政能力和治理能力。作为国家治理的领导者，党通过提升自身的治理能力，更有助于加快国家治理制度向治理效能的转化，进而提高国家治理的能力。

（二）党内法规制度体系建设的构成 从学理维度来看，针对这一问题，学界仍存在争议。有的认为应“将党内法规制度体系分为党内关系法规、党与政权关系法规、党与社会关系法规”。[6]还有人认为“党章之下，党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度四大制度体系构成党内法规制度体系的内容”。[7]王振民教授等人则提出可以将党内法规制度体系分为党的思想建设、组织建设、队伍建设、作风建设、反腐倡廉建设以及党内工作程序等六类党内法规。[8]虽然学者们从不同的视角按照不同的划分标准对党内法规制度体系进行了不同的分类，但纵观这几种分类，大致可以将党内法规制度体系分为实体上的党内法规制度和程序上的党内法规制度。

从规范维度来看，《中央党内法规制定工作五年规划纲要》通过列举需要完善的六个方面的党内法规，对党内法规制度体系予以间接的阐释。[9]而《党内法规制定工作第二个五年规划》（以下简称《二五规划》），在“1+4”的框架基础之上提出“形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。[10]由此可知，《二五规划》突出强调了准则在党内法规制度体系中的地位与作用，形成了“1+1+4”的体系结构。

（三）国家治理现代化对党内法规制度体系建设提出要求 建设党内法规制度体系是推进国家治理现代化的重要法治举措。外溢效应让党内法规制度体系建设不仅仅局限于党内治理，更是国家治理的一种工具和手段。国家治理现代化的背景下，对党内法规制度体系的建设提出了要求。

第一，完善党的领导法规制度。中国共产党是国家治理现代化的领导核心，只有在党的领导下方能实现国家治理现代化，因此，改进党的领导的法规制度，不断促进党的领导制度建设的自我革新，才能为国家治理现代化的推进提供有力的制度支撑。第二，提高法律与党内法规的衔接。法律和党内法规是治理现代化法治道路上的两大主力军，两者之间的衔接协调既是党自身建设无法回避的难题，也是国家治理的必然要求。只有加强两者之间的有效衔接，才能为国家治理现代化的推进提供有力的法治保障。第三，落实全面从严治党的各项制度，不断整治党内领导干部党性不强与作风不良等问题。只有全面推进党的各方面体制机制的建设，才能为国家治理现代化的推进保驾护航。

三、国家治理现代化语境中党内法规制度体系的困境

（一）体系化进程缓慢 例如，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》[11]提出建立和完善近20项配套制度的任务，包括建立和完善民意调查、领导干部业余生活规范等制度，这些都仍待进一步推进。只有真正建立和落实党内法规相关配套制度，党内法规的各项制度才能更顺利地实施。

（二）党内法规自身建设制度不健全 首先，有关党内法规的制定制度。《条例》简要规定了党内法规的制定以及须责令改正与撤销的几个情形。《条例》大多是一些原则性的规定，缺少相关的程序性规定，导致在实践中无规可依。其次，关于党内法规的评估和清理制度。虽然已经先后两次清理了大量的党内法规与规范性文件，但是，在清理工作中，缺少长期有效的清理机制与固定模式。与此同时，无论是内容上还是数量上，有关党内法规清理工作的规范或规范性文件少之又少。《条例》中只简要规定了清理方式，并未涉及其他内容。最后，关于党内法规的监督制度。《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称《备案审查规定》）中规定“各级党委，党的纪律检查委员会、党委议事协调机构以及党的工作机关、党委直属事业单位，党组”承担备案审查的工作；同时规定，人大常委会、政府、军队备案审查工作机构可以向同级党委提出审查建议。其实质均属于党的内部机构审查党内法规和规范性文件，即自我审查，极易形成党内自我庇护和自我腐化，影响党内法规和规范性文件的公信力和权威性。

（三）党内法规执行中存在漏洞 例如，党内法规执行主体和被监督者的同构现象，在执行情况评定中的自我评估等问题。这些既是实践中的问题，也是理论规范中的问题。在执行中，执行主体能否严格执行责任制？各级党组织能否有效落实党内法规执行责任制？此外，党内法规与国家法律在实施中的衔接协调也是一个值得考究的问题。

四、国家治理现代化语境中完善党内法规制度体系的路径

（一）构建党内法规制度体系的原则 基于国家治理现代化的背景下，构建完善的党内法规制度体系迫在眉睫。

第一，坚持从党内治理的实际需求出发，避免“内卷效应”。在构建党内法规制度体系时，不应急于求成，盲目地在数量上和内容上增加没有实际价值和实际操作意义的党内法规制度。这种“无效率”党内法规制度的制定只会增加整个制度体系的负担。因此，在构建党内法规制度体系时，应当从党内治理的实际现状出发，结合国家的基本国情，掌握党内治理的真正需求，制定“高效率”的党内法规制度。

第二，坚持主客观相统一的原则。在这里，主观是指党组织的领导方针和思想理念，以及党员的素质教育与思想培养。客观是指党内法规制度在实践中的贯彻落实，即执行力。主观是上层建筑，引领着政党的发展方向；客观是制度措施的具体落实。主观是客观实现的前提和基础，客观是主观理念的贯彻与执行。因此，在构建党内法规制度体系时，不仅要注重完善制度理论上的短板与漏洞，更应加强相应制度的落实与执行，围绕制度理论，制定一系列与之配套的具体实施制度。

第三，坚持刚柔并济原则，即国家法律的刚性与政党制度的柔性相结合。一方面，在构建党内法规制度体系时，对于党组织和党员的一些硬性要求，必要时可以利用国家法律的强制力，使党内法规的各项制度得到更好的落实。另一方面，党内法规主要是管理党组织及党员团体的活动，对于这些规范对象的要求，大多上升不到法律层面，更多是靠党内的纪律与党员的自觉性。因此，在构建党内法规制度体系中，应当坚持国家治理与党内治理相结合，坚持刚性与柔性相结合，使党内法规制度发挥最大的规范效能，更好地服务于国家治理现代化。

（二）党内法规制度体系建设的完善路径 国家治理现代化对党内法规制度体系的建设提出了更高的要求。与国家治理体系现代化与治理能力现代化相对应，党内法规制度体系的完善可从制度与执行能力两个方面着手。

1.制度的完善。第一，关于党内法规制度的制度。首先，关于党内法规的位阶分类。可以尝试在《条例》中明确规定：中央纪律检查委员会以及党中央工作机关就其职权范围内有关事项制定部门党内法规；省、自治区、直辖市党委就其职权范围内有关事项制定地方党内法规。其次，制定主体范围可以适当扩大。笔者认为，较大的市的党组织可以根据当地地方的党内治理的特殊情况，制定适合本地党内法规制度建设发展的党内法规和规范性文件，或者在一些特殊情形下接受上级党组织的委托，制定相关的党内制度规范。最后，对于党内法规制定的程序，应当进一步详细规定。例如，对于存在问题的党内法规草案，具体哪种情形需要修改，哪种情形需要缓办，哪些需要退回，这些可以给予明确规定。

第二，关于党内法规的清理、评估制度。首先，可以建立专门的清理常设机构。对于清理工作应当建立长效化的清理机制，可以常设一些专门的清理机构，培养一批专业的人才队伍，对于一些滞后的或者需要修正的党内法规即时清理。其次，清理的具体程序需要进一步完善。例如，可以尝试规定清理的主体、清理的范围、清理的标准以及清理的具体操作程序等，这些均需要形成一个常态化的工作模式，制定一套可重复使用的规范。最后，实施评估机制也是清理工作的重要环节。《条例》中对于评估的主体、评估的方法、评估的标准以及评估工作开展的具体程序均未涉及，因此，有必要加快相关制度的制定。

第三，有关党内法规的解释制度。首先，增加解释方法的种类，如文义解释、体系解释、比较解释及客观目的解释等。多种解释方法的运用不仅便于公众对党内法规各项制度条款的理解，促进制度的实施落实；更有助于增强党内法规制度的灵活性和适应性，贴合制度制定者的主观目的，从而实现制度制定的最终目标。其次，关于解释制度的程序，可以仿照国家法律的解释程序，分别进行问题的提出、调查研究、草拟党内法规解释文稿、征求意见和修改文稿、提交审查批准，最后发行等程序步骤。

第四，有关党内法规监督制度。首先，构建内外部审查方式为主，多种审查方式相结合的审查监督模式。笔者认为，应建立与之对应的第三方外部审查机构，对党内法规进行独立于内部监督的审查。这样不仅能有效防止党政机关的强权和腐化，还能使党内法规的监督更加有效和客观。其次，进一步细化审查标准。《备案审查规定》中列举了四项审查标准，但是对于每项标准的认定，很大程度受审查主体主观意识的影响，因此，有必要对其进行进一步细化。最后，加强备案审查机关与其他机关的配合。加强与其他机关的协同配合，不仅有助于推动监督工作的展开，更有利于推进党内法规制度的宣传，加快党内法规制度的实施。

2.执行能力的加强。首先，可以考虑各级党组织设置专门的执行机构，并实行执行机构垂直领导。执行机构的垂直领导不仅能够保持执行机构的独立性，更有助于党内法规的外部监督，避免执行机构服从于本级党组织从而逃避监督的现象发生。专门执行机构的设置，不仅会彰显党对执行问题的高度重视，也会引起党员的关注，推动党内法规的执行。其次，促进党内法规执行的公开。定期公开党内法规制度落实与执行的情况，这既是对党组织与党员执行工作的鞭策，更利于公众对党组织与党员行为的监督。因此，可以适当增大党内法规执行情况的曝光度。例如，可以建立党内法规执行情况的年度报告制度，设立网络信息公开查询平台。最后，增强党员党内法规的教育学习。拥有柔性特征的党内法规制度，其执行在很大程度上依赖于各级党组织和党员的自觉性。因此，加大党内法规宣讲力度，加强各级党组织与党员自觉守规的思想教育，不仅有助于加强党的人才队伍的思想建设，更有利于推动党内法规的贯彻执行。

五、结语

依法执政是中国共产党领导人民在推进国家治理现代化进程中的鲜活实践，党内法规制度是党依法执政、依规管党治党的根基。只有建构完好的党内法规制度体系，才能永葆党的先进性、纯洁性。但是，党内法规的建设还处于初步探索的阶段，要构建一个完善的体系结构，需要党和各族人民的共同规划与努力。我国已初步建成中国特色社会主义法律体系，构建党内法规制度体系可以在一定程度上以国家法律体系的建构为模板，结合基本国情，进而构建最具中国特色的党内法规制度体系。