构建中国特色的地方政府专项债券绩效管理体系研究

●安新华

2015 年以来， 地方政府专项债券作为我国重要的积极财政政策创新工具不断被运用，到2021 年末已成为仅次于国债和政策性金融债的中国债市第三大债券品种。 在我国经济面临需求收缩、 供给冲击、 预期转弱三重压力，尤其受疫情、能耗“双控”等多种因素影响下，通过拉动部分产业、民生和基础设施的产出和投资， 有效改善了经济的供给能力，对消费提升、经济增长的持续拉动效应不断加强， 为稳定宏观经济大盘提供了有力支撑。

到2021 年末，全国地方政府专项债券累计已发行190799 亿元，专项债券余额为166775 亿元，目前专项债余额已超过一般债余额成为政府债务的主要类别， 且近年来逐年增量均在数万亿级别， 专项债券规模扩大导致偿债能力风险加剧。 同时，在实际审查过程中，不乏专项债券资金闲置、对应形成实物工程量不足、 收益无法覆盖融资、投向不合理等问题，项目质量不高也易导致财政偿付风险加剧， 专项债券重发行、轻管理的弊端日益暴露，如何管理如此巨大体量的地方政府专项债券在全球范围内都没有可供借鉴的成熟经验模式， 如何通过制度建设有效控制债券项目的债务风险、 提升项目绩效， 是中国政府当前债务风险管理与绩效提升的重点。 笔者拟从制度建设角度对构建中国特色的地方政府专项债券绩效管理体系进行研究分析， 来探讨中国的地方政府专项债券风险管理与绩效提升可行路径。

一、地方政府专项债券的绩效管理特点与要求

针对当前专项债券存在的问题，2021 年6 月28 日，财政部印发了《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（以下简称《管理办法》）。 这是目前对政府专项债券风险与绩效管理的核心政策文件， 办法明确了对专项债券项目资金绩效实行全生命周期管理，涵盖事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等环节， 弥补了当前专项债券监管制度的空白， 是未来政府专项债券风险管理、 绩效管理等监管审查的重要指南。

但是，财政部出台的《管理办法》仅仅从宏观层面体现了国家对专项债券的风险与绩效管理要求， 具体到执行层面， 还需要有相应的配套制度文件体系来支撑，否则很难有效落实，特别是地方政府专项债券绩效管理和传统的财政绩效管理有着非常大的差别，传统财政对政府投资的绩效管理，更多通过事前、事中、事后绩效评价的方式对财政支出效果进行评估和确认。就专项债券而言，这种绩效管理方式很难有效对债券项目进行绩效管理。

地方政府专项债券的绩效管理要基于专项债券自身的特点进行。首先是地方政府专项债券横跨的周期非常长， 一般都是10 年甚至20 年以上，很难在对一个项目进行短期的绩效评价或者某个阶段的绩效评价来评估确定项目整体的绩效，同样也不可能在项目完全结束之后再进行绩效评估。绩效管理周期长的特性，决定了地方政府专项债券的绩效管理是一个不断持续跟进迭代的动态调整过程，这是专项债券绩效管理的第一个特点。

地方政府专项债券的本质还是地方政府债务，地方政府向资本市场举债用于具有公益性且有一定经营收益的项目建设，政府专项债券绩效管理把债务风险管理作为绩效管理的一个重要方面，绩效管理和风险控制并重是专项债券绩效管理的第二个特点。

专项债券绩效管理的第三个特点是地方政府专项债券对于项目经营收益和项目社会效益绩效管理是并重的，传统的绩效管理更侧重于对项目的社会经济效益的评估，专项债券将项目经营收益实现作为绩效管理的首要因素进行重点管理，因为只有经营收益实现才能够保证债券的还本付息。

基于这三个特点可以看到，这些特点决定了通过传统的绩效评价方式很难实现绩效管理的目标。如果还是沿用财政绩效评价的管理体系，很难满足专项债券的绩效管理要求，必须构建出符合中国地方政府专项债券特点的绩效管理制度体系，才能够真正将专项债券绩效管理有效落实。

二、 专项债券绩效管理体系构建的整体思路框架

基于上述对专项债券绩效管理特性的了解认识，对于构建专项债券绩效管理体系的研究基于如下思路展开：

（一）坚持把市场化、法治化作为专项债券绩效管理的主线

将市场化、法治化作为专项债券绩效管理的主线，是因为市场化、法治化代表了绩效管理的发展方向，只有通过市场化、法治化的方式，才能真正有效控制专项债券各种风险，提升债券绩效。

通过市场化，可以有效整合优秀社会专业资源参与到专项债券各个阶段的绩效管理过程中，提升专项债券的建设运营能力与水平，有效控制各阶段的风险。通过法治化可以让专项债券各个阶段的发展运作更加规范，有章可循，消除债券管理过程中的不确定性，保障专项债券依法合规健康发展。 同时，市场化、法治化也是专项债券进入资本市场的基本要求，因为市场化、法治化是整个资本市场的基石。 充分的市场化能保证优胜劣汰，促进债券资金使用效率的提升，让优秀的项目能够得到市场的认可，获得更多的发展资金；法治化是市场化的保证，让专项债券在各个阶段都能够得到有效的法治化保障。

（二）以项目为核心进行专项债券项目全生命周期绩效管理

地方政府专项债券的重要创新点就在于它以项目为核心发行债券，把债券的偿还风险与具体项目绩效实现了精准对应，这就要求专项债券的绩效管理应当以每一个项目的具体绩效管理为基础进行，进而实现项目的融资和收益自求平衡的最终目标。

以项目为核心的地方政府专项债券绩效管理不同于传统的财政资金管理。传统的财政资金监管模式主要针对资金的拨付、使用、流向和有无挤占等情况进行监管，这种以资金为核心的绩效管理体系很难满足当前地方政府专项债券绩效管理要求。资金监管是专项债券项目全生命周期管理的重要环节，但资金监管无法有效控制债券项目的运营收益实现，因此只有以项目管理为核心的绩效管理才能够满足当前地方政府专项债券的管理要求。

以项目为核心的绩效管理，可以围绕项目整合组织多方资源参与项目管理，这与传统的上下级或者是外部的监管审查完全不同，通过更多的相关主体参与项目管理可以不断地丰富项目管理的内涵，提升项目管理水平，共同保证项目成功。

（三）满足不同债券参与主体的绩效管理要求

地方政府专项债券的绩效管理应当能够满足不同债券参与主体的管理要求。 省一级政府作为专项债券的发行主体，对外承担着债券的偿还责任；地方市县级政府作为专项债券的资金使用主体和项目主体，承担最终的债券偿还责任；专项债券项目的建设和运营方作为债券的具体实施单位， 承担着项目风险管理与收益实现的具体落实责任； 债券的投资人通过债券市场获取债券信息与获得投资人权益保护。 上述专项债券参与的主要主体分别对专项债券的绩效管理有着不同的要求。 专项债券绩效管理研究必须能够满足同上述参与主体对管理的要求，专项债券的绩效管理要能够对各方从自身角度提出的债券管理要求都尽可能满足， 达到各方都能主动接受并积极落实绩效管理制度体系的目的。

地方政府专项债券本质上是一个以项目为载体，各方主体全面参与的项目投资、建设、运营的“开放系统”， 这种模式决定了必须用系统的思想方法，并通过更加开放灵活的研究视角去进行专项债券绩效管理体系的构建， 这仍然是由专项债券自身的特性决定的。

三、 地方政府专项债券绩效管理目标体系的设定

任何管理制度首先要明确其制定的目标和出发点，围绕核心目标展开，才能制定出有效的管理制度体系。 同样， 专项债券绩效管理制度体系也应当围绕绩效管理目标展开， 绩效管理目标体系是绩效管理制度建设的基础。 通过深入研究分析， 笔者整理形成了中国地方政府专项债券绩效管理的目标体系如下：

（一）专项债券绩效管理的核心目标体系

通过对专项债券特性的研究分析， 可以确定专项债券绩效管理的核心目标应当包括如下两部分内容：

1、核心目标一：有效识别和控制地方政府专项债券项目风险。 地方政府债券由省、自治区、直辖市人民政府作为发行人，拥有地方政府的信用背书，因此， 一旦债券遭遇突发风险， 不仅会影响其还本付息， 也势必会影响到政府的信用。 如果没有进行有效管理导致风险应对不及时，债券违约大量出现，便会加大政府债务风险的发生概率， 因此绩效管理首要目标就是有效识别和控制地方政府专项债券项目的风险。

2、核心目标二：提升地方政府专项债券项目的运营效率。通过绩效管理，有效保障政府债券的顺利发行，开好地方政府的“前门”，研究和找出提升地方政府专项债券资金使用效率的路径与方法； 通过以项目为核心的绩效管理来提升债券项目的运营效率，保障地方政府融资健康持续开展。

（二）专项债券项目全生命周期绩效管理目标体系

以项目为核心的地方政府专项债券生命周期可分为规划期、发行期、建设期、运营期、清偿期五个阶段，不同阶段的风险管理有其自身的特殊性，风险管理目标也有所不同。基于此，笔者通过对不同生命周期专项债券特点研究， 提出了各个阶段不同的管理目标和重点， 从而实现地方政府债券绩效管理目标的全面覆盖。

1、项目规划期绩效管理目标与重点。 规划期风险管理的目标是保证拟发债项目成熟度。 项目首先应当是能够促进当地经济社会发展的公益性项目。在规划期，重点围绕项目可行性研究、建设规划、运营规划和收益平衡估算展开，项目主管部门、建设运营单位、规划设计单位、相关专业机构可同时参与，保证项目立项、用地、环评等审批程序完备，建设规划和运营规划成熟， 能够实现项目收益融资平衡要求。从项目规划期开始就应当进行绩效管理，前期的绩效管理投入将给项目后期绩效管理带来巨大的优势；同样，如果前期的绩效管理不善，将直接导致后期项目核心目标管理实现困难。

2、项目发行期绩效管理目标与重点。 发行期风险管理的目标是项目满足发行条件，依法合规发行。发行期风险管理工作重点围绕项目公益性和项目融资与收益自求平衡这个核心， 保证项目满足主体适当、项目成熟、资本金落实、成本收益测算科学等一系列发行标准。债券发行方案、法律意见和财务评价要能全面充分反映项目真实情况， 通过专业机构的参与，将事关投资者利益的事项进行全面披露，从而实现债券发行风险的事前控制。

3、项目建设期绩效管理目标与重点。 建设期风险管理目标是项目建设按期完成和工程质量达标。政府投资项目往往工程量大、建设过程复杂，应考虑施工建设实际， 将风险管理细化到建设筹备、建设施工、 竣工验收三个阶段， 再引入工程监理、法律、财务等专业资源，将参与项目建设主体作为风险管理的重点，围绕项目建设成本、进度、质量、安全、技术和环保等方面进行风险管理，确保债券项目按时完工、质量达标。

4、项目运营期绩效管理目标与重点。 运营期风险管理目标是项目合规经营和项目收益按期实现。运营期是检验项目价值和实现项目价值的关键环节，只有运营成功才能为整个债券项目提供清偿本息的经营收入。 运营能力是运营主体自身综合实力的体现， 本阶段绩效管理重点围绕运营主体展开，对其从人力资源、主营业务、资产管理、财务管理等方面进行全程风险管理支持，确保项目运营收益按预期实现，同时各项业务依法合规进行。

5、项目清偿期绩效管理目标与重点。 项目清偿期的风险管理目标是投资者保护和债券本息兑付。当出现债券存续期不能支付利息或到期后不能支付债券本息情形，项目即产生了清偿风险。 本阶段重点工作是帮助清偿主体履行清偿责任，通过应急预案等措施保护投资者利益，同时及时向债券市场进行清偿信息披露，有利于稳定市场信心，减少市场风险。 项目重整与清算是最后的风险管理环节，在项目资产价值评估的基础上，通过市场化、法治化方式引入外部专业资源盘活现有资产，实现项目清算良性退出，最大限度地保证投资人利益，同时维护政府信誉。

整个专项债券项目的全生命周期通过这五个阶段， 全面充分反映出每一个阶段的管理目标，进一步将每个阶段的目标扩展形成相应独立的绩效管理目标体系，最终形成一个完整的专项债券项目绩效管理的目标体系，由此可以进一步开始构建相应的专项债券绩效管理制度体系。

四、 通过综合集成的方法快速构建专项债券绩效管理制度体系

考虑到地方政府专项债券绩效管理工作的紧迫性， 基于专项债券项目绩效管理的目标体系，可以通过综合集成的方法在现有的制度体系基础上，整合法律、管理、财务、工程等各方专业资源，快速构建起一套能够满足当前专项债券绩效管理的制度体系，最短时间内实现专项债券绩效管理制度应用实践，具体可以从如下几个方面开展：

（一）在现有财政债务与绩效管理制度基础上构建专项债券债务风险绩效管理制度

绩效管理制度体系首选要能全面满足财政监管的要求，特别是债务管理要求。 目前，我国对政府债务风险管理出台了一系列政策，专项债券绩效管理体系应当在现有的政府债务风险管理各项管理规范基础上，进行针对性的专项债券的债务风险绩效管理制度建设，专项债券的债务风险管理制度不能与当前政府债务风险管理制度冲突，而是对其的进一步补充完善，形成更加完善的政府债务风险管理制度体系。

（二）在现有债券资本市场监管制度基础上构建专项债券市场化绩效管理制度

专项债券已经成为中国资本市场的一个重要部分，专项债券的管理也应当满足资本市场的监管要求。 因此，专项债券的绩效管理制度体系应当在现有中国债券市场和资本市场的管理制度基础上进行构建，不能与之冲突。 中国资本市场监管制度最重要的两个支点就是信息披露和投资者保护。 所以在专项债券绩效管理体系的构建上，应当同样将信息披露和投资者保护制度作为重点，从而实现与债券市场管理的同步与接轨，最终成为中国资本市场的重要制度基础。

（三）在现有工程管理制度基础上构建专项债券工程建设绩效管理制度

专项债券项目建设阶段的绩效管理应当充分借鉴目前已有工程管理的各项制度体系，国家发改委和住建部都出台了大量工程建设规范标准与工程项目管理制度，在此基础上建立起与专项债券项目相适应的全过程工程项目管理制度体系，保证项目建设满足绩效管理目标。

（四）在现有运营合规制度基础上构建专项债券合规运营绩效管理制度

专项债券项目运营阶段的绩效管理应当充分借鉴当前合规运营的各项制度与管理体系，按照财政部对公益性资产运营管理制度以及国资委对企业运营合规的要求制定债券项目合规运营绩效管理制度体系，全面提升项目合规运营与绩效管理水平，确保项目的运营收益实现。

（五）在现有债券违约法律体系基础上构建专项债券清偿绩效管理制度

债券违约等极端情况下的应对与处理应当充分借鉴目前最高院债券司法审理文件、企业破产法等管理制度以及证券监管部门对债券违约的管理要求，结合专项债项目实际，制定出满足项目清偿的管理制度体系，确保当债券违约风险这一极端情况出现时，对政府与社会的影响降到最低。

整体上来讲，由于专项债券具有复杂性，牵扯了多方主体，涉及政府投资建设的不同领域、众多参与主体、多个监管部门，只有通过综合集成的方法将不同的领域、部门进行有效地整合，结合专项债券自身特点， 最终构建出符合专项债券特点的绩效管理制度体系， 快速实现债券绩效管理的落地。

五、 中国特色地方政府专项债券绩效管理体系的实现路径

专项债券绩效管理体系的构建没有其他国家的成熟经验可以借鉴，只能基于现有基础，不断开拓创新，构建出一套既满足自身政府债券绩效管理需要又具有中国特色的地方政府专项债券绩效管理制度体系，走一条与传统西方国家绩效管理体系完全不同的道路。 如果这一绩效管理体系在实践中能有效实施，将是一项非常具有中国特色的财政制度创新。

笔者认为，中国特色专项债券绩效管理体系的核心应当是“赋能”而不是“监管”。 通过项目绩效管理的实施，帮助地方政府提升公益性项目建设运营能力，提升国有公益性资产的运营管理水平，进而实现地方政府整体治理能力的提升。

中国特色专项债券绩效管理体系应当是多元共治而非单向垂直管理。 好的制度体系一定要调动和发挥所有参与主体的积极性，探索构建出一套专项债券多元共治共享的绩效管理模式，并以此作为公益性项目绩效管理的基本模式，大家的事情大家办，这将是中国专项债券绩效管理的最大特色。

此外，中国特色专项债券绩效管理体系一定要能在项目层面得到有效落地实施。 在专项债券每个项目的不同生命周期阶段都能形成多元共治参与的局面，每一个专项债券项目资金投入产出都能持续优化改进， 专项债券资金使用效益不断提升，最终让每个项目都能发挥最大的经济社会效益，实现政府专项债券风险与绩效管理的核心目标。

地方政府专项债券绩效管理制度体系构建是一个不断完善、持续优化的过程，这种提升的过程本身也是地方政府执政能力和治理能力提升的过程，是地方治理体系不断完善的过程。 只有坚持市场化、法治化、国际化，才能真正地促使地方政府专项债券项目管理的不断成熟，为整个中国社会经济发展提供源源不断的内生动力。