奖补政策类项目预算绩效目标编制工作实践与思考

●孔冬梅 王秀梅 王 莉 王业农

政策项目是政府行政部门履职尽责的重要载体。 近年来，围绕工业强市战略， 山东省济南市持续加大政策供给力度， 工业扶持发展财政资金规模不断增加，其中财政奖补政策占多数。随着财政补贴扶持力度的加大， 济南市工业和信息化局组织开展了如 “专精特新”“上规入库”“技改投资”等大量奖补政策类预算绩效管理工作， 从实践中积累了许多工作经验和方法，本文现就奖补政策类项目预算绩效目标编制特点、 要求和方法等进行分析总结。

一、奖补政策类项目目标编制特点和要求

奖补政策类项目是指各级政府为推动当地产业发展， 对行政辖区内符合相应政策规定条件的企业或项目，由各级财政给予一定奖励或补助。 它属于项目支出，但不同于办公运转、政府工程、会展论坛、政府采购和竞标等类项目。 奖补政策类项目具有受众普惠、事后扶持、政策稳定、奖补一次性等特点， 其绩效目标编制具有特殊要求。

（一）绩效目标编制特点

奖补政策类项目的绩效目标是指预算单位使用财政资金安排的项目支出， 计划在一定期限内达到的预期绩效水平， 用量化数值或比率表示具体项目实施预期达到的产出和效果。 奖补政策类项目绩效目标主要有三方面特点：

1、产出效果宏观。综合反映该类项目政策的整体支出和绩效， 而非所有项目目标和指标简单加总和重复。

2、体系结构稳定。目标和指标一经设置和确定， 通常情况下可以连续适用多年，只要政策无较大变化，无需作过多调整。

3、效益指标权威。设置的目标和指标依据政府工作报告、统计公报、行业统计数据，而非某个企业的内部数据。

（二）绩效目标和指标编制要求

除要求政策目的和项目目标、绩效目标和指标、项目产出和效果、上下各级指标等之间高度关联、相互匹配、逻辑紧密外， 奖补政策类项目绩效目标的编制还要求满足以下条件：

1、至少逐级细化至三级。绩效指标逐级细化，细化层级应在三个及以上。第三层级根据项目实际情况自行设计编制。

2、包含九项二级指标。 包括：4 个产出指标（数量、质量、时效、成本）、4个效益指标（经济、社会、生态、可持续影响）、1 个满意度指标。

3、指标代表性强。 在三级指标中，优选权重大、 占比高、 代表性强的目标和指标。目标和指标要量化可比、合理可行和便于评价。

二、当前绩效目标编制工作面临的形势

（一）目标编制存在的困难和问题

1、主客观制约因素较多。 受各种因素制约导致编制人员存在“四不”现象：潜意识认为预算目标编制属财务部门工作职责，“不想”开展；受保密因素制约，认为部分目标指标“不能”引用；因业务不熟、任务不清、情况模糊，对个别目标和指标“不敢”引用；因不了解编制规则，缺乏工作技巧，“不会”编制。

2、指标设置不科学。主要表现为四缺：一是项目目标指向不明， 产出指标和效益指标混淆，缺乏明确性；二是指标笼统，含糊不清，缺乏精准性； 三是三级指标与二级指标的关联性差，对上级指标标识度低，缺乏充分性；四是目标细化不够， 三级指标对上级目标反映维度单一，多数为一个指标，缺乏完整性。

3、既有指标过少。目前，我国绩效评价体系中列入国民经济和社会发展统计指标的目标指标数量较少，尚不足以支撑各行业、各领域项目的产出和效益指标需求。 多数既有行业目标指标随机性强，缺乏系统性、稳定性与可比性。 个性化定制统计渠道，存在投入多、成本高、难度大、时效弱的缺陷。

4、部分目标设置难。一方面，奖补政策类项目通常缺乏“成本”等限制性目标指标；另一方面，普惠性、公益性等政策项目往往缺乏质量、可持续影响等指标规定。成本、质量、可持续影响等三级指标的目标值多用 “推动”“促进”“提升”等定性指标模糊设定，甚至空缺。

（二）奖补类政策目标编制优势

1、政策制度完备。 国家和各省级财政部门已经制定项目支出绩效目标申报表框架和结构，明确了绩效目标的一级和二级指标。部门在进行预算目标编制时仅需按图索骥，在此基础上对二级指标细化，形成三级指标，结合项目需求进行量化即可。

2、获取渠道法定。 《政府信息公开条例》将政府部门的“重大建设项目的批准和实施情况”“环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查”等情况纳入主动公开范围。 通过政府新闻发布会等政务公开平台渠道也可获取高价值信息资料。

3、行业信息丰富。为了掌握产业、行业与企业的发展和经营运行情况， 政府行政部门建立了行业内部数据调度系统，如软件行业、技改投入、经济运行等信息化统计平台。此类平台可供预算部门和处室调度和掌握， 系统为相关项目目标和指标的建立提供了便捷、详实和完整的数据支撑。

4、评审资料精准。 奖补类政策在具体实施中会制定政策实施细则或项目资金申报通知，细则与通知从项目的投入、产出、效益等方面制定了受扶持企业需具备的资质条件。通过将申报单位提供的制式资料统计、 汇总和分析， 可以概括提炼出相关政策项目的绩效产出和效益目标、指标。

三、目标和指标编制办法

在三级目标和指标编制中， 需要搜集编制依据资料， 在众多资料中查找确定并细化指标维度，从中确定具体目标和指标值。目标和指标编制依据资料范围包括：政策、政府工作报告、部门年度工作报告；上级部门考核指标、政府统计公告、政府相关信息公开资料；行业发展规划；政策实施细则、资质资格认定办法、项目申报通知；项目管理工作计划和总结、事前绩效评估报告等，部分项目还需要对相关数据进一步分析加工。 本文就奖补政策类项目预期产出、效果、满意度的三级目标和指标编制方法，分别介绍如下：

（一）预期产出

奖补政策类项目产出指标包括数量、质量、时效、成本四个方面，其中：

数量指标反映预算部门计划完成、 扶持的项目或提供服务数量。应采用绝对值量化，忌定性指标，可以从行政级别、时间远近、扶持力度、优劣等级、类别类型等维度细化。 举例：①行政级别维度，如扶持市级“专精特新”企业数量≥300 家、扶持省级“专精特新”企业数量≥100 家、扶持国家“专精特新”小巨人企业数量≥5 家等。②时间维度，如本年扶持“上规入库”企业数量≥200 家、扶持累计稳定在库2 年的企业数量≥180 家、 扶持累计稳定在库3 年的企业数量≥150 家等。③扶持力度维度， 如扶持普通类技改项目（奖补比例10%）数量≥300 家、扶持生产线技改项目（奖补比例12%）数量≥50 家、扶持车间技改项目（奖补比例15%）数量≥20 家、扶持工厂技改项目（奖补比例20%）数量≥5家等。 ④等级维度，如扶持五星级上云企业数量≥50 家、 扶持四星级上云企业数量≥100 家、扶持三星级上云企业数量≥500 家、引导上云企业数量≥10000 家等。

质量指标反映预算部门计划支持 （扶持）项目或提供服务达到标准、水平、效果。质量指标宜定量值表达， 多采用相对值量化。 经常需要利用数据分析加工确定，可以从高质量项目数量占比、区域位次、资质资格认证条件等维度细化。 举例：①结构优化维度，如先进制造业企业数量占比≥60%，省级“专精特新”企业数量占比≥20%；数字生产线项目占比≥30%等。②区域位次维度，如“专精特新”企业数量居省内前3 位、软件产业产值规模居省内前2 位等。 ③资质资格维度， 如新上规入库企业年均工业增加值≥3000 万元，受支持项目研发平均投入≥1000万元等。 ④产出数量分析维度，如入库企业稳定率≥80%等。

时效指标反映预算部门计划支持 （扶持） 项目或提供服务的及时程度和效率情况。 依据政府部门对外办事时长承诺、上级部门考核指标等，用小时、日、月等绝对时间值，或是“及时”等定性值表述。 可以从项目申报受理、组织审核、结果公示等项目组织管理时限维度， 或者资金分配计划制定、资金申请、资金拨付等资金管理时限维度等细化。 举例：①项目管理定量维度，如组织审核时长≤15 日等。 ②项目管理定性维度，如项目申报受理及时等。 ③资金管理定量维度，如资金到账时长≤2 个月等。 ④资金管理定性维度，如资金拨付及时等。

成本指标反映预算部门计划支持 （扶持）项目或提供服务所需成本。 忌用定性指标，可以依据财务报销标准、预算成本控制，或者通过数据分析加工，从单位成本和总成本、直接成本和间接成本，以及工作经费占投入总资金比率等维度细化。 举例：①单位成本维度， 如专家评审每天费用≤1000 元、每类项目工作经费≤100 元等。 ②总成本维度，如专家评审总费用≤20 万元、项目工作经费≤10 万元等。 ③直接和间接成本维度，如投入评审专家人员数量≤5 人、 市级机关投入工作人员数量≤5 人， 其中其他机关投入工作人员数量≤50 人等。④管理工作经费占比维度， 如项目管理工作经费占比≤0.5%， 某类子项目管理工作经费占比≤0.01%等。

（二）预期效果

包括经济效益、社会效益、生态效益和可持续发展影响等四个方面，其中：

经济效益指标指项目支出产生的经济效益。 忌用定性指标，多于资金类定量数据表述，可从收入、利润、纳税的绝对增长值或增长率，或者“直接经济效益”“间接经济效益”等维度细化。 举例：①收入维度，如某项目年度营收增长率≥10%、 某项目年度营收增长≥1000 万元等。 ②利润维度，如某项目年度利润增长率≥10%、 企业利润率≥5%、年度利润增长≥1000 万元等。 ③纳税维度，如某项目年度纳税增长率≥10%、 企业年度纳税增长≥500 万元、资金利税率≥10%等。④直接、间接效益维度，如某集群营收同比增长率≥10%、 市规上工业企业营收同比增长率≥10%等。

社会效益指标指项目支出产生的社会效益。 忌用定性指标，不限于资金类数据表述，可以从就业、创新、引资，绝对值、相对值，综合指标，某产业或行业占比等维度细化。举例：①就业、创新、引资维度，如新增就业人数≥1000 人，吸引高级人才数量≥100 人，形成专利数量≥100 件，吸引外资≥10000 万元等。②相对值维度，如工业增加值同比增长≥10%等。 ③综合指标维度，如两化融合指数≥90 等。 ④占比维度， 如数字经济占比≥45%等。

生态效益指标指项目支出带来的环境效益。忌用定性指标，不限于资金类定量数据表述，可以从减排、节能、优良天数、案发数量等维度细化。 举例：①减排维度，如固体废物减排率≥10%等。 ②节能维度， 如万元GDP 能耗下降率≥3%等。 ③优良天数维度，如优良天数占比≥60%，年优良天数≥200 天等。 ④案发数量维度，如环保案件数量减少率≥2%等。

可持续影响指标指项目支出带来的可持续影响。尽量用定量指标，可以从正相关和负相关指标、工作机制建立、落实情况等维度细化。 举例：①正相关维度，反映产业可持续发展指标，如工业投资同比增长率≥10%、工业技改同比增长率≥10%、 研发投入占比≥2.6%、淘汰焦化落后产能≥150 万吨等。 ②负相关维度，反映限制性发展指标，如安全事故发生起数降低率≥10%等。 ③机制建立维度，如XX 制度建立情况（建立/健全）。 ④机制落实维度，如财政资金“绿色门槛”制度落实率100%、资金分配名单公示率100%等。

（三）满意度指标

满意度指标反映社会公众或服务对象等相关利益者对财政支出效果的满意程度。 忌用定性指标，可根据上级部门考核指标、政府服务热线事项办理考评情况、 服务情况调查问卷等资料，从服务层次、服务环节、态度、效率等维度细化。 举例：①服务层级维度，如企业满意度≥90%、 下级行政部门满意度≥90%，信息化平台服务满意度≥90%等。 ②服务环节维度，如政策解读满意度≥90%、项目审核审批满意度≥90%、 办理结果满意度≥90%等。 ③服务态度维度，如解答服务态度满意度≥90%、 办理服务态度满意度≥90%等。④服务效率维度，如受理效率满意度≥90%。

四、保障措施

（一）宣传落实政策

深入宣传绩效管理相关政策和要求，让“花钱必问效， 无效必问责”“谁申请资金，谁编制目标”工作原则转化为预算单位、资金申请处室和编制工作人员的思想主动和行动自觉。切实落实问责机制，对无效的预算项目严肃问责追责， 对未编制绩效目标的资金申请予以否决。 力求以倒逼机制落实绩效管理要求。

（二）健全考核体系

预算单位将绩效管理工作任务完成情况纳入本单位的优秀处室和先进个人考评机制中。 市财政局将绩效目标设置作为基础工作考核要点， 组织专家评审所有预算单位每个项目的绩效目标编制情况。 地方政府将绩效管理工作纳入全市经济社会综合考核指标体系。 推动各级考核结果量化可比， 并定时通报，激励全市上下高质量完成绩效管理工作。

（三）加强组织引导

财政和财务部门发挥牵头作用， 做好组织协调、业务指导、标准规范等工作。 提供信息化编报手段， 强化履职责任， 提高工作效率。开展专题业务培训，有针对性地交流指导各类项目的目标编制方法。 认真组织目标评审，以评审促修改，以完善促提升。 加强政策项目事前绩效评估， 充分论证政策设立必要性、绩效目标合理性、投入经济性、实施可持续性等内容，夯实绩效目标编制基础。