地方政府专项债投资项目必须实现“自求平衡”

●本刊评论员

政府可用财力来源于无偿性、法定性税费等“财政性财政”和需要还本付息的政府债务或称“金融性财政”，是多数国家的通行做法。 财政收入不够花，政府需要举债，既有凯恩斯主义论证的有效需求不足，需要政府进行需求管理产生乘数效应的原因，也有经济处于下行周期，需要逆周期调节的原因，在各种风险聚集、经济面临的压力更大的“非常时”，更加需要积极的财政政策纾困补弱，增加有效供给和有效需求。当前，在复杂严峻的国际形势和疫情反复冲击下的“非常时”，财政收支缺口加大，债务工具的利用更需要加大力度。 今年，除了一般性债务之外，政府还安排了地方政府专项债券3.65 万亿元。

地方政府专项债券作为一种创新性债务工具，其制度设计的初衷是“坚决遏制隐性债务增量、坚决不走无序举债搞建设之路的同时，加大逆周期调节力度，厘清政府和市场边界，鼓励依法依规市场化融资”。 所谓地方政府专项债的发行和融资要“市场化”，最根本的一条就是“专项债券必须用于有一定收益的重大项目， 融资规模要保持与项目收益相平衡”，说到底，专项债只能投向有还本付息所需的现金流的重大项目，这些项目能够做到收支“自求平衡”。

据统计，截至2022 年4 月末，我国地方政府专项债已完成发行18.19 万亿元，已明显超过地方政府一般债券规模14.09 万亿元，即将进入还本付息的高峰期。 地方专项债规模不断扩大，对稳增长作出相当贡献并抑制隐性债务增量的同时，也存在“自求平衡”难以实现的风险，在专项债发行和管理上，还存在将其“一般债务化”的偏颇。部分地方“重发行，轻管理”“重规模，轻绩效”，一方面部分专项债收入找不对合格的项目，处于闲置状态，确定了投资方向的资金使用进度迟缓，资金闲置白付利息；另一方面，一些专项债投资项目收益无法覆盖需要支付的本息。这种情况如果得不到改变，不可避免地产生新的债务风险，甚至成为另一种形式的隐性债务。

按现行制度规定，省级政府作为发债主体，对专项债券依法承担全部偿还责任，市县级政府需举借专项债务的，依法由省级政府代为分类发行专项债券、转贷市县使用。还有些项目组合使用专项债券和市场化融资，以项目对应的政府性基金收入和用于偿还专项债券的专项收入偿还专项债券还本付息，市场化融资部分由项目单位承担全部偿还责任。 这意味着，“自求平衡”实现不了，财政仍要兜底，只是将中央兜底转化成省级财政兜底，实际上专项债的市场化方向可能迷失，沦为与一般债没有本质区别的政府债务。 这不仅会导致债券违约风险向省级政府转嫁，加大省级财政的支付压力，还会产生省级政府与辖区下级地方政府之间的博弈，形成下级政府过度扩张债务规模，“管花不管还”、项目投资人要求省级财政刚性兑付债务的道德风险。

准确理解地方政府专项债券制度， 必须坚守项目收益满足还本付息需要这一原则，成熟一个项目上马一个项目，确保专项债投资的精准性，不能盲目追求发债规模和项目数量。坚决防范“注水”包装、弄虚作假取得专项债资金和上马不合格项目。