数字经济推动政府治理变革的机制、困境与出路分析

◎赵建华，杜传华

山东大学 马克思主义学院，济南250100

2021年10月18日，中共中央政治局就推动我国数字经济健康发展进行第三十四次集体学习，习近平总书记在主持学习时指出，近年来，互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等技术加速创新，日益融入经济社会发展各领域全过程，数字经济发展速度之快、辐射范围之广、影响程度之深前所未有，正在成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。在这一背景下，以互联网技术为核心的数字经济正在逐渐重塑政府与企业以及政府与个人的关系，从而给政府行为、政企关系和国家安全等领域带来一系列风险与挑战[1]。为此，政府应主动适应并加快自身数字化转型，进而不断提升数据应用水平[2]。而且随着信息化社会不断深化，在治理现代化驱动下和制度优势支撑下，政府治理数字化转型成为必然选择，其系统性特征凸显[3]。与此同时，政府治理的过度技术化在实践中又很容易演变为一种技术依赖倾向，并可能对政府绩效、政府决策、数据安全、社会公平等带来风险[4]。因此，为了更好地推进政府治理数字化，我们有必要对数字经济推进政府治理变革的机制和困境进行系统分析，并找寻走出这些困境的出路和对策，但迄今为止，学者们对于数字经济如何推动政府治理变革的机制还缺乏深刻的认识，尤其是在数据要素已经成为国家基础性战略资源的条件下，对于数据要素将和政府治理产生哪些深层次联系，研究得还不够深入，因此我们有必要对这种联系背后的机制进行深度挖掘。此外，新的数字技术对资源配置方式、生产方式、劳资关系及收入分配等都会产生颠覆性影响，由此产生新的市场思维对政府治理理念、价值取向的转变起到潜移默化的影响，并促使政府在管理模式、组织体制及决策方式等方面进行深刻变革。综上，数字经济推进政府治理变革要求我们对其背后的境况进行系统分析，从而得出有价值的对策建议。

一、数字经济推动政府治理变革的机制分析

(一)数字经济通过技术跃迁机制推动政府治理变革

与传统的经济形态不同，数字经济的核心是数据，但数字经济的出现并没有消除传统的生产要素和生产过程，而是通过对这些要素和过程进行编码从而大大提高了社会运行的整体效率。如果政府不能顺应数字经济发展的要求，必然为高效率的数字社会所淘汰，所以数字经济通过技术跃迁机制倒逼政府治理改革。

首先，数字经济通过大数据技术实现政府公共服务的精准供给。由于公共服务具有一定的非排他性和非竞争性，难以通过市场进行有效供给，因此政府成为市场经济条件下公共服务的主要供给主体。又由于缺乏有效的信号传递机制，政府供给的公共服务与社会大众的需求之间总会存在一定偏差，要么供给过剩，要么供给不足，从而难以实现社会福利的最大化。数字经济条件下的大数据技术则在很大程度上解决了这一问题，大数据技术能将分散的多样化的需求信息有效集中起来并传递给政府，从而能帮助政府实现公共服务的精准供给。

其次，数字经济通过大平台技术实现政府各部门之间的高效协作。政府肩负多重目标和任务的属性决定了其必须通过部门之间的分工来实现不同的目标和任务，但随着经济社会的不断发展，这种分工逐渐演变成为政府低效率的重要根源。当不同部门的目标和任务存在交叉时，各部门之间很难实现有效合作，而一旦这些目标和任务无法完成时，部门之间又会相互推诿，形成部门屏障和业务壁垒，极大降低了政府的协作效率。数字经济条件下的大平台技术可以将各部门之间的信息和数据汇总在一起，并实现实时的传递和共享，这不仅可以有效解决部门之间的信息不对称问题，还可以通过平台所提供的数据和信息进行追查和问责，从而帮助政府实现各部门之间的有效合作。

最后，数字经济通过大计算技术实现政府决策和计划的科学制定。政府与市场作为资源配置的两种主要方式，其根本区别在于政府是集中进行决策和计划，而市场则是由微观个体进行分散决策。由于计算能力的限制，政府在资源配置方面的表现远不如市场，市场经济由此成为现代社会资源配置的主导方式。市场经济本身的自发性、盲目性和滞后性也导致一系列新问题，为了应对这些问题，政府仍然需要制定一系列决策和计划来对市场经济进行调节。在数字技术不成熟的时代，即使政府手中掌握了制定决策和计划所必需的数据信息，由于技术所限也无法通过所掌握的数据信息制定出科学的决策和计划。在数字经济条件下，大计算技术可以大幅提高政府的计算能力和计算速度，从而帮助政府实现决策和计划的科学制定。

(二)数字经济通过组织重构机制推动政府治理变革

数字经济不仅可以通过大数据技术、大平台技术和大计算技术来帮助政府实现公共服务的精准供给、各部门之间的高效合作和决策的科学制定，还可以基于这些技术推动政府自身的组织重构。换言之，数字经济条件下的技术变革要求政府对自身的组织结构进行调整以更加充分发挥这些组织机构的优势和潜能。

数字经济通过去中心化实现治理主体的多元化。在数字经济条件下，每一个微观个体都可以成为数据的创造者和发布者，并有效参与到社会治理的全部过程之中。政府是主要的行政主体，但其行政行为会受到社会的广泛监督，社会大众凭借基于数字经济所提供的数据传播媒介实时参与到政府的社会治理过程之中，使政府与社会之间形成了有效的互动和制约关系，并推动治理主体由传统的以政府为中心的单一化格局向“政府—社会”双中心多元化格局发展。也就是说，数字经济的去中心化特性将推动治理主体的多元化[5]，政府不再是“话语权”的唯一中心，这是数字经济条件下政府治理组织重构的核心驱动力。

数字经济通过跨边界化实现治理结构的扁平化和智能化。数字经济条件下的大平台技术和大计算技术将打破传统时空的限制，使数据和信息可以在平台上自由流动，进而推动政府治理由垂直的层级式结构向扁平的平台式结构转变。相对于传统的层级式治理结构，平台式的扁平化治理结构大大简化了办事流程，能更满足现代社会对于高效的“一站式办理”的需求，并大大提高政府的办事效率和群众的满意度。面对扁平式的治理结构，数字经济可以通过人工智能实现各部门之间的互联互通，促进政府内部资源的高效整合，并及时应对和处理各种复杂的场景和突发情况，在必要时还可以进行提前预警，由此实现了治理结构的智能化。

(三)数字经济通过价值重塑机制推动政府治理变革

在技术跃迁机制和组织重构机制作用下，政府治理实现了技术和组织上的变革，这些变革也逐步改变了政府治理理念，使政府治理最终适应数字经济的发展需求。具体来说，数字经济通过价值重塑机制推动政府治理理念的变革，即由管理理念、边界理念和封闭理念转向服务理念、合作理念和开放理念。

数字经济本身是以消费者为中心的服务经济，通过将消费者的需求信息及时准确地传达给生产者，从而促进供需的精准匹配和社会福利的最大化。因此，在数字经济作用下，政府治理也必然由传统的管理理念向服务理念转变。数字技术的发展为这一转变提供了物质基础，通过大数据技术，政府可以精准了解社会大众对于公共服务的需求，从而实现“人民至上”的服务理念。在传统的金字塔式的层级结构中，各部门之间具有明确的分工和界限，“条块分割”的边界理念占据绝对主导地位，数字经济的出现打破了边界限制，不仅为部门之间的合作提供了技术保障，还使得跨界合作成为解决数字经济条件下相关经济社会问题的必要途径，因此，政府治理的边界理念逐步为合作理念所取代。在合作理念的驱动下，政府治理必然打破部门之间的界限，从而实现政府内部的开放。在扁平化的组织结构中，社会大众有动力监督政府的行为，政府也有义务向社会大众公开自身的数据和信息，因此，在数字经济的作用下，政府治理的封闭式理念逐步向开放式理念转变。

二、数字经济推动政府治理变革的困境分析

虽然数字经济可通过技术跃迁机制、组织重构机制和价值重塑机制推动政府治理变革，但是在现实生活中仍然存在一系列的困境和挑战。

(一)顶层设计不完善引起的整体性治理变革困境

无论是大数据技术、大平台技术还是大计算技术，其有效应用都离不开顶层设计指导下的整体性治理变革。囿于顶层设计缺陷，地方政府各自为政，难以形成足够的大数据和统一的大平台，更难以充分发挥大计算的潜能，由此导致政府治理的整体性变革困境。换言之，顶层设计与整体性变革是相辅相成的，如果缺乏顶层设计，各个地方政府在电子政府建设方面展开竞争，必然导致各地区间数字基础设施标准不统一，难以充分实现数据的有效衔接和平台的共建共享。

进一步来说，顶层设计的不完善还会导致层级间信息控制、信息系统建设碎片化和地方本位主义。众所周知，数字经济本身需要依托于规模经济和范围经济，在推动政府治理变革的过程中也必然要求打破权力分工所导致的人为割裂。在传统的金字塔式的层级结构中，一方面，上级政府对下级政府的权威在很大程度上体现在上级政府所掌握的信息优势上；另一方面，同一层级的部门之间为了维护和扩大自身的利益，也千方百计地搜集数据和信息，并人为制造“信息孤岛”。因此，数字经济在推动政府整体性治理变革的过程中，仍然面临着传统科层制所带来的层级间信息控制和条块分割导致的信息系统建设碎片化等问题。各地政府为了能在激烈的政治晋升博弈中占据优势会产生明显的地方本位主义，对区域之间合作的积极性明显不足，导致区域之间的大平台难以建立起来，大计算技术的潜力也难以获得有效发挥。

(二)传统治理理念惯性导致的政府治理融合困境

技术升级仅仅是数字经济推动政府治理变革的第一步，要真正实现政府治理变革，还必须在组织结构和价值理念上实现变革，但在传统的管理理念、边界理念和封闭理念影响下，政府治理与数字经济难以实现真正融合，导致政府治理陷入与数字经济的融合困境。一些地方政府在推动政府治理变革过程中，仅停留在信息公开层面，没有真正实现开放、合作和服务型政府的建设。从数字经济和数字技术应用于政府治理的角度看，数字政府建设好像只是一个技术问题，但从本质上分析，数字政府建设能否成功实则体现了政府部门能否真正树立以人民为中心的理念。同时，我们也要防止将数字政府建设视为一项政绩工程、不顾本地实际条件强行嵌入数字技术的错误倾向，那样不仅会造成技术与体制的融合困境，还会加剧基层政府财政负担。

数字经济的价值重塑造机制需要建立在技术跃迁机制和组织重构机制的基础之上，但传统治理理念的惯性反过来也会对技术跃迁机制和组织重构机制的顺利推进产生负面影响，所以价值重塑、技术跃迁和组织重构是数字经济推动政府治理变革的不同层面，需要同步推进、缺一不可。层级间信息控制、条块分割和属地管理是传统治理理念的集中体现，与扁平式的平台组织结构相悖，如果传统的治理理念不改变，那么扁平式的治理结构也就无法真正建立起来。如果扁平式的组织结构无法实现，则大数据技术、大平台技术和大计算技术也就无法充分发挥效力。由此可见，价值重塑在很大程度上决定了技术跃迁和组织重构的水平和程度，从这个意义上来说，传统治理理念的惯性会从深层次上导致政府治理和数字经济的融合困境。

(三)数据信息安全风险引发的政府治理伦理困境

如果说整体性变革困境和融合困境是数字经济时代政府治理所面临的特殊困境的话，那么由数据信息安全所引发的政府治理伦理困境则属于数字经济时代的一般性困境。换言之，数据信息安全是数字经济时代所面临的普遍性问题，而这一问题进一步引发了政府治理的伦理困境。相对于数字经济中的企业而言，政府手中掌握着更多更详细的个人信息。一方面，这些数据和信息是政府实现科学治理的重要依托；另一方面，这些重要数据和信息可能会泄露个人的隐私，造成严重的信息安全风险[6]。

在推进数字政府建设的过程中，人们更多地关注数据发展在赋能国家治理体系和治理能力现代化、提升社会数字化服务能力过程中所带来的收益，而在很大程度上忽视了数据尤其是政务数据利用过程中的安全隐患问题。一方面，数字政府建设初期不可避免地会有不同程度的技术漏洞，造成数据信息、网络信息和个人隐私信息的泄露；另一方面，对于数据运用的程度和尺度把握不准、相关法律法规的滞后、数据利用操作规则的缺乏等，又在一定程度上阻碍了政务数据的公开和利用效果，从而制约了数字政府建设进度。因此，数据信息安全所引发的政府治理伦理困境导致民众对新兴数字技术存有恐惧和担忧。

在数字经济时代“人人皆数字”的背景下，传统的复杂社会人成为现代的透明数字人，政府作为社会公众利益的代表要从社会尤其是伦理层面对数据信息安全进行更多考量。综上，如果不能有效处理数据信息安全风险引发的政府治理伦理困境，则个人信息隐私安全可能成为阻碍数字政府建设的巨大障碍。

三、数字经济推动政府治理变革的对策分析

为有效应对数字经济推动政府变革所面临的困境，以下从顶层设计、价值重塑和制度建设等三个视角提出相应的对策建议。

(一)以整体性精准治理为导向进行顶层设计，将数字技术嵌入国家治理体系

数字经济具有显著的规模经济和范围经济特征，以大数据技术、大平台技术和大计算技术为核心的数字技术要求政府治理必须以整体性精准治理为导向进行顶层设计，实现数字技术和现代化国家治理体系的有机融合。

首先，中央政府和省级政府出台数字政府建设规划，统筹推进数字政府建设，并明确不同层级政府之间的职责和义务。尤其是要制定统一的数字政府建设标准，以打破地方本位主义，为全国统一信息系统建设和区域间协调合作提供必要的物质基础。另外，在目前我国各地区之间存在较大发展差距的现实条件约束之下，中央政府可通过适当的转移支付或以专项拨款的方式来弥补欠发达地区建设数字政府的资金需求，使各地都能实现全国大平台的共建共治共享。

其次，以整体性治理为导向进行顶层设计要求中央政府做好相关的配套制度改革。针对普遍存在的“层级控制”和“条块分割”问题，一方面要切实推进中央层面和省级层面的政务信息公开工作，打破上级政府的信息垄断优势，使基层政府能及时全面了解中央政府和省级政府的相关政策及意图，尽可能减少甚至消除纵向信息传递过程中的延迟和偏误；另一方面，同级的各政府部门之间也必须打破信息壁垒，消除“信息孤岛”，实现信息共享，从而真正建立起顺应数字经济发展要求的扁平式组织结构[7]。

最后，以精准性治理为整体性改革的最终落脚点。无论是大数据技术、大平台技术还是大计算技术，其最终目标都是提高政府服务的效率，实现公共服务供给和需求的精准匹配，所以“整体性推进+精准性治理”是检验数字技术与政府治理融合程度的基本指标。如果不能够实现精准治理，则整体性推进的效果必然大打折扣。因此，我们必须要以整体性精准治理为导向进行顶层设计，最终实现数字技术和国家治理体系的有机高效融合。

(二)以服务对象满意度为标准进行价值重塑，创新政府、市场和社会之间的协作方式

近年来，以习近平同志为核心的党中央一再强调人民至上的执政理念。人民作为政府的服务对象，在以数字经济推进政府治理改革的过程中必须时刻以人民的满意度为标准进行价值重塑，并以此为标准创新政府、市场和社会之间的协作方式。

首先，要以数字技术为基础构建起“多中心”的治理格局。政府不再是唯一的中心，政府服务的对象即人民可以通过数字技术实现对政府行为的有效监督和约束，这是推动政府治理由管理理念转向服务理念的重要动力。在此基础上，政府与市场之间的关系也随之发生改变，政府不再随意干预市场的微观运行，而应以维护市场公平竞争，实现市场有效运行为目标[8]，逐渐构建起“政府—社会”多元化的治理格局。

其次，在构建多元化治理格局的过程中，要不断创新政府与市场之间的协作方式。一方面，政府在提供公共服务的过程中可通过市场的方式进行供给，从而提高公共服务的供给品质和效率；另一方面，政府也可以借助大数据技术、大平台技术和大计算技术制定更加科学准确的决策和计划，从而有效克服市场的自发性、盲目性和滞后性，并推动市场平稳健康运行。

最后，政府与社会作为数字经济条件下推动政府治理变革的两大核心主体，也必须动态调整和不断创新双方之间的协作方式。在政府治理价值重塑的过程中，必须不断创新政府和社会之间的协作方式。社会作为政府服务对象的集合体，在向政府传递自身公共服务需求的同时，也要通过专业化的第三方社会团体对政府提供的公共服务进行客观评价。随着数字政府尤其是智能政府的不断完善，社会与政府之间的关系将逐渐走向统一，社会的自组织程度将不断提高。

(三)以保障数据安全为底线进行制度建设，有效应对数字技术条件下出现的伦理问题

数据既是数字经济条件下政府治理变革的核心要素，又是政府治理变革的潜在风险点。政府要实现精准服务，提高服务对象的满意度，就必须获取足够多的数据，并对这些数据进行有效处理，但这些数据又往往涉及服务对象的隐私。因此，在数字政府建设过程中，必须对数据信息的可获得性和使用规则进行明确立法，以保障数据安全为底线进行制度建设，从而切实克服数字技术条件下出现的伦理问题。

首先，要通过立法明确数据信息的可获得性和使用规则，尤其要厘清数据的产权归属。近年来，滥用消费者数据、侵犯消费者隐私的案件呈现持续增加态势，根源在于我国对于数据这一生产要素的产权归属尚缺乏明确的法律规定。因此，我国立法机关应该在科学研究的基础上制定相关的法律规范，厘清数据产权的归属，并在此基础上明确数据信息的可获得性和使用规则。

其次，要在立法的基础上，逐步建立数据分类分级保护制度，加强对重要核心数据的保护，细化数字政府建设过程中数据安全保障制度。同时，逐步完善数据流动管理制度，尤其要建立数据出境安全评估制度。此外，不仅应该颁布全国统一的数据安全技术标准，还要掌握大数据安全治理的核心技术，通过自主研发的技术为关键信息和隐私信息“上锁”。

最后，要构建起分工明确、多元高效和激励相容的数据信息安全监管制度体系。数据安全作为数字经济时代的核心所在和关键风险点，必须要在立法的同时构建起有效的监管制度体系。要把事前预防、事中监督和事后处理有机统一起来，并积极探索设计鼓励各信息主体主动守法合规的激励相容机制，实现从单向的外部监督向权力控制与激励机制并行的多元治理机制转变。

数字经济是新时代的重要经济形态。随着数字经济与社会发展的深度融合，其在推进政府治理体系和治理能力现代化进程中的地位和作用愈发凸显。各级政府要主动适应数字经济迅速发展对政府治理带来的机遇与挑战，积极探寻数字经济发展规律，找出政府治理中的短板和不足，找准数字经济与政府治理的契合点，持续推动数字经济与政府治理的深度融合。