国外政府信息化建设研究

郝杰，苏仟，胡圣红

国家工业信息安全发展研究中心，北京，100040

0 引言

政府信息化，即为了适应信息时代的到来，运用信息技术、通信技术、网络技术以及办公自动化技术等现代信息手段，对传统的政府管理和公共服务进行改造，从而大大提升政府管理的有效性，满足社会以及公众对政府公共管理和公共服务的期望，促进社会经济的发展[1]。随着信息技术的兴起及其向社会各层面的渗透，行业信息化与数字化转型发展成为信息时代的主旋律。作为社会信息化建设的重要组成部分，政府信息化建设是社会治理适应国家信息化、城市化进程的必然选择，对于保持国家机器运转、维护社会秩序具有重要作用。

20世纪70年代中期开始，西方国家花费巨大的财力、物力、人力开始推动办公自动化，经过近半个世纪的发展，美国、欧洲国家、日韩、新加坡等国家积累了丰硕的成果，形成了典型经验。我国从20世纪80年代末期开始对党政办公进行自动化改造[2]，取得了一定成果。按照《2020联合国电子政务调查报告》统计，中国电子政务水平从2018年的全球65位升至第45位[3]。从总体上来看，排名依然落后，与国外还具有一定差距。研究国外政府信息化建设典型经验做法，总结我国经验与不足，对于指导我国政府信息化建设工作具有实际意义。

1 国外政府信息化建设经验总结

1.1 美国政府信息化建设的典型经验

（1）建立了自上而下的统筹机制。美国政府信息化建设由联邦最高行政长官直接领导，内阁负责的总统管理委员会负责研究制定总体规划，并推动其实施。建立政府信息技术小组，作为专设机构负责专项资金管理、技术指导、绩效评估等工作。同时，建立首席信息官制度，在各州政府设立首席信息官（CIO），组成了以CIO为主体的委员会，负责本地电子政务建设，推动跨层级信息共享和业务协同。

（2）进行了周密的顶层设计。美国政府先后出台了保障其实施的基础法律文件，包括以信息发布、隐私保护、知识产权为主的法律，电子商务相关的法律文件，计算机安全保障相关的法律等四类法律法规，来支撑保障政府信息化建设的有效开展。并制定了美国电子政务总体框架FEA，为政府信息化建设提供了科学的方法论，指导信息化建设的实施落地。

（3）采用了合理的工程推进策略。按照“先易后难”“先简单后复杂”的策略，分阶段分步骤推进政府信息化建设。第一阶段，主要开展网上信息浏览、简单事务处理等业务建设；第二阶段，建立政府门户网站，初步实现办公内容协作；第三阶段，从以政府为中心转型为以民众为中心，实现了业务系统的集成与重构；第四阶段，增强交互式体验，加强政府与民众互动，提升系统支持快速修改、方便民众快速适应的能力。

（4）采用“无成本契约”PPP合作方式采购[4]。鼓励政府与企业通力合作，对部分政府信息化建设内容采取“外包”模式，将部分项目外包给苹果、谷歌等知名互联网企业，凭借技术积累与资金保障提供优秀的人才资源与技术服务提供优质的信息化建设技术服务，政府人员则依据此类基础技术服务进行二次信息化建设工作。这种手段可提升政府信息化建设效率，并且通过应用具有市场化运作经验的成熟解决方案来降低试错成本，同时为互联网企业带来新的商机，实现双赢局面。

（5）应用合理的评估标准。各级政府采用绩效参考模型(PRM)作为参考标准，有效推动政府数字服务的开发和交付。PRM包括人力、技术、其他资产、流程与活动、使命与业务成果和顾客成果等六大领域，精准描述从投入到产出各环节间的关联关系，帮助分析问题成因与来源。

1.2 欧洲政府信息化建设的典型经验

（1）建立统筹协调机制。丹麦在财政部内专门设立拥有高度规划权限的信息化专家组，同时成立跨部门联合执行委员会STS，由各机构副部级官员与地方政府代表组成，作为信息化政策最高决策机构负责电子政府所有部门之间的协调工作。芬兰2003年设立信息社会委员会，总理直接领导，委员会下分电子政务、电子商务等7个部门，部门间协同合作。瑞典2009年成立政务信息化专职机构，协调政府相关部门间的关系[5]。德国2007年首次设立政府首席信息官，主要负责国家电子政务等战略制定、信息技术服务监管等[6]。

（2）强化政策与法规等顶层设计。欧盟先后制定了《电子欧洲2002行动计划》《电子欧洲2005行动计划》《i2010：欧洲信息社会2010》等一系列电子政务中长期规划，做出战略部署[7]。瑞典先后出台了《24小时公共管理战略》《电子政务行动计划》等政策文件，覆盖了包括信息公开等在内的多个领域，建立了完备的政策与法律支撑保障体系。

（3）制定总体技术框架标准。英国内阁办公室2005年推出电子政务互操作框架E-GIF 6.1版本，要求英国政府各部门强制按照标准执行，并进行符合性评估；为了弥补E-GIF未提及的政务业务不足,制定开发了跨政府部门企业架构xGEA[8]。2003年德国联邦内政部发布电子政务应用标准和架构SAGA 2.0版本，包括基础设施规范、模块标准、流程标准等。

（4）重视项目绩效评估和运维服务。欧盟专门出台《2007-2010年提升电子政务效率和效能的关键行动计划》[9]，指导欧盟各国开展绩效评估，同时贯彻“运维比建设更重要”的观念，扩大在运维方面的资金投入。据统计，电子政务成熟国家运维资金一般占到电子政务资金总投入的75%以上[7]。

1.3 日韩政府信息化建设的典型经验

（1）充分重视，推动政府信息化工作成为一把手工程。韩国采用“政府主导”模式,历届总统高度重视，从金大中亲自率领“信息化推进委员会”制定战略规划，到卢武铉在首次召开的国政会议上明确电子政务4大领域、31项课题，再到李明博与朴槿惠在《国家信息化基本计划》提出智能电子政府服务，保持了政策的连续性[10]。

（2）循序渐进，制定完备的政策法规保障体系。日本经过电子政府设想阶段（1997-2000）、电子政务法律和政策准备阶段（2000-2003）、电子政府调整阶段（2003-2005）、日本电子政务发展未来构想（2006以后）四个阶段，制定了包含《e-Japan战略》《i-Japan战略2015》等国家战略和《推进行政信息化的共同实施计划》等在内的落实计划。韩国制修订了《关于行政业务电算化的规定》《电子政务法》等，完善了电子政务法律体系,韩国政府及民众都达成了以信息产业建设为导向的共识。

（3）以民为主，充分考虑民众便捷需求。韩国引进并有效施行居民登录编号制度，建立广泛有效的居民个人信息基础管理系统，实现公 共服务信息互通共享，推动各地民众能够足不出户就地快速完成各种个人行政事务申报,获取政务信息并据此可在线打印上传各类文件表格。日本政府坚持“以民为主，政府支援 ”，完善在线申请申报系统，实现绝大部分手续可以在线申报与审批；建设地方政府官方网站，公开政务信息，征求当地民意，拓展政府便民服务，扩展防灾、健康、医疗、改善生活环境等内容。

（4）鼓励竞争，激发社会创新活力。日本在着力推进电子政府网络基础设施体系建设规划方面，坚持以市场为主导，充分发挥市场力量，研究开发工作让市场进行自然迭代。同时引入先进评估模式，保证基础设施的先进性。韩国电子政务信息系统几乎全部为开放源代码，以此避免了软件开发商的硬性捆绑与垄断局面，将电子政务与软件供应商间的利害关系进行了有效切割。

（5）组织培训，提高人员信息化能力水平。韩国政府为配合行政业务电子化“Cyber-Korea21”计划，提出了“全国信息化教育计划”。在学校推广信息化课程、建立完善的多媒体教学环境、普及信息化教育，对部分学生与教师进行信息化知识普及与培训，在社会上对公众开展行政业务信息化普及教育，不断提高民众的信息化素养。

1.4 新加坡政府信息化建设的典型经验

（1）建立信息化特派员管理运行制度。新加坡政府信息化建设由新加坡资讯通信管理局（IDA）、首席信息官、政府首席资讯办公室共同管理。同时建立了“政府信息化特派专员制度”，采取集中规划指导部署和内部分权指导执行相结合的政府信息化综合管理运作模式，在IDA统筹指导下，推进体制管理、建设规范等内容的建设。

（2）制定出台政府信息化领域的政策法规。从20世纪80年代开始，新加坡政府发布了《国家计算机计划(1980-1985)》《国家IT计划(1986-1991)》《IT2000智慧岛计划(1992-1999)》《覆盖全国的高速宽带多媒体网络计划(singapore one)》、e—Government Action Plan I和e—Government Action Plan II、《智慧国2015计划 (2006—2015)》、《智慧国2025计划(2015—2025)》等多项政策法律法规[11]。

（3）打通政务平台、提供便捷服务。重组行政流程，建立统一、科学的政府服务体系，将各类政府服务集成到统一的政务平台，推动政府各部门协同办公，简化政府服务程序，形成“多个部门、一个平台”的统一电子政务系统。通过统一身份识别码，引导各类实体使用统一身份识别码进行信息认证，简化办事流程，增强互动性。

2 政府信息化建设模式分析

2.1 制度建设是政府信息化建设的首要基础

制度指引工作运转，科学、合理、完备的制度是高质量完成工作的根本。政府信息化发达国家的经验告诉我们，完善的统筹协调制度对于充分动员中央和地方各个部门、整合各类资源投入、推动政府信息化建设有序实施、保障工作高质量完成具有基础支撑作用。政府部门要在充分重视政府信息化建设的基础上，建立自上而下的统筹机制，由中央统一领导、各级政府专人负责，统一谋划、分层实施。

2.2 顶层设计是决定政府信息化建设的实施路径

通过分析政府信息化发达国家的优秀经验，我们可以看出其法律法规和标准建设相对完善，覆盖政府绩效考核等领域，相关法律体系足以支撑政府信息化建设全过程。政务信息化标准架构中转型策略、实施步骤等重要节点逻辑清晰、技术平稳落地，业务平台信息共享、关联发展，各部门、各政务共用通用平台，信息化在跨部门业务整合与融合方面的作用效果明显，同时制定网络、数据、存储、安全等信息化设施的全盘建设推进计划。

2.3 业务模式是影响政府信息化建设的关键要素

政务信息化推进过程中，政府信息化发达国家通常根据信息化建设实际情况对现行的政府管理职能、组织架构以及行政流程进行相应的调整和改革，通过明确政务转型责任主体、制定科学合理的业务转型模式，促进政务管理和政府服务模式的转型升级，发挥了政务信息化的最大效力。

2.4 人才培养是推动政府信息化建设的坚实保障

政府信息化发达国家政府不断加大信息化普及教育的投入力度，普通公众可以简单便捷获取行政业务信息化培训，信息素养逐步提高。同时，通过分析区块链、人工智能、云计算、大数据等新兴技术对传统政务信息化建设的影响，不断调整课程规划、培训内容、培训模式等人才培育模式，建设满足信息技术高速发展背景下的专业人才队伍。

2.5 安全体系是助力政府信息化建设的核心支撑

安全保障是政务信息化建设中的重要组成部分，随着量子计算、云计算等新计算技术的不断发展，政务信息化面临着日益复杂的安全挑战。政府信息化发达国家在实际的政务信息化安全管理中，不仅加强了技术人员的安全技术研究，同时培养其信息安全风险管理意识，让技术与管理同步实施，建立了科学有效的安全保障体系。

3 对我国政府信息化建设的建议

3.1 完善统筹机制，加强中央与地方一体化布局

（1）要进一步加强各部门协同，充分发挥好中央及地方电子政务统筹协调机制的作用，坚持“全国一盘棋”，推动中央及各地方网络互联互通、信息资源按需共享、业务处理加强协同，实现全国电子政务与政府服务融合。持续开展政府信息化工作宣贯，提升政府公务人员及普通民众利用信息化手段办事的意识，形成全民共识。

（2）完善法律法规和政策体系，参考国外成熟立法经验，加强政府信息化专项法律及信息化建设相关法律研究。综合考虑区块链、云计算、人工智能等新兴技术发展趋势，以及“碳中和”等国家战略，推动政务信息化建设与相关发展规划的融合与协同，提升政府信息化建设水平。

（3）充分发挥标准的牵引作用，借鉴美国FEA、英国电E-GIF等电子政务框架模式，从技术、服务、数据、业务、绩效等方面研究分析，从增加实用性和易于落地等角度完善我国电子政务整体标准框架。做好标准宣贯与执行监督，推动全国政府信息化项目同标准建设，规范各级政府网站的上网信息。

3.2 做好质量管理，通过评估评价提升运行效果

（1）推动政务流程优化。根据政府信息化建设实际，充分研究分析信息化对原有政务流程的影响，精简流程、推动政务重组，提高政务处理和政务服务的效率与质量。转变政府公务人员意识和工作方式，全面推广文件电子化和线上办理。完善安全保密管理流程，在政务流转过程中增加保密管理等内容。

（2）组织打通政务平台。各级政府及平台建设单位要严格按照国家标准推动工程实施，统一数据接口。政府信息化建设牵头机构要统筹谋划，组织业务、技术人才明确需求，提出政务互通方案，经专家论证后开展实施。各地方、各部门可签订数据资源共享协议，明确数据使用权限与责任范围。电子政务牵头机构要统筹谋划，组织业务、技术人才明确需求，提出政务互通方案，经专家论证后打通政务平台。

（3）加强评估与用户评价。建立科学合理的评估指标体系，注重产出投入比等工程质量指标，组织第三方机构开展政府信息化建设绩效的评估，将信息化建设绩效结果纳入各地方政府日常KPI考核。开放政务平台评价窗口、电话和网站信箱等公开渠道，定期面向公众组织开展政府网站等政务平台的满意度调查，及时掌握人民群众需求，坚持问题导向、需求牵引以完善政务信息化建设。

3.3 合理投入资源，做好基础信息资源支撑保障

（1）建立全国统一的基础设施平台。面对全国政府信息化建设中“重硬件建设轻开发使用、重电子轻政务”的现象，加强全国生产要素市场整合，统建数据中心、云计算等基础设施，建立和完善全国统一的身份认证体系和信息访问机制，推动底层计算资源共享和数据信息共用，开展集约化建设。

（2）保持稳定的资金投入。政府信息化建设是新基建的重要组成部分，也是一项重要的政治工程。资金投入体现了中央政府对工作的重视程度，也对信息技术产业明确了未来的市场规模。保持稳定的资金投入对于提高地方政府工作积极性，推动信息技术产业创新发展、做大做强具有重要的拉动作用。

（3）建立专业人才梯队。加强政务信息化人才培养与队伍建设，通过实践提升人员信息化知识运用水平。结合信息技术产业发展新情况，推动教材、课程、讲师、考评等的完善，充分发挥高校、社会机构、企业等各方作用，推动高层次人才的国内培养和国外引进。做好人才公共服务保障，建立信息化培训与考试平台等基础设施，面向社会各界普及信息化教育。

4 结语

政务信息化是国家信息化建设的重要组成部分，对于推动国家治理体系和治理能力现代化、拉动信息技术产业发展具有重要作用。各级政府应当充分认识发展信息化事业的重大意义，做好统筹规划，协调解决推进过程中存在的问题，高质量、高水平完成政府信息化建设。