关于加强铁路沿线环境安全常态化管控的探讨

李 科

中国铁路成都局集团有限公司安全监察室 四川 成都 610000

铁路安全直接关系人民群众的生命财产安全，关系经济发展和社会稳定，保护铁路安全，就是保护社会公共利益。近年来，随着城市化进程的加快，铁路沿线环境发生了很大变化，过去的广袤田野，现在变成了密集的城市。随着地方经济快速发展，有些地方和单位、个人为了追求本局部利益和个人利益，不顾大局，在铁路沿线开展一些非法活动和行为，对铁路安全造成了极大威胁。比如，在铁路桥下搭设建构筑物非法经营、堆放易燃物，引发火灾烧损铁路桥墩；在铁路路基违规穿越油气管线，在铁路上方违规穿越电缆，造成严重的安全隐患；在铁路两侧违法采石采矿，导致山石崩塌砸坏铁路行车设备，有的还直接导致事故发生；还有的铁路沿线两侧乱搭乱建彩钢棚、广告布等易飘浮物，被风吹落至铁路线路或接触网上，直接危害高铁运行安全等等。只有及时发现和解决这些影响铁路安全的突出问题，加强对铁路沿线环境安全的常态化管控，才能保障铁路运行安全，才能为人民群众创造出一个安全幸福的良好环境。

1 铁路发展形势

近年来，我国铁路快速发展，尤其是高铁在短短十多年里，实现从无到有，从少到多，从追赶到领跑的跨越式发展，“八纵八横”国家铁路网全面规划建设。2021年，国家铁路完成旅客发送25.33亿人，比上年增长16.9%；完成货物发送37.26亿吨，比上年增长4%。到2021年底，全国铁路营业里程15万公里，其中高铁4万公里，居世界第一；铁路客车拥有量7.8万辆，其中动车组4012标准组、3.2万辆；铁路货车拥有量89.2万辆[1]。

即使如此，铁路总体运输能力不足的问题仍比较突出。按照全面建成社会主义现代化强国目标，社会运输需求将持续增长，铁路运输保障能力必须与之适应。《新时代交通强国铁路先行规划纲要》提出，到2035年将率先建成现代化铁路网，全国铁路网达20万公里左右，其中高铁7万公里左右；20万人口以上城市实现铁路覆盖，50万人口以上城市高铁通达；实现铁路网内外互联互通、区际多路畅通、省会高效连通、地市快速通达、县域基本覆盖、枢纽衔接顺畅，有效供给能力充沛[2]。

在铁路运输长期持续紧张，运输负荷不断加重，大运量、快速度、高密度的运输条件下，对保持运输安全稳定带来严峻挑战，必须加大对铁路安全保护力度。

2 铁路沿线环境安全形势

2.1 铁路安全环境的基本概念

通常所称的环境是指人类的环境，分为自然环境和社会环境。自然环境亦称地理环境，包括大气、水、土壤、生物和各种矿物资源等，是人类赖以生存和发展的物质基础。社会环境是指人类在自然环境的基础上，为不断提高物质和精神生活水平，通过长期有计划、有目的的发展，逐步创造和建立起来的人工环境。

相对于铁路运输这一中心事物（或者在铁路上运行的列车这一中心物体）而言，围绕这一中心的外部空间、条件和状况，经过人的改造（或人为营造），创造一个不受威胁，没有危险、危害的周围条件，所形成的环境就是铁路安全环境。本文所指的即是铁路沿线（外部）安全环境，但不包含铁路沿线自然地理环境。

2.2 铁路沿线环境安全治理现状

加强铁路沿线环境安全治理和管控的根本目的，就是保障铁路运输安全畅通，防止发生安全事故，避免给旅客及人民群众的人身及财产安全造成损失。可以说，保障铁路安全，就是保障社会公共安全。

党中央国务院高度重视铁路安全工作，习总书记等中央领导多次对铁路沿线环境安全治理工作作出重要批示指示。近年来，因彩钢瓦、农用塑料薄膜飞落铁路中断行车，机动车撞击铁路桥涵设施构成铁路交通事故非常多，严重干扰铁路运输秩序。因为高速铁路的特殊性，往往是看似不起眼的小物件掉落到铁路上或挂在接触网上，轻则造成后续列车晚点，严重的可能导致灾难性后果。2018年8月12日，由杭州东开往北京南的G40次复兴号动车运行到京沪高铁廊坊至北京南间，受到局部大风刮起的彩钢板撞击发生故障，造成多趟列车晚点，延误运行4个多小时；2021年5月1日，京广高铁定州市境内因大风吹扬高铁线路附近的农用地膜，挂在铁路接触网上致使接触网故障，造成大量动车晚点，北京西站旅客大量积压，引起社会广泛关注；2022年3月8日，甘肃省境内国道341线一辆重型自卸汽车行驶至1969K+120路段时，汽车车厢碰撞铁路桥梁，导致随后31024次货运列车通过红会支线K60+807处时，发生机车脱轨坠桥事故，死亡3人、重伤1人。

2016年，住建部、国家铁路局、国铁集团等先后对京沪、京广、沪昆高铁开展了铁路沿线环境安全专项整治行动；2017年开始，最高人民检察院每年开展“铁路线下安全隐患专项整治活动”；2019年10月-12月，开展了高铁沿线环境整治大会战行动，2020年以来，结合全国安全生产专项整治三年行动，持续开展铁路沿线环境整治。铁路沿线环境安全治理呈现出步步深入、不断提升的良好态势。主要体现在：第一，齐抓共管格局初步形成。各级政府成立整治工作领导小组，统筹协调推进隐患整治工作，会同铁路运输企业，形成了共同治理良好局面。第二，依法治理局面基本形成。各地在不断深入贯彻《铁路法》《铁路安全管理条例》等法律法规的基础上，为适应地方经济发展和铁路建设事业发展新格局的客观需要，积极推进铁路安全地方立法，全国已有27个省（区市）完成铁路安全地方立法。第三，路地协调长效机制初步建立。2021年，国务院批准建立了铁路沿线安全环境治理部际联席会议制度，各省相应建立厅际联席会议制度，旨在分析研判铁路沿线安全环境形势，协调指导各方落实责任。国家铁路局、交通部、住建部、国铁集团联合出台了铁路沿线安全环境管理“双段长”制实施指导意见，由铁路运输企业和地方政府协调合作，对铁路沿线环境安全隐患进行巡查整治。

3 铁路沿线环境安全治理管控的问题及难点

经过一段时期集中整治，铁路沿线环境安全治理有了良好开局，取得了实打实的成效。但铁路沿线环境安全隐患仍呈现复杂性、突发性和反复性，安全管控治理工作尚存诸多短板和痼疾。仅仅两年多的时间，全国铁路沿线排查发现的环境安全隐患近25万余处，但是擅自邻近铁路施工、私搭乱建等安全隐患滋生反弹，安全防控难度仍然很大。“公跨铁"立交桥上机动车坠落侵限、机动车违章驾驶撞击铁路桥涵设施、彩钢瓦、防尘网等轻飘物侵限等危及铁路运输安全的事件频繁发生、屡禁不止，有的已经多次付出血的代价。各类 事故事件时有发生，安全隐患常治长存，铁路沿线安全环境隐患还未根本消除，重大安全风险还未得到有效控制，安全形势依然严峻复杂。

3.1 铁路沿线环境安全涉及领域较广

由于铁路运输系统在社会公共区域，处于暴露状态，涉及社会生活中的许多方面，铁路沿线情况错综复杂，火车经过的城市市区、城市郊区、村镇以及居民居住区、工业区等不同区域的安全状况是截然不同的。同时，铁路经过的范围还可能与公路、河道航道、水利工程、石油、电力等其他重要设施交叉重叠。从实际工作看，随着地方经济建设、城市化进程快速发展，铁路建设也在同步快速发展，这样的交叉重叠越来越密集，随之而来的安全风险和隐患也日益剧增，所涉及的领域非常之广，涉及的行业非常之多，客观上决定了铁路沿线环境安全治理管控，需要参与协调的政府监管部门和相关行业企业很多，处置起来具有相当的复杂性。

3.2 铁路运输企业排查治理难度较大

当前，来自铁路沿线环境安全隐患，已成为危及铁路安全的重大因素之一，也是铁路自身最不可控的因素。随着近几年开展集中整治，铁路运输企业已建立企业内部管控制度，明确隐患排查、协调整治等各环节流程，主动担当作为，推进相关工作，但受专业能力和队伍力量不足限制，排查治理和管控难度较大。一方面，由于环境安全涉及领域较广，行业交叉重叠多，需要运用很多其他行业的法律法规、标准规范和技术知识，已超出铁路企业自身专业领域，导致在排查中难以有效甄别研判风险隐患。另一方面，由于铁路运输生产是不间断运行，且点多线长，日常沿线环境排查基本是设备管理单位结合铁路基础设备巡查巡检时一并进行，排查力量不足，难以有效深入较大保护范围排查，比如，高铁两侧开采地下水保护范围最大200米，轻飘浮物隐患排查最大500米，采石采矿安全保护范围最大1000米。

3.3 铁路与地方政府的联动效应较差

一方面，是部门（行业系统）利益化现象突出加剧了协调的难度。部门利益化现象使得不少地区政府行政部门的行政行为偏离了公共利益导向，片面的从部门角度出发，在一些规划建设上，缺乏通盘考量，导致其他行业领域建设与铁路发生不必要的交叉重叠，产生源头性环境安全问题。例如，不少地方政府对既有铁路沿线或是已规划新建铁路沿线保护范围内，审批建设采石采矿场、水利设施、危险品生产储存场所等，进而带来铁路沿线环境安全风险。在整治现实隐患时，铁路与政府部门、政府各部门间也存在同样的问题，导致协调难度加剧。另一方面，是铁路行业监管部门与地方政府执法联动效应不够。2013年实行铁路政企分开，组建国家铁路局，下设7个地区铁路监督管理局，负责铁路监管工作。由于铁路沿线环境安全涉及众多行业领域，仅凭铁路监管部门一己之力难以担当，需要相关部门协调配合。比如国土资源部门的土地管理职责、建设主管部门的资质管理及标准制定职责、交通运输部门对公铁并行交叉的监管职责、林草部门的监管职责、水利部门的监管职责等等，所依照的法律法规也较为复杂。受监管权责限制，实际协调监管和行政执法力度不够，难以对危害铁路运输安全的违法行为实施有力打击。

3.4 解决深层次问题面临困难

一方面，铁路沿线环境安全整治资金缺乏保障。2020年实施的《国务院办公厅关于印发交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2019〕33号）规定“地方承担铁路沿线安全环境整治财政事权支出责任”。但目前各地方政府普遍没有铁路沿线安全环境整治费用预算，制约了安全环境隐患及时治理工作。另一方面，当前铁路安全相关的多个领域的法律法规、标准规范与发展不相适应，亟需修订完善。比如，对铁路运行日常影响最大的彩钢瓦、防尘网、农用地膜等轻飘浮物隐患，相关的住建、城管、农业农村部门应尽快研究制定彩钢瓦等轻质建（构）筑物的使用、防风加固标准，规范使用。还有一些历史遗留的深层次问题在短期内难以有效解决，比如，“公跨铁”立交桥和公铁并行地段护栏移交工作推进艰难，主要问题是缺乏桥梁移交接收标准、移交后养修款源不明确、以及缺少移交基础资料等问题。

4 加强铁路沿线环境安全常态化管控的对策措施

(1)加强统筹协调，落实长效协作机制。目前，国家层面铁路沿线环境安全治理部际联席会议制度已建立，各省（区市）厅际联席会议制度也基本建立，县、乡镇对应铁路运输企业站段、车间两级“双段长”制均已建立，为统筹谋划、协调推进铁路沿线环境安全治理工作注入新动力。要继续发挥各级协调机制作用，推动铁路沿线环境安全由开展集中整治向常态化管控转变，形成上层协调和基层落实两个层面的长效机制。各层级协调机制成员单位要严格落实部门责任，及时掌握分析职责范围内铁路沿线环境安全监管工作形势和问题，提出解决对策，完善管理措施，持续动态管理。

(2)加强组织领导，落实政府属地治理责任。各级地方人民政府要严格落实《国务院办公厅关于印发交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2019〕33号）规定“地方承担铁路沿线安全环境整治”，健全完善职责，落实经费预算，强化主体责任，运用行政手段，强化行政执行力，督促各级协调机制作用发挥，杜绝“协调多，执行少”现象，充分利用各级政府安全绩效考核、安全发展示范城市评价等机制，推动部门治理责任落实。

(3)加强主动防范，及时排查处置隐患。铁路运输企业要建立健全铁路沿线环境安全动态排查管控制度，以问题为导向，定期开展铁路沿线安全排查，发现隐患立即处置，不能处置时应当及时向有关监管部门和地方人民政府报告，主动开展协调整治。结合自身运输生产特点和铁路沿线环境安全排查工作需要，加强机构和队伍建设，要在基层站段建立专门机构，确保能够有效开展日常排查和管控，及时发现、甄别危及铁路运输安全的风险和隐患。

(4)加强长效监管，加大行政执法力度。铁路监管部门要严格落实好铁路沿线安全环境监管责任，发挥行业监管牵头作用，推动依法治理、源头治理。铁路监管部门和各级政府监管部门应当建立信息通报制度和联合执法协调机制。适时组织开展联合监督检查和联合执法，加大行政执法力度，对危害铁路运输安全的违法非法行为，发现一起查处一起，为依法打击非法违法行为、做好沿线环境安全常态化管控工作奠定坚实基础。

(5)加强护路联防，落实平安中国建设的部署和要求。2020年12月，平安中国建设协调小组社会治安组铁路护路联防工作组成立。要充分发挥新时期铁路护路联防工作作用，在平安中国建设协调小组领导下，完善铁路护路联防工作机制，巩固扩大铁路沿线环境安全专项整治成果，强化铁路沿线治安环境整治和社会矛盾排查处理，把维护铁路安全的责任真正落实到铁路沿线党委、政府、基层组织和人民群众的肩上，形成群防群治能力。

(6)加强安全宣传，加大铁路安全普法宣传力度。各级地方政府要把保护铁路安全的宣传工作纳入公共安全宣传教育范畴，会同铁路运输企业，利用站车、政府网站、电视广播、报刊、新媒体等多种形式，深入铁路沿线学校、乡村、企事业单位，开展铁路沿线安全警示教育、爱路护路宣传，增强沿线人民群众爱路护路意识。要广泛宣传各地区、各单位铁路沿线环境隐患治理的典型经验做法，曝光典型案例，营造良好舆论氛围，筑牢铁路沿线环境安全常态化管控和隐患治理的铜墙铁壁。