对档案行政执法“难”的几点思考

王煜普

摘  要：本文针对档案法律法规在落实过程中存在不到位、缺位和落实难的问题，从管理体制、执法方法和措施，对行政执法监督的认识和实践，进行了分析和探讨，提出了档案执法不应拘泥于体制、不拘于业务分类、不应只突出强制性、关键在于执法队伍建设等方法和措施，为推动档案工作上水平、上台阶，探索了道路。

关键词：档案；法律法规；行政执法；监督检查

Abstract： In view of the problems that archives laws and regulations not in place， absent and difficult to implement， this paper discusses administrative law enforcement supervision from three perspectives： management system， law enforcement methods and measures. This paper puts forward that the archival law enforcement should not be confined to the system and business classification. Coercion should not be highlighted alone and the key to archival law enforcement lies in the construction of law enforcement teams. This paper explores ways of promoting archival work to achieve a new level.

Keywords： Archive; Laws and regulations; Administrative law enforcement; Supervision and inspection

《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）、《中华人民共和国档案法实施办法》（以下简称《档案法实施办法》）等档案法律法规已相继颁布实施三十多年，实现了档案管理有法可依，有规可循。但徒法不足以自行，徒善不足以为政。在有法可依、有规可循的实践中，档案法律法规的落实依然存在不到位、缺位等现象，落实难的问题较为突出，影响了法律法规作用的发挥。为更好地发挥档案法律法规作用，在执法过程中，应注意灵活做好以下几个方面，并加大档案行政监督检查力度，让档案行政执法工作成为常态。

1 档案执法不应拘泥于体制

行政执法是指行政主体依照行政执法程序及有关法律、法规的规定，对具体事件进行处理并直接影响相对人权利与义务的具体行政法律行为，是国家行政机关在执行宪法、法律、行政法规或履行国际条约时所采取的具体办法和步骤，是为了保证行政法规的有效执行，而对特定的人和特定的事件所做的具体的行政行为。

行政监督检查是为了实现行政职能，行政机关监督检查管理相对人行使权利和履行义务的情况，是行政执法的具体表现形式之一。[1]

根据《档案法》规定，地方档案事业的主管部门应为县级以上人民政府的档案行政管理部门。档案局作为地方政府档案管理的行政管理部门，应为档案行政执法主体，依法对当地政府所属各级政府、机关和企事业单位落实《档案法》和《档案法实施办法》等档案法律法规的情况，进行行政监督检查。执法主体非常明确，为啥还存在档案法律法规的落实不到位、缺位等现象？

一是受体制限制。这次地方档案机构体制改革前，各地档案管理部门基本上都是局馆合一，党委直属事业单位，工作人员参照公务员管理，内设法规、业务指导等科室，依法履行档案部门行政主体责任。由于事业单位履行行政职能缺少权威性和严肃性，致使一些单位和地方在落实档案法规上，不重视不主动，导致行政执法流于形式。

二是受人员编制限制。这次地方档案机构体制改革后，档案局的行政职能上划到地方党委办公室，做到了政事分开，对档案工作是一种加强，对档案行政执法更是一种加强。但改革设想与现实，差距较大。形象些讲，理想很丰满，现实很骨感。仅以这次档案机构体制改革做得比较好的商丘市为例，市委辦公室挂档案局牌子，设档案监督管理科，由原档案局业务指导、法规科整体划转三人；原档案局局长任档案馆馆长（保留档案局局长职务）。一个只有三人的科室，如何落实国家档案局机关六个司局十多个处室及五个事业单位所承担的工作？又如何管理好商丘市辖一市三区六县、一百二十五个市直属单位（不含二级机构及驻商机构）的档案工作？

综上所述，做好行政执法工作的难度，由此可想而知。但是，无论哪种情况，档案行政主管部门都应承担起主体责任，确保档案法律法规落到实处，防止缺位现象发生。各级档案部门在人员缺少的现实情况下，我认为，可采取联合有执法权的单位，或抽调与档案有关的单位人员，经过政府法制办培训，获得执法许可证书，即可参与行政监督检查行动，让档案行政监督检查工作成为常态。

2 档案执法应不拘于业务分类

从理论上讲，档案行政执法监督检查与档案业务指导是有区别的，主要体现在主体、依据、方法三个方面。一是主体不同，前者的主体是具有档案行政执法资格的行政执法人员，后者则是负责档案业务指导的业务人员；二是依据也不完全相同，前者主要是依据《档案法》《档案法实施办法》等档案法律法规和条例，后者则是依据档案收集、整理、保管、利用的各类技术规范和标准；三是推动工作的手段和方法不同，前者以奖惩为主，具有强制性，而后者则以推广为主，具有非强制性。[2，3]

虽然档案行政执法监督检查与档案业务指导有区别，但在现实工作中，两者是紧密相连的，一是不论档案业务指导，还是档案行政执法，都是《档案法》赋予档案行政主管部门的职能。形象地讲，业务指导和行政执法是推动档案事业发展的两只翅膀，业务指导是行政执法的基础，行政执法是业务指导的保障，两者相互依存，不可分离。[4，5]过分强调某一个方面，都会对档案事业的发展，带来一定的损害。二是由于受编制限制，市、县（区）两级档案行政管理部门改革前，大多数编制一二十人，基本上都是有分工、有合作，有些业务骨干人员，在工作中既是档案执法监督检查人员，又是档案业务指导人员，职能界限不易划清。改革后，档案行政管理部门的编制人员更少，就那么两三个人，最多三四个人，对档案业务的监督管理工作，更应充分发挥档案专业人员的作用，全员参与，不受业务分工限制。

3 档案执法不应只突出强制性

在开展档案工作实践中，檔案行政执法监督检查只是推动档案事业发展的措施或手段之一，更多的还是以非强制性的业务指导和档案目标管理等措施为主。即通过档案目标管理，授予或剥夺管理相对人等级荣誉称号的方式，推广国家有关档案管理非强制性标准；通过对档案目标管理的审查、复查等形式，单独开展档案执法监督检查。这种执法检查，对不同等级标准的单位，采取不同的标准；不能将档案业务非强制性国家标准，作为所有部门和单位档案执法监督检查的普查内容；更不能强制要求一些部门和单位采用某种标准，否则，就可能导致档案行政侵权行为发生。[6]

对档案行政管理手段的运用，应以现实所需为出发点，坚持处罚与教育相结合的原则，切莫不顾现状，机械套用法规，滥施处罚；也不可只教育不处罚。不论采用何种手段管理档案，其最终的目的都是实现档案管理领域的公序良俗，推进档案事业健康发展。在现实工作中，对于一些档案违法行为，如能及时整改，情节轻微，危害较小，应免予处罚。这也符合行政处罚法的立法精神。但对一些恶性或屡教不改的档案违法行为，必须严格依法办事，坚决惩治。以此，向社会、向世人表明，档案法规不软，违法必究；以此唤醒世人对档案工作的重视，重建世人对档案事业的认识。其意义和作用，不言而喻。

4 档案执法关键在于执法队伍建设

无论法律法规有多么细致、完善，也必须有一支高素质、强有力的执法队伍来保证实施。打造一支懂法律、守纪律、敢执法、会执法的队伍，应是档案执法的关键。如何培养造就一支高效的执法队伍？

4.1 加强培训。在法律法规的学习上，熟悉掌握《档案法》《档案法实施办法》等档案法律法规和条例以及相关法律法规。在综合能力培养上，着重培养政治过硬、业务精湛、知识扎实、技术熟练的高素质执法人员，以提高档案行政执法能力和水平。

4.2 转变观念。一是要转变思维定式，不要片面认为“公、检、法、司才是执法机关”。各级档案主管部门具有执法职能，应按其执法的主体功能、内容、程序和主（被）动性的不同开展工作。《档案法》和《档案法实施办法》明确规定各级档案行政管理部门，担负着各自行政区域内的档案行政监督和指导职责。因此，作为档案执法人员，要理直气壮地大胆执法，敢于同一切违反档案法律法规的行为，做坚决斗争，保障档案事业健康发展。二是要改变“以人代法，以言代法，以情代法”的错误思想，树立法治观念，不能以个人意志代替法律。提高自制能力，坚持依照档案法律法规行政，严格执法监督，确保档案法律法规落到实处。[7]

4.3 不断总结。各级档案行政管理部门应不定期地组织执法人员进行工作交流，一是学习档案法律法规和条例，强化法律意识。二是总结一个时期的执法工作，对遇到的问题，及时商讨解决；对工作中存在的错误和不足，检讨自己的错误，开展批评和自我批评，及时予以纠正；三是相互交流经验，取长补短，开阔视野，拓宽档案执法的路子。

4.4 健全激励机制。档案工作单调、枯燥，无名无利，难以激起人们的工作热情；社会档案意识和档案法律意识淡薄，有法不依的现象普遍存在，致使档案执法人员难以严格执法。因此，各级档案行政管理部门应完善考核监督机制，健全档案人员考核、任用、奖惩制度。对不称职的，严格批评教育；对有法不依、执法不严、违法不究的，决不姑息；对依法治档有突出贡献的，予以奖励，并给予重用。以此激发档案人员工作热情，调动其积极性，从而影响和带动社会提高档案意识、重视档案工作，促进档案事业健康有序发展。

总之，落实档案法律法规是一项长期的任务，不仅要有法可依，而且还要严格执法，强化力度，提高水平。只有这样，档案工作才能开创新局面，才能上新台阶！

参考文献：

[1]聂云霞，卢丹丹.新《档案法》背景下档案监管的内涵与发展[J].档案管理，2022（01）：39-44.

[2]刘子芳.论档案事务行政管辖权问题——关于档案行政执法的思考之三[J].档案管理，2014（03）：10-13.

[3]中华人民共和国档案法实施办法（2020修订）[EB/OL].（2022-08-06）[2022-04-06].http：//archives.nufe.edu.cn/info/1020/1381.htm

[4]档案执法监督检查工作暂行规定[J].档案工作，1992（05）：5-6.

[5]李明华在全国档案局长馆长会议上的讲话摘选[EB/OL].（2022-08-08）[2019-04-15].https：//www.rcicn.com/news/f31/

[6]本书编委会.档案事业创新与发展：河南新时期档案工作调研成果选编[M].中国档案出版社，2007.

[7]罗豪才，湛中乐.行政法学[M].北京大学出版社，2005.

（作者单位：商丘市第二人民医院 来稿日期：2022-08-17）