档案事业发展与国民经济和社会发展水平相适应的调查分析与对策

朱晓燕

摘  要：新发展阶段，档案事业对国民经济和社会发展的基础性、支撑性作用更加显著。本文梳理了档案事业与国民经济和社会发展相适应的内在逻辑和演变过程，分析了面临的形势和存在的不足，从完善档案法规政策、丰富健全档案资源体系、加快档案数字化建设、加大财政投入力度、提高档案使用效能等方面，研究提出了推动档案事业建设发展与国民经济和社会发展水平相适应的对策建议。

关键词：档案事业；国民经济；社会发展；适应；对策

Abstract： In the new stage of development， archives play a more significant role in the foundation and support of national economy and economic development. In this paper， the internal logic and evolution process of archival undertakings in line with national economic and social development are sorted out ， and the situation and shortcomings are analyzed. From the aspects of perfecting archival regulations and policies， enriching and perfecting the archival resource system， accelerating the construction of archival digitization， increasing financial input and improving the efficiency of archival use， etc. this paper puts forward some countermeasures and suggestions to promote the development of archives construction to adapt to the level of national economy and social development.

Keywords： Archives; The national economy; Social development; Adapt to; Countermeasures

檔案事业是记录历史、留存社会发展真实面貌的重要事业，是基础性、战略性资源，对国民经济和社会发展起到基础性、支撑性作用。研究推动档案事业发展与国民经济和社会发展水平相适应，对贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，充分发挥档案对各项事业发展的基础支撑作用，提升国家治理能力和治理体系，[1]全面建设社会主义现代化国家具有重要意义和价值。

1 内涵与释义：关于档案事业建设发展与国民经济和社会发展水平相适应的政策法规、演进脉络梳理分析

档案既是经济社会发展进步的产物，是经济社会发展进程的记录和经验的总结，也是重要的资源，存史资政育人，是党和国家的重要事业，[2]各项事业的发展，都离不开档案。

1.1 有关法规和国家国民经济与社会发展五年规划关于档案事业建设发展的表述要求。我国历来都高度重视档案事业，把档案事业作为一项基础性工作来做。《中华人民共和国档案法》规定，“各级政府要把档案事业纳入国民经济和社会发展规划，确保档案事业发展与国民经济和社会发展水平相适应”。早在1985年，中央29号文件指出，“各级党委和政府要加强对档案工作的领导，把档案工作作为一项事业列入国民经济和社会发展规划”。1953年以来，新中国印发的14个国民经济和社会发展五年计（规）划，有12个结合当时国民经济和社会发展实际，对档案事业建设发展提出了具体要求。“一五”计划提出，“利用现有机器工厂的潜在力量，广泛地搜集图样，提高试制能力”，运用档案发展工业。“二五”计划提出运用档案减少公文、电报，提高办公效率。“三五、六五、九五、十五、十一五、十二五”计（规）划提出，发掘档案的历史价值，利用档案发展文化事业，促进社会主义精神文明建设。“七五、八五”计划提出，加强档案基础设施建设，改善社会科学研究条件，发挥利用档案的科研价值。[3]“十三五”规划提出“推进电子健康档案工作，建立信息披露和诚信档案制度”，发挥档案公共服务职能。“十四五”规划明确发展档案事业，把档案事业和国民经济社会发展统筹规划发展。

1.2 档案事业发展规划纲要与国民经济和社会发展相适应的有关表述。与国民经济和社会发展五年规划相对应，新中国成立以来，我国已研究印发了9个全国档案事业五年规划纲要，对档案事业适应国民经济和社会发展提出了具体举措。2016年，《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》提出，“档案事业在资源建设及服务民生等方面取得了新进展，档案和档案工作日益成为国家治理和社会运行的基本要素和重要支撑”。[4]2021年，《“十四五”全国档案事业发展规划》提出，国民经济发展和人民生活水平提高，对档案工作需求不断增长，要求档案事业要适应国家治理体系和治理能力现代化需要，围绕“五位一体”和“四个全面”战略布局，全面推进档案事业建设，为全面建设社会主义现代化国家贡献档案力量。

1.3 有关省（市、自治区）条例和国家国民经济与社会发展五年规划关于档案事业建设发展的表述要求。各省（市、自治区）研究印发的国民经济和社会发展五年规划也对档案事业与国民经济和社会发展相适应做出了明确要求。北京市国民经济和社会发展“十四五”规划提出，“加快档案事业发展，加强档案资源征集、保护管理和开发利用，推进档案馆建设，实现档案馆各区全覆盖，构建全天候的现代公共文化服务新模式”，要求不断提高档案服务效能。浙江省国民经济和社会发展“十四五”规划提出，“持续推进综合档案馆建设，将档案馆建设纳入面向人民群众的公共文化服务体系中”，提出加强档案资源建设，服务经济社会发展。广西壮族自治区国民经济和社会发展“十四五”规划提出，“加强档案保护和利用工作，推进档案安全基础设施建设，推动档案信息资源共享服务平台应用”，要求加强档案资源利用。湖南省国民经济和社会发展“十四五”规划提出，“将数字档案馆建设作为加快公共文化服务数字化建设，推动文化共享工程的内容，提升档案利用能力和公共文化服务能力”，要求加快档案数字化建设，提升档案利用率。《河南省档案管理条例》明确，“县级以上人民政府应当加强对档案工作的领导，把档案事业建设列入国民经济和社会发展计划”，明确要求档案工作与经济社会发展相适应。

2 现状与成效：档案事业建设发展与国民经济和社会发展水平相适应的现状调查分析

在信息技术的融合推动下，档案事业取得了飞跃性的进步。[5]主动适应国家治理体系和治理能力需要，服务社会主义现代化建设，积极与国民经济社会发展相适应。

2.1 主动融入适应时代需要，档案事业建设发展取得新成效。档案馆基础设施不断完善，截至2020年底，全国建成和在建的档案馆共计4233个，较2015年增长38.9%，总建筑面积达到1268.4万平方米；档案人才队伍建设不断提升，2020年底，全国档案管理专职人员共计40946人，具有大学本科以上学历的30546人，占74.6%，硕士研究生以上学历的2384人，占5.8%，具有档案专业的6657人，占16.3%；档案数字化建设高速推进，各地档案工作主动适应信息技术发展，积极建设信息化平台，整理归集数字化档案，截至2020年底，全国各级综合档案馆馆藏电子档案达到1387.5TB，有效提高了档案使用效率和便捷性。[6]档案资源体系更加完备，不断完善档案归集整理范围，全方位收集反映党和国家建设史的档案材料，形成了公共服务、信息产业、国家安全、国家发展等门类齐全信息完整的档案资源。

2.2 积极发挥基础支撑作用，服务国民经济和社会发展。随着档案资源体系建设的完善，档案工作与经济社会发展的中心工作融合愈加紧密，服务国民经济和社会发展等中心工作的能力显著提升。

资源共享利用更加便捷高效。为适应经济社会的快速发展，各地档案部门不断与经济社会发展成果相融合，在提升档案公共服务能力的同时，极大便利了群众工作生活，提升了群众的获得感幸福感。

支撑重大活动能力显著提高。档案部门充分发挥资源优势，服务国庆庆典、主题教育展览等重大宣传文化活动，为一系列主题宣传活动提供档案文献、视频音频资料，使中华民族优秀文化、光辉历程、建设成果、宝贵经验得到展示和传播，有效地推动中华优秀传统文化的继承发扬，有效服务了国民经济和社会发展大局。

服务经济社会发展作用突出。各级档案部门紧紧围绕我国经济社会发展工作，用多种形式提供档案服务，通过整理编印档案参考、档案资料汇编、建设档案专题数据库等形式，为党和国家决策和政策评估提供资料和历史借鉴，为经济社会发展规划、区域协同发展、绿色发展、城市建设规划、乡村振兴提供档案信息资源，服务国家和地方重大经济社会发展战略。

3 需求与挑战：档案事业建设发展与国民经济和社会发展水平相适应面临的瓶颈问题分析

虽然我国档案事业发展取得了显著成就，档案事业对国民经济和社会发展的影响力逐渐增强、贡献率不断上升，但也存在一些问题，与国民经济和社会发展需求还有一定距离，也存在不少薄弱环节和发展困境。

3.1 档案资源需要进一步丰富。虽然2020年底，全国各级综合档案馆馆藏馆藏档案已达到91789.8万卷、件，照片档案2401.0万张，影音档案112.1万盘，馆藏电子档案达到了1387.5TB，但与经济社会发展和人民群众需求相比，现有的档案资源还比较少，馆藏档案资源全国人均仅0.65卷、件，供查阅的档案场所仅2379个，接待查阅者647.2万人次，不足全国总人口的0.5%，供开放查阅利用的档案仅14584.5万卷、件。一部分单位行业的档案分类、归档范围还需进一步完善明确，对国民经济和社会发展具有保存价值的专业档案没有应收尽收。

3.2 档案建设需要进一步规范。1987年，《档案法》颁布实施，并在2020年进行了修订完善，为档案规范化、制度化、法制化提供了依据，规范了档案收集、整理工作。档案“十三五”“十四五”規划都明确，要加快完善档案治理体系。虽然有关档案建设的法律法规已经比较完备，但相关配套的规章、规范性制度还未完善建立，有关档案标准体系方案、安全保护、风险防控、档案资源共享利用、档案服务、行业档案标准办法也不完善配套。另外，随着经济社会和信息技术的快速发展，数字化技术的运用，越来越多的电子数据等新事物出现在档案事业领域，档案与数字经济、数字化社会融合应用、数据档案安全管理方面的规章制度也需要制定完备。

3.3 档案数字化建设迫切需要推进。档案作为信息资源的一种方式，数字化工作需要迫切推进。目前，档案数字化还存在数字化基础设施不完善，影响档案数据存储、传输。档案管理信息系统不完善，影响数据档案管理、检索、应用。数字化人才缺乏，虽然2020年各级档案专职人员中大学本科学历已占74.6%，但档案信息化复合型人才缺乏，不能最大效能地利用档案资源。

3.4 档案财政投入仍需进一步加大。近年来，财政部门不断加大支持档案事业发展的支出力度，把档案工作所需经费纳入财政预算，在档案馆（室）建设运维、重点档案保护与利用、档案数字化建设、档案安全保障与保护等方面给予大力支持，逐步建立财政档案事业投入稳定增长机制，确保档案事业支出与国民经济和社会发展水平相适应，促进了档案事业建设发展。但与整个基本公共服务事业投入相比，档案事业投入仍有不小差距。一是比重小，档案事业投入率占财政支出的比重偏低，虽然国家层面设立了重点档案专项资金，但大部分省份还没有设立专项资金，资金预算普遍安排在一般项目中，需要利用项目争取。二是增速低，“十三五”以来，档案事业投入年均增长速度低于同期财政支出的增长速度，更明显落后于教育、科技等其他社会事业投入。三是来源单一，目前，我国档案事业建设长期沿用政府主导举办、部门组织实施的模式，档案建设资金来源主要为政府财政投入，社会资本投入较少。相比文化、社会保障、科技等其他基本公共服务事项建设已探索政府投资基金、PPP项目（政府与社会资本合作）、专项债券形式，档案事业多单纯依靠财政全拨款制度，社会资金参与较少。另外，作为具有对外提供服务属性的档案馆（室），对于自身的盈利模式探索不深，未有效建立有一定收益的经营模式，经费来源渠道单一。

3.5 档案应用服务能力需要进一步提升。随着国民经济和社会发展，人们对档案服务需求不断增长，迫切需要加大与其他行业的融合力度，扩大档案使用范围，提高档案使用效率，与国民经济和社会发展相适应。一是档案资源需要进一步开放利用，全国档案资源中，开放档案共14584.5万卷、件，仅占总数的15.89%，而欧美发达国家开放比例基本上在50%以上。二是服务形式需要更加多元便捷，目前，档案服务大多为传统的证照办理、资料查询学习等，档案属性中的资政服务功能、文化社会功能、教育功能等多元化开发利用还不多，服务领域还需进一步拓宽，服务方式也需要从到馆查询向智能搜索推送转变。

4 对策与建议：推动档案事业建设发展与国民经济和社会发展水平相适应的实现路径

4.1 进一步解放思想，创新完善档案工作法规政策。积极贯彻落实“十四五”档案事业发展规划，主动与发展改革、土地资源、知识产权、财政、大数据等部门合作，在资金、用地、项目审批、档案资源归集、信息化应用等方面支持档案事业，引导经济社会力量积极参与档案事业建设，形成推动档案事业建设发展的合力。

4.2 完善档案归集范围，丰富健全档案资源体系。加强对社会面反映国民经济和社会发展档案的收集工作，探索党政机关和社会面共同归集档案机制，丰富完善档案归集范围，做到应收尽收，全方位归集反映党史、国史、社会发展的档案资料。加大对重大事件、公共民生、新兴事物、群众活动等档案收集，注重对新媒体等档案资料的整理存储，完善电子档案收集范围和标准，丰富档案形式，推动建设门类齐全、规范标准、资源丰富，与国民经济和社会发展实践相适应的档案资源体系，全面记录国民经济和社会发展全过程。

4.3 积极运用信息技术，推动档案数字化建设。加强档案管理信息系统建设，提高档案管理、利用能力。推动数字档案馆建设，实现档案载体数字化。加快档案资源数字化转型，实行纸质档案数字化转化工程，探索实行电子档案与纸质档案具有同等效力的制度，推进数字化档案跨部门、跨地区共享利用，提高电子档案的数量质量与利用率。加强大数据、人工智能、区块链、5G等信息技术应用，探索利用信息技术搜索、归集、管理档案，形成链条完整、方便可用的数字化档案资源，数字赋能促进档案事业发展。

4.4 加大财政投入力度，探索多元投入保障机制。进一步将档案事业发展纳入经济社会发展规划，纳入国家基本公共服务体系建设范围，将档案工作所需经费列入财政预算，增加档案财政投入预算。根据档案资源情况和经济发展水平、人口规模，结合档案工作设施运营和业务活动开展的实际需要，建立档案工作经费投入保障机制。运用产业发展思维，积极发挥财政资金的引导和示范作用，带动社会资本投入档案事业，加快建立健全与社会主义市场经济相适应，符合我国档案事业发展内在规律，多渠道、多元化的投入机制，鼓励和引导社会资本广泛参与档案事业建设。

4.5 深入推动档案利用，提高档案的应用服务价值。坚持发挥档案基础性、支撑性资源的属性，加大档案资源开发力度，提高档案服务经济社会发展的能力。一是推进档案资源开放，进一步扩大档案开放范围，鼓励组织团体、人民群众通过申请、函询等方式使用档案资源，推动档案开放的规范化、便捷化、常态化。二是加快融合运用，积极发挥档案在资政参考、学习教育、科學研究、宣传文化、经济发展等方面的功能作用，拓展服务视野，主动与重大宣传文化活动、科研创新、决策咨询、教育智库融合应用，深化档案公共服务，不断与国民经济和社会发展相适应，加快实现人民精神生活共同富裕。

*基金项目：1、河南省软科学研究计划项目（编号：222400410609）阶段性成果。2、河南兴文化工程文化研究专项项目（编号：2022XWH063）阶段性成果。

参考文献：

[1]中办国办印发《“十四五”全国档案事业发展规划》[EB/OL].[2021-6-8].https：//www.saac.gov.cn/daj/yaow/202106/899650c1b1ec4c0e9ad3c2ca7310eca4.shtml.

[2]习近平总书记关于档案工作的重要批示[EB/OL].[2021-7-6].http：//www.fxxh.gov.cn/mob/newsdetail.jsp？id=581903.

[3]张帆.我国档案事业发展情况研究[J].档案学研究，2019（01）：26-30.

[4]《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》[EB/OL].[2016-4-7].https：//www.saac.gov.cn/daj/xxgk/201604/4596bddd364641129d7c878a80d0f800.shtml.

[5]冯亮秋，王治，尚喆，詹高飞，和小波.基于《“十四五”全国档案事业发展规划》的档案信息化战略转型研究[J].档案管理，2021（05）：46-47.

[6]2020年度全国档案主管部门和档案馆基本情况摘要[EB/OL].[2021-6-8].https：//www.saac.gov.cn/daj/zhdt/lmlist.shtml.

（作者单位：河南财政金融学院 来稿日期：2022-08-16）