现代城市更新与公共生活空间安全治理路径探讨

孟翔飞

(辽宁警察学院，辽宁 大连 116036)

党的十八大以来，我国的城市化进程进入新阶段，城市更新逐渐从地方的自主性探索发展到国家层面的全面推进。我国在“十四五”发展规划中明确提出：“加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升”(1)参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，载中国政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm。最后访问日期：2022年3月18日。。当前，我国已进入高质量发展阶段，在追求发展规模、速度、质量、结构和效益统一的基础上，更加重视安全的发展目标[1]。作为加快城市化进程，推进我国高质量发展的重要步骤，充分融合治安元素的城市更新是打造宜居城市，提升人民幸福感和安全感的重要战略布局。同时，随着城市化进程的不断加快,城市空间逐渐成为影响社会关系、利益结构及居民生活方式的重要因素，伴随而来的社会秩序失衡、空间正义缺失、城市风险不断累加等城市生活治安问题也陆续以空间的形式显现。因此，在城市规划与更新的过程中，需要牢牢把握“安全”方向，剖析“安全”的实质，使城市更新与空间治理有机结合，才能有效提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。

本文拟通过分析现阶段我国城市化进程中的主要治安问题、成因及与之相伴的风险，从环境犯罪学、警力资源配置以及基层治理三个空间治理角度出发，在兼顾科学性与可操作性的前提下，为下一步的城市更新提供相应的解决方案与理论支持。

一、现代城市更新与空间治理策略

(一)城市更新

城市更新与城市发展密切相关，其内涵和外延随着时代发展持续迭代。作为工业革命的伴生现象，西方经历了近两个世纪的城市发展与更新。在美国的《1954年住宅法》法案中，城市更新被定义为针对城市贫民窟和颓废区进行的住宅改造行动[2]。在我国，2021年颁布的《西安市城市更新办法》将其定义为根据社会经济发展规划和国土空间总体规划，对规划范围内的城市空间形态和功能进行整治、改善、优化，从而实现房屋使用、市政设施、公建配套等全面完善，产业结构、环境品质、文化传承等全面提升的建设活动(2)参见《西安市城市更新办法》,载西安市人民政府网，http://www.xa.gov.cn/gk/zcfg/zfl/619c64edf8fd1c0bdc6c30b0.html。最后访问日期：2022年3月18日。；2022年《深圳市城市更新办法》中，则将城市更新定义为对城市基础设施和公共服务设施亟需完善、环境恶劣或存在重大安全隐患等四项情形的城中村、旧屋村等已建成城市区域所进行的综合整治、功能改变或拆除重建活动(3)参见《深圳市城市更新办法》，载广东省人民政府官网，http://www.gd.gov.cn/zwgk/wjk/zcfgk/content/post_2531998.html。最后访问日期：2022年3月18日。。

可见，城市更新已从单纯的改善不安全生存环境、满足人们基本需要的保底手段，逐渐发展成为促进国民经济和社会发展、满足人们高品质生活需求的战略布局。无论是湛东升和张晓平对温哥华、东京、伦敦等7个国际都市建设宜居城市的案例分析[3]，还是高峰对上海、杭州、青岛等6个国内城市的宜居性建设实践分析[4]，都可以看出充分融合治安因素是国际与国内城市更新建设中重要的战略布局。因此，将治安因素融合在城市更新的过程中，不仅有利于提高城市治理水平，更有益于提升城市治理的社会效果，从而实现统筹发展和安全的效果。

(二)空间治理及策略

空间蕴含着社会性，体现了生产关系和社会关系的脉络[5]。城市化进程的不断加快,使城市空间逐渐成为影响社会关系、利益结构及居民生活方式的重要因素。空间治理是以城市空间为治理对象，系统协调城乡区域的空间资源、要素使用、收益和分配的过程[6]。有学者指出，城市规划建设的本质就是空间治理，在协调各种冲突力量的过程中达到控制和管理高度差异性的日常生活的目的[7]。

西方国家在城市发展中较早地研究并实践了城市更新的概念，在更新基础设施建设、完善城市功能的同时，积极地运用空间策略对城市治安进行空间治理。总体上可归纳总结为三种：“彻底拆除”、“专项改造”和“综合治理”。

“彻底拆除”是指首先从物理和功能上直接移除城市中治安问题突出的地区，再通过新空间、新功能的建设与设置，降低该地区的犯罪率[8]。“彻底拆除”有助于传达对犯罪绝不姑息的强硬态度，是一种极端强硬的空间策略。20世纪90年代，北京采用“彻底拆除”策略大规模改造旧城，通过基础设施的改善减少了流动人口的聚集场所，旧城的社会治安水平显著提升。实践证明，尽管该策略确实能够快速并强有力地整治城市中治安洼地，但是如果不能解决贫穷、失业等社会根源问题，被迫迁出的大量低收入人群就会重新聚集于其它地区，产生治安治理难度更大的贫民聚集区。发达城市人口的快速膨胀造成“城中村”问题更为普遍，随之而来的“村外现代化、村内脏乱差”等现象引发的各种社会问题也不断凸显。若此时仍采用以快速发展掩盖和转移现有问题的“彻底拆除”空间策略，稍有不慎，由“犯罪转移”造成的治安隐患就会转移到其他地区。

“专项改造”则更加具有针对性，通过解析某些地区存在的特定的社会治安问题的成因，并从物质空间角度入手改变影响犯罪行为的某一因素，从而提高犯罪成本，阻碍犯罪主体实施犯罪，进而达到减少犯罪发生的治理目的。“专项改造”是西方国家早期运用空间治理整顿社会治安的策略之一。在漫长的发展过程中，“专项改造”逐渐从依靠经验的自发运用发展到有意识的自觉运用。上世纪60年代以来，西方学者开始更为系统地研究各种物质空间因素和犯罪行为的关系，并逐渐把研究成果运用于整治城市社会治安。这便是通过环境设计预防犯罪(Crime Prevention Through Environmental Design，CPTED)理论的早期模式。在我国，“专项改造”主要体现在人防、物防、技防三种方式，这也是我国整治城市治安运用的主要手段。人防是指对城市空间的管理，物防和技防则侧重于对城市空间的改造。但是，由于过分强调单一因素，以及对物质空间影响犯罪行为的认识过于片面等原因，“专项改造”可能会造成“矫枉过正”的问题。例如，过分控制会造成人群对城市公共空间使用意愿的降低，减少社会交往，加大精神压抑症，滋生犯罪。

“综合治理”是指综合运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，通过加强打击、防范、教育、管理、建设、改造等方面的工作，实现从根本上预防和治理违法犯罪，化解不安定因素，维护社会治安持续稳定的一项系统工程。

城市工商业发达，人口密集，居民在生产生活中面临着多种多样的威胁：既有环境污染、自然灾害等“不可见的威胁”，也面临着犯罪、反社会行为、恐怖主义行为等“可见的威胁”。针对“不可见的威胁”，一般可以应用科技与适当的建筑规划，在一定程度上控制和减少环境污染等问题；而对于“可见的威胁”，则需要采取多种手段加以应对。生活中，许多人畏惧城市中的某些特定环境，例如缺少灯光并且地处偏僻的小巷。通过对此类环境进行整治，就能够打造良好的居住环境，从而提升城市风貌——这也是城市更新行动的目标之一。通过公共生活空间治理能够降低空间内居民对于犯罪的恐惧，减少犯罪机会，从而达到社会治安综合治理的良好效果。CPTED理论、纽曼的“可防卫空间”理论和克拉克的“情景预防”理论等皆在“综合治理”的理论基础中占有一席之地。“综合治理”是一种全面综合的空间策略，有利于全面提高和改善城市空间的安全品质。目前，基于人口构成系统分析基础上的社区相对封闭管理是国内外常用的“综合治理”空间策略，实践中也收到了良好的整治效果。但是，由于大幅度地改变城市空间会造成原有空间使用方式的改变，给居民带来心理不适和使用不便；同时，相对封闭的管理方式也会引起对流动人口“变相歧视”的负面联想，因此“综合治理”策略在运用过程中要警惕出现“先建设，后整治”的隐患，即应当将“综合治理”空间策略纳入城市空间建设之前的规划阶段。

我国对于空间策略的重视与在空间治理方面的应用自古有之。北宋时期的笔记体散记文《东京梦华录》中，作者孟元老便对首都汴京(今河南开封)的治安管理手段进行了简单的描绘：“每坊巷三百步许，有军巡铺屋一所，铺兵五人，夜间巡警，收领公事。又于高处砖砌望火楼，楼上有人卓望”(4)参见《〈清明上河图〉中，藏着的”大宋消防员”》,载百度网“百家号”，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1716286461173967885&wfr=spider&for=pc。最后访问日期：2022年3月18日。。望火楼保障了城市地区的消防安全，巡警制度则可以看作是现代网格化管理的雏形。从空间策略上看，当时的治安防控布局充分运用了“综合治理”的思路，合理有效地保障了汴京的治安。

二、现阶段我国城市更新面临的主要治安问题

(一)城市化发展滋生空间盲区

日本学者伊藤滋(1988)将不容易被公共防控体系或个体防控行为发现，且有可能诱发犯罪的社会、心理与空间因素称为城市犯罪中的盲区[9]；我国学者王发曾将物质空间环境中有利于犯罪发生并且不利于治安防控的空间场所，界定为犯罪的空间盲区[10]。城市犯罪的盲区是由社会盲区、心理盲区和空间盲区组成的。犯罪主体与受体的行为常伴有空间位移，而犯罪场所作为犯罪的载体(即犯罪的空间盲区)，往往是主体与受体行为相遇的必然条件。

凯林与科尔斯(1996)认为，“破窗理论”的实质是无法解决的混乱会导致并增加人们对犯罪的恐惧[11]。这种日益加剧的恐惧导致邻里居民撤出公共空间，并采取保护措施作为自我防御的手段[12]。例如，居民可能会在自家的窗户上设置栅栏以增加安全感。而当公园一类的公共空间中出现不文明或是反社会现象时，人们更倾向于选择冷眼旁观。可以说，“破窗”诱致公共空间走向无序，并降低公共空间内非正式的社会控制。同时，当某一空间的区位或环境存在明显或潜在的弱质缺陷，就很可能造成治安防控系统中的各种力量在该空间难以甚至无法发挥作用，导致该空间成为给犯罪主体与受体行为相遇提供场所的空间盲区。可见，“空间盲区”不仅是治安防控的盲区，也是普通民众心理认知上的盲区[13]。而“盲区”一词具有浓厚的主观认识色彩，对于它的理解见仁见智。因此，这种人们观念上的盲区存在着无法准确判定的问题。

新中国成立以来创造了举世罕见的两大奇迹——经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹。随着经济的快速发展，我国的城市化水平不断提高。截至2021年末，我国常住人口城镇化率已达到64.72%(5)参见《中华人民共和国2021年国民经济和社会发展统计公报》,载国家统计局官网，http://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202202/t20220228_1827971.html。最后访问日期：2022年3月18日。。随着外来人口的大规模涌入与城市规模的迅速扩张，一些位于城市边缘的地区未能实现与城市的有机融合，从而产生了“似城非城、似村非村”的城中村。各种要素混杂和渗透，以及空间感知和村内社会凝聚力的先天不足，使城中村成为滋生违法犯罪行为的治安洼地。根据2013年邯郸市邯山区人民检察院的统计，63%以上的刑事案件发生在城中村，其中盗窃和抢劫、故意伤害案件占比最高(6)参见《邯郸市邯山区检方“三招”遏制城中村刑案高发势头》,载法律资讯网，http://www.dyzxw.org/html/article/201311/08/151013.shtml。最后访问日期：2022年3月18日。。无论是城中村、老城区亦或是棚户区，人口结构复杂、“两违”建筑密度高及多元主体治理失序都是造成其“空间盲区”的主要原因。

城中村的人口结构复杂性在人口管理和文化异质两个层面上导致其成为城市犯罪的空间盲区[14]。从表面上看，城市更新带来的就业机会吸引了大量外来务工人员进入城市，但在政府针对低收入人口住房安排上的缺位和城中村房租低廉、入住方便等因素的共同作用下，外来务工者被动地向城中村涌入，导致城中村人口压力剧增且外源性突出，加大了治理难度。同时，外来务工人员具有就业不稳定、流动性大的特点，容易造成人员信息更新滞后和出现监管盲区。从深层次看，一方面，外来人口之间、外来人口与原住民之间在方言、宗教信仰和生活习俗上的多元差异极易造成矛盾纠纷，甚至孳生冲突与犯罪。另一方面，外来务工人员受限于经济条件，被动地选择在城中村聚集生活，导致他们之间的关系松散且不稳定；而原住民由于稳固的宗族血亲关系形成了天然的熟人社会，并排斥外来人口的融入；加之房东与租客的身份会造成外来人口与原住民之间的利益博弈，很难形成共同意志，从而导致社区氛围淡漠。

所有城市生活都是大同小异。但是，差异性也会呈现在人们的交往、消费、文化活动之中。外来移民想要融入当地居民的生活并不是一件容易的事情。通过口音外来移民就很容易被辨认出来，在求职、交友等社会交往活动中移民往往是被歧视的对象。由于精英阶层的移民的收入较高，有专门地方配套政策支持，融入相对容易。但是，对于底层城市移民而言，融合是一个艰难的过程。底层城市移民面对谋生与社会交往的双重压力，而且由于原有的道德约束在崭新的城市生活冲击下，丧失了其社会调节的功能，这些人的社会行为极易引发失范，甚至产生“黄、赌、毒”等危害城市居民、扰乱市场秩序的犯罪行为。

城中村的“两违”建筑密度高的原因一方面是由于以房租为主要收入来源的原住民在利益的驱动下加建、多建房屋，另一方面是由于租户对公共空间的侵占。“两违”建筑的高密度直接破坏了城中村的整体空间布局，导致城中村的房屋结构杂乱无章，空间布局狭窄局促，道路交通错综复杂。首先，这种情况造成电力系统规划失序、电线排布交替错乱、消防通道逼仄，给基础设施更新改造带来困难，同时也埋下了火灾、触电等事故的安全隐患；其次，复杂的道路结构方便了犯罪主体实现空间转换与逃逸，密集的建筑缩小了不同场所的距离，犯罪主体利用这种空间结构极易实现隐藏——作案——逃逸的目的；第三，原住民的私搭乱建和租户的随意侵占导致城中村存量公共空间的减少，同时也破坏了公共空间的环境与秩序，从而造成“破窗效应”。

多元主体、多个主体在治理城中村的互动和博弈中，由于机制不够完善，治理效果不理想，从而导致治理失序。从居民的角度来看，诺伊曼(1972)的“沉默的螺旋”理论告诉我们，意见一方的沉默会造成另一方意见的增势，进而形成一方声音越来越强大而另一方越来越沉默的螺旋发展进程(7)“沉默的螺旋”描述了这样一个社会现象：人们在表达自己想法和观点的时候，如果看到自己赞同的观点受到广泛欢迎，就会积极参与进来，越发大胆地发表和扩散；而发觉某一观点无人或很少有人理会(有时会有群起而攻之的遭遇)，即使自己赞同它，也会保持沉默。一方的沉默造成另一方意见的强化，如此循环往复，便形成一方的声音越来越大，另一方越来越沉默下去的螺旋发展过程。。城中村的居民经常处于弱势地位，居民参与城中村治理的主观能动性差，不能够、不善于表达自身想法，更习惯以被管理者的身份参与城中村的治理。从村委会、街道办的角度而言，无论管理者的数量还是素质方面都存在着不足，人力资本短缺，难以同时应对上级部门多方面的工作要求；加之经常承担职责以外的工作，导致为村民服务的本职工作受到压缩，自然影响工作效能。街道管理部门习惯于将工作重点放在城市社区，往往忽略针对兼具城市与农村双重特征的城中村。作为城中村重要的治理主体，很多情况下政府没有尽到监督指导政策执行的责任；同时，偏重发展而忽视管理与治安的思想，导致基层政府将注意力更多地集中于经济发展，将治安案件的增多归咎于经济发展和人口增多，并过分依赖公安机关的综合治理，而不是积极主动地探索解决办法。

针对空间盲区及其所带来的治安问题，常见的应对策略就是前文所述的“彻底拆除”。借助城市更新行动，通过拆除空间和搬迁原有居民，政府能够从物理和功能上立竿见影地消灭此类治安问题突出的地区。然而，正如前文提到的“犯罪转移”的特点，犯罪主体有着较强的适应性，他们可以通过改变地点、目标或是策略的方式来规避犯罪预防手段。采取“彻底拆除”的方式仍旧存在将治安隐患转移到其他地区的风险。英国的Neighbourhood Renewal Programmes计划在2000到2007年间，借助邻里贫困基金(Neighbourhood Renewal Fund，NRF)为英格兰的贫困地区提供了约18.75亿英镑的资金，帮助当地居民解决长期困扰他们的社会、经济问题。通过定量研究的方法和大量的数据证明，计划实施区域的入室盗窃、抢劫、车辆犯罪率降低了约30%；而在没有实施上述计划的区域，暴力犯罪率则提高了约10%[15]。这也从侧面印证了“犯罪转移”现象的出现。

(二)城市更新产生社会隔离

社会隔离现象在西方发达国家十分普遍。在美国，中产阶级白人居住在环境优美、治安良好的外围郊区，黑人等少数族群则居住在治安复杂的城市中心区。在法国巴黎，主流族群居住在繁华的市区，外来移民居住在破败的郊外地区。二者在居住环境上存在鲜明对比的同时，空间上的分隔更是将外来移民与主流社会直接隔绝开来。

中国的城市社会已经逐步分化为不同社会地位的众多社会阶层，不同的社会阶层之间出现了割裂甚至是隔离现象。其中，城中村的社会隔离现象尤为突出。改革开放以来，城市发展进程的加快推动了劳动力需求的不断增加，同时，农村机械化水平的提高又释放了大量的剩余劳动力。二者的契合，推动了大量的农村剩余劳动力涌入城市。绝大多数农民工自身不具备购买城市商品房的能力，同时政府在低收入人口住房安排上的缺位导致农民工不能享受制度托底保障，致使大量农民工只能选择聚居在租金低廉的城中村、城乡接合部。由于居住区域相对边缘化，同时存在社会阶层、文化差异等差别，城中村与城市间逐渐产生了社会隔离。心理、文化等方面的差异所带来的社会隔离，使得农民工难以融入当地主流社会，其可能带来的不稳定的社会影响不可小觑。社会中的多数群体不会轻易选择犯罪，而被隔离的部分行为价值相同的群体，则容易通过相同的选择走向犯罪的道路[16]。大量进城的农民工造成了城中村房屋密度不断升高、过道狭窄，城中村内污水横溢、垃圾成堆，生活环境脏乱差，消防、交通安全隐患众多。另一方面，不同文化的碰撞，使农民工容易受到犯罪的侵染，滋生卖淫、嫖娼、盗窃、抢劫等违法犯罪行为，给城市治安管理带来了极大的挑战。

如前文所述，造成城中村与城市产生社会隔离的原因包括城市居民与农民工在文化、心理等方面的差异。在文化上，来自四面八方的农民工在民族、语言、生活习惯和宗教信仰上存在多元化的差异，彼此之间无法快速融合，容易发生矛盾与冲突。心理层面上，首先，亲友、老乡等初级社会关系仍是农民工主要的社会关系网络。虽然城市生活对农民工的交际圈有所拓宽，但在缺乏主流社会支持和城市内生的各种歧视下，他们来往的首选仍然是传统的以亲友为主的社会关系网络，其次是与其具有相同身份和社会地位的外来人员，最后才是城市当地居民。农民工与本地居民之间存在着难以跨越的交往障碍。其次，农民工由于收入等原因对居住需求的选择具有一致性，构成了聚居在城中村的耦合群体。他们之间的关系具有松散、流动性高和不稳定的特点，这就导致他们仅仅把城市视为工作、生活的暂居之地，缺少“家”的感觉，很难建立起对城市的归属感和认同感，继而会造成农民工缺乏对城市环境改善的责任心。当面对快节奏、高压力的城市生活，他们就会放松对自己行为的约束，从而滋生违法犯罪行为。第三，尽管有小部分农民工与本地居民混合居住，但研究表明，邻里关系对农民工的社会隔离没有显著的影响，农民工与本地居民在工作上的来往才是打破社会隔离的有效交往[17]。其原因可能是由于现代生活的邻里间关系淡漠，同时由于身份认同带来的“自卑感”，造成农民工的自我隔离，不愿与本地居民交友[18]；偶然、短暂的交往也无法构建有效的人际关系。而工作生活中的社会交往可以使农民工与本地居民在交往过程中消除彼此之间的偏见和负面评价，增加相互来往的善意，进而打破社会隔离。

可见，社会空间的边缘化加剧了社区居民的同质化。如果城市更新停留在物质空间的改造层面，难以促成少数被隔离的贫困阶层与中产阶层的融合。因此，治安角度的思考要与现实的治安状况相结合，并将其列为城市更新行动的重点之一。在城市更新行动中对被隔离、被排斥的少数社会群体实现物质与精神的双重帮扶：不仅在基本权益方面实现平等，更要让彼此为共同的目标相互合作；增加少数社会群体的被认同感和归属感，增加其对城市的责任感，以此有效应对我国城市化进程中产生的治安风险，促进社会融合。

三、以空间治理解决城市更新中的治安问题

心理学家将人的安全需求分为三个层次：确定感、安全感、控制感，个体安全需求的水平也依次提升[19]。个体的安全需求在不安全的状态下表现为寻求不安全状态的不确定感，而在个体处于安全状态时，安全需求则表现为确定感。也就是说，当个体处于不安全的环境中时，会希望这种不安全的状态是可以改变的(不确定感)；而当个体处于安全环境中时，则希望此时的状态是有保障的(确定感)。个体安全需求的满足状态是个体获得充分的控制感，即个体对自身能力水平等内部因素所能影响和决定外部事件发展程度的判断。因此，从空间角度探讨城市更新，提高和改善城市空间的安全品质应当从满足安全需求的三个层次入手。

(一)关注治安因素，在城市更新的环境规划中打造“可防卫空间”

为了满足居民的安全需求，城市更新行动中治安规划的首要目标便是消除不确定感。我国结合环境治理防控风险的理念自古有之，从最早的“构木为巢和以避群害”的环境设计构思，到护城河的“通道控制”空间防卫策略，再到现代北京的封村管理模式，无不体现出规划中的环境预防思想。在环境犯罪学的研究中，学者们大都主张空间环境的无序会诱发和催化犯罪的实施，而空间环境的有序则可以预防犯罪。巷道灯光的明暗有无、道路的宽敞程度、空间是否存在死角、私人空间的出入口控制等多种因素都显著影响着犯罪率的高低。

上世纪70年代，美国建筑学家纽曼在著名城市规划师简·雅各布斯 “自然监视”理论(8)参见[加拿大]简·雅各布斯：《美国大城市的死与生》，金衡山译，南京：译林出版社2006年版(纪念版)。的基础上提出了“可防卫空间”理论，即通过改变物理环境的空间，从而达到预防犯罪的目的。纽曼分析了领属性、监控、景象、周边环境等诸多环境要素在预防犯罪中的效用[20]，并在实践中不断对其理论加以应用和完善。例如，当地政府在威斯敏斯特桥的桥尾增加了水泥石墩作为路障，以防止来自街道的汽车炸弹冲入桥中造成行人伤亡。这种举措就是通过对出入口进行控制，预防可能发生的恐怖主义犯罪行为。在我国的城市更新行动中，我们同样可以运用纽曼的理论，通过建筑的设计与改造，设计出一种可以减少犯罪机会并且预防犯罪的“可防卫空间”，重新构建城市居民的生活环境。

以旧城公共空间的规划改造为例，一方面可以通过在公园等地增添娱乐健身设施，吸引居民前往使用并停留在该区域的方式，增加该区域空间中的自然监视，使犯罪行为更容易被大众察觉，实现预防犯罪发生、改善社会治安环境的目的。另一方面，居民们对于不确定的情景常会感觉受到威胁。如果放任公园内植被的自然生长，会使其形成后天的空间盲区，让犯罪主体更容易实施犯罪行为。因此，可以通过增加开放空间、减少隐蔽角落与监控盲区的方式，减少使人感到此类“不确定”的威胁因素，提高空间内人们的安全感。纽曼强调，在“可防卫空间”理论中，在建筑环境设计前要确定安全领域的层次等级，实现安全治理从公共领域平缓过渡到私人领域。由于犯罪大多发生在空间层次不清晰的区域中，因此明晰的空间层次能够强化使用者的所有权，提高对领域性的敏感度，进而减少对私有空间、半私有空间、半公共空间和公共空间的混淆。舒适安全的公共生活空间既有益于拓宽居民感知范围，提升对周围环境的认同与维护，又有益于提高居民对环境的控制力。公共空间是指可供居民日常生活和社会活动公共使用的室外空间，如街道、广场、公园、体育场地乃至居民楼下的空地等，目的是为社会公众提供公共交往方面的便利。加拿大城市规划师简·雅各布斯认为，丰富的街道生活是城市活力的来源之一，公共空间承担着重塑人际交往的城市生活的作用(9)参见[加拿大]简·雅各布斯：《美国大城市的死与生》，金衡山译，南京：译林出版社2006年版(纪念版)。。

然而，现代公共空间虽然名为“公共”，但并不代表着人们在空间内拥有无限制的自由。因此，公共空间的规划改造仍然要注重“以人为本”的理念，不应为了便于治理而牺牲居民使用公共空间的自由，造成公共空间沦为功能单一的活动空间。公共空间的规划与改造要考虑适用人群的多样性需求，场景本身具有多重意义的表达。老年人需要跳舞锻炼，中年人想要散步聊天，年轻人想要游戏运动，小孩子们想要嬉戏玩耍。不同群体的需求可以在同一个场景中实现，也可以在不同的场景中满足同一类群体的多种需求。

同时，在打造“可防卫空间”的同时，也需要考虑人群的使用习惯和心理感受，避免监控等科技手段滥用；注重道德立场与技术防控的结合与平衡，通过空间设计促进社会互信与融合，避免营造出的“防卫空间”成为“堡垒社会”。换言之，预防犯罪是预防犯罪者与适应犯罪者之间的“军备竞赛”。适应犯罪者通过犯罪手段的快速更新变化应对逐渐过时的预防犯罪方法，而预防犯罪则是努力限制、消解各种犯罪诱因，消除各种不安全因素，加大犯罪主体实施行为的“门槛”，依法打击犯罪。在与犯罪主体的斗争中，“可防卫空间”的规划在追求全面与创新的同时，不能以侵犯居民隐私、侵蚀社会已形成的信任关系为代价，带领空间治理走向另一个极端。

(二)优化警力配置，在城市更新的空间规划中提升“警务效能”

从公共产品的供给角度看，在当前警力有限的情况下，通过科学规划、优化警力配置的方式提高警务效能，能够进一步提升人民群众的安全感。狭义上的警力是指公安机关的力量，而广义的警力则具有更广泛的社会性，涵盖了能够服务于治安的一切社会力量。与国家资本为垄断资本家利益服务的西方国家不同，我国国家资本的宗旨是为广大人民群众服务。这也意味着在治安维度上，政府与公安机关的主动介入、行政与法治手段的双重约束往往占据主导地位。根据樊鹏在我国两个地区的对比调研数据显示，尽管经济发展水平悬殊，但是相较于各自辖区内的治安状况与管治压力，基层社会治理都面临警力严重不足的问题[21]。现代城市中存在治安问题的地区，通常具有外来人口多于常住人口的特点，若以常住人口比例配备警力资源，往往无法达到良好的治安管理效果。因此，地方政府往往会选择使用一定数量的非制度性的治安管理人员，即联防队员、社会保安和协警等，作为正规警力的补充。

在利用非正规化机制补充警力的实践上，广州采用了建立“最小应急单元”的方式。截至2021年9月16日，广州市各区在公安机关的指导下组建最小应急单元21590个，设置应急处置力量113832人，成功协助处置突发案件102起。最小应急单元是指“由单位、场所、重点目标等安全防范责任单位负责组建，以群防共治队伍为主体，能够开展突发事件先期处置，兼顾日常治安秩序维护的最小人员编组，受属地派出所监督指导，服从派出所区域联动调度，协助公安机关先期制止正在进行的各类违法犯罪行为及其他危害公共安全的突发事件”(10)参见《广州已建成21590个最小应急单元》,载广州市人民政府官网，http://www.gz.gov.cn/xw/gzyw/content/post_7798082.html。最后访问日期：2022年3月18日。。在广州街头，随处可见的“平安广州”的蓝色标识牌是最小应急单元的“名片”。通过在“名片”上印刷最近派出所的联系电话并将其张贴在社区商圈等醒目位置的方式，充分利用现有警力资源，提高了资源利用效率，并且更为直观地让居民感受到平安就在身边。

在已经存在的警力增长与管治效能之间，避免陷入西方国家在现代化过程中时常遭遇的“警力膨胀”的陷阱至关重要。以英国为例，截至2021年9月30日，英格兰和威尔士的全部43个警区共有警察139908人，并计划在2023年3月前增加20000人，每10万人口平均警力达到215人(11)参见《Police officer uplift》，https://www.gov.uk/government/statistics/police-officer-uplift-quarterly-update-to-september-2021/police-officer-uplift-england-and-wales-quarterly-update-to-30-september-2021。最后访问日期：2022年3月18日。。根据公安部2021年3月公布的数据，我国共有200万在编公安民警，每10万人口平均警力数为71人(12)参见《公安部：全国女民警人数超28万 占队伍总数14.3%》,载光明网，https://m.gmw.cn/baijia/2021-03/08/1302153568.html 。最后访问日期：2022年3月18日。。英国的平均警力数是中国的三倍多。警察数量攀升的同时带来的是财政资源的更高投入。同时，单纯在数量上追求警力配置的增加，容易导致警察队伍人员冗杂、管理成本增加，形成尾大不掉之势。因此，无论是经济发达地区或是欠发达地区，我国的警力配置都需要在空间布局上进行重点优化，加大警务效能的空间辐射力度，形成“精准打击”的治安效果。

(三)加强基层治理，在城市更新规划中引导社区“自主规划”

警力有限，民力无穷。现阶段，治安的维护应当倾向于多元化的发展，社会治安防控体系的主体不单单包括公安机关、各类群防群治力量，也包括所有参与到社会治安维护中的基层群众。在外来人口集中的城中村，通过正面宣传引导和实施奖励等方式，鼓励内、外群体增强主人翁意识。原住民要勇于承担起维护家园的责任，帮助外来人员找到归属感，增加他们的安全感和确定感，使他们能够主动把居住地当作第二故乡进行建设和管理；外来人口要积极融入当地城市，通过自身努力改善生活，提高居住条件，使城市真正成为自己的家。

民间频发的治安案件很多属于社区冲突导致的纠纷。沈阳等五城市的调研数据显示，近年的社区冲突主要集中在环境污染、治安问题、违章搭建、邻里纠纷等方面。如果治理主体能够从一事一议的协商做起，让社区居民有机会发声，社区治理方积极回应，使问题能够得到有效解决；通过积极鼓励、引导居民参与社区治安的自主规划并获得充分的控制感与参与感，就可以提升社区乃至整个城市的治安水平[22]。在这方面，北京的“朝阳群众”、“西城大妈”、“海淀网友”和“丰台劝导队”等群众自治队伍，为群防群治的社区治理工作提供了可借鉴的宝贵经验。因此，在短期内无法解决警力不足问题的现实情况下，由社区民警牵头建立“社区警校”，政府协助邀请专业人员对参与社区自治的群众进行培训，能够有效地维护社会治安。在社区民警的带领下，社区群众自治成员加入到社区非执法性的日常工作中，在社区警务部门等政府部门的指导和监督下积极发动社区群众开展、参与各种活动，提高居民的安全意识与自身防范意识，可以有效降低社区的犯罪率。同时，社区民警根据“预防为主、防控结合”的总体方针，制定辖区内统一的社区自治组织的规章制度，便于从住址建设、法制宣传和违法犯罪行为防控等方面科学合理地评定社区自治组织[23]。

至此，人的安全需要已经在三个层面上依次得到满足，个体也能够获得身心健康。不同于物质层面上的空间改造与资源的分配，社区居民参与社会活动追求的是心理上和精神上的满足，将二者有机结合十分重要。现阶段，我国较为重视对社区活动的组织与引导，通过建立社区公益组织、社区治安巡逻队、社区文化活动中心等方式，旨在构建和谐的社区环境并增加社区居民的归属感。

空间治理中的公众参与一直是治理关系发展的热门趋势，而我国社区公众参与程度相较于西方国家社区明显较低。在城市更新行动中，针对老旧小区打造“邻里型”小区、针对拆迁安置小区打造“和谐型”小区，横向上引入社会组织，借助多方力量，提高社区居民参与度；纵向上通过党建引领、政府赋权，推动社会自治，这样的持续良性循环和社区自治并非遥不可及。因此，从增加居民归属感入手，引导社区居民积极参与到治理中，最终形成全警有力出动、干部通力配合、全民积极参与的基层治理氛围，推进基层社会综合治理，有助于实现治安管控的新局面。

四、思考与总结

(一)在城市更新中构建多维度场景文化

“场景理论延伸了社会学中一些主要的传统的文化分析方式”(13)参见丹尼尔·亚伦·西尔，特里·尼科尔斯·克拉克：《场景：空间品质如何塑造社会生活》，祁述裕等译，北京：社会科学文献出版社2019年版。。场景具有多维度的文化涵义，一个空间场景可以是一份文化的记忆或者延展。正如《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》中的要求，在城市更新中要“坚持划定底线，防止城市更新变形走样；坚持应留尽留，全力保留城市记忆”。城市更新的最终目的是建设宜居城市，而宜居城市建设要回归以人为本的理念，即尊重历史、关注现实、规划未来。历史留下的文化遗产是城市血脉的延续，也是开创城市美好未来的根基。没有规划的城市改造和频繁的更新，不仅会使城市丧失特色，也会造成城市社群的记忆认知丧失和价值认同感丧失。这些文化的记忆能够加深群体的集体行动逻辑，在一定程度上维护了社会的秩序，维持了城市社会生活的稳定。

有着“小意大利”别称的美国Taylor Street街区早年治安问题突出。上世纪六十年代以来，在芝加哥当地的城市更新行动中，政府通过修建医院、高速公路与移居部分居民等方式，降低了移民人口的比例，同时改变了街区原本的空间结构。如今，Taylor Street街区的犯罪率现已显著降低，并且低于与其邻近的其他街区。在沈阳市铁西区的城市改造中建成的1905文化创意园与重型文化广场，继承了工业遗址的原貌并采用了重工业的建筑风格，在促进场景文化塑造的同时，尽可能地保留了东北老工业基地的历史印记，更清楚地描述了一个地方性文化区别于其他文化的特征。当这些场景文化或者文化场景被塑造并成功地影响了人们的价值认同和集体行动，一个城市的文化结构才得以呈现。

(二)总结

“立法为本、规划先行”是空间治理体系现代化的核心内容。党的十九大以来，我国空间治理体系和空间治理能力不断加快科学化、法制化、系统化、民主化的进程[24]。城市更新行动能够通过对城市的特定区域进行整治与重新规划，对已丧失的经济活动重新开发，对已出现障碍的社会功能进行恢复，对已出现社会隔离的地区促进社会融合。健全的空间治理的法规制度、空间规划体系、理论基础和实际应用，对于建设宜居的安全城市将起到至关重要的作用。