实现平台经济公平竞争的挑战与对策分析

◎庆 丽

东南大学 法学院，南京211189

一、引言

2021年11月18日，国家反垄断局正式挂牌，成为我国反垄断史的里程碑事件。与此同时，已实施十多年的《反垄断法》迎来大修，2021年11月21日，《中华人民共和国反垄断法(修正草案)》截止向社会公开征求意见。国家反垄断局的成立和《反垄断法》的大修是对平台经济无序发展和资本无序扩张的回应，与国家支持平台经济发展的态度并不违背，其不仅是对企业发展和行业环境的规范与净化，更是对公平竞争市场环境的有效维护，有利于我国平台经济的健康可持续发展。

互联网平台之所以成为国内外反垄断重点监管对象，根源在于互联网平台的庞大规模引发的消极效果[1]，互联网平台的公共属性提升导致对其监管责任进一步加重[2]。随着互联网平台经济发展，平台跨界成为普遍的经济现象[3]，跨界过程中的不正当竞争行为也逐渐引起学术界和监管机构的关注[4]。互联网平台企业的竞争行为深受双边市场影响，由于交叉网络外部性、需求价格弹性以及用户归属性等因素的存在，如何实现平台经济的公平竞争成为亟待解决的重要理论和现实问题[5]。

在平台经济条件下，供给方的技术特性和需求方的需求特性共同影响市场结构，市场结构决定因素发生根本改变[6]。传统市场结构决定理论已不能很好地解释平台经济市场结构的形成及对应的社会福利关系，基于传统经济理论的规制政策也亟待改革[7]。平台产业已成为引领中国经济增长的主要引擎和新经济时代最重要的产业组织形式[8]，其实质是运用大数据网络技术来克服传统经济中的信息约束、认知约束，以此来整合及挖掘各种资源，全面提高资源配置效率[9]。此外，平台经济对金融市场错配和技术市场错配具有显著的改善效应，不仅有助于显著加剧区域内市场竞争，还有利于显著提升区域产业专业化水平，使技术资源、金融资源等要素市场的扭曲局面得以改善[10]。因此，对双边平台型产业的反垄断规制不能简单凭借传统单边市场规制标准界定，而要从双边平台型产业本身的特点和竞争环境出发谨慎对待[11]。这就意味着，相对于平台经济反垄断而言，如何实现公平竞争的市场环境更为关键。本文将在分析公平竞争市场环境对平台经济健康可持续发展重要性基础上，进一步分析平台经济反垄断和实现公平竞争所面临的挑战，并提出具体的对策建议。

二、维护公平竞争的市场环境对平台经济健康可持续发展具有重要意义

国家反垄断局的成立和《反垄断法》的大修，根本目标就是要维护公平竞争的市场环境，而公平竞争的市场环境对于平台经济的健康可持续发展具有重要意义。本节将从平台企业、互联网新锐、平台内商家和消费者等三个角度进行系统分析。

(一)公平竞争的市场环境有利于促进平台企业专注核心业务，实现长远健康发展

众所周知，平台经济是在较为宽松的规制环境中出现并迅速成长的，也正是得益于宽松的规制，激烈的市场竞争成为平台企业运营决策的关键约束。因此，在市场机制优胜劣汰的作用下，能够存活下来的企业一般都具有较高的效率。但是，如果平台企业靠自身的规模经济和网络效应占据市场优势地位并构筑起较高的进入壁垒后，就可能滥用市场势力，破坏公平竞争的市场规则，以最大限度地攫取更多利润。在这种情况下，加强对平台经济的规制和约束势在必行，所以那种认为平台企业因高效率从而获得较高的市场势力，不能对其进行反垄断规制的说法显然是错误的。事实上，维护公平竞争的市场环境不仅有利于平台经济的总体进步，还可以帮助平台企业更好地专注于核心业务，从而实现长远健康发展。

具体来说，与传统具有垄断市场势力的企业不同，平台企业可以很容易利用自身的网络经济和大数据优势进行跨界经营，并凭借强大的资本实力对跨界经营产品进行掠夺性定价，从而迅速击垮该行业内的在位企业，达到独占市场以获得更多垄断利润目的。这种跨界经营模式极易复制，导致平台企业的经营范围一般极其广泛。这种状况持续下去，不仅造成中小企业大面积倒闭和失业人口大量出现，还会使平台企业沉溺于资本游戏无法自拔，导致资源严重分散，无法专注于核心业务尤其是研发和创新领域，最终损害自身可持续发展的能力。因此，为维护公平竞争的市场环境，必须严厉打击平台企业的资本无序扩张行为，以保护更多中小企业合法权益，降低失业率，维护社会的稳定。从这个角度分析，对平台企业盲目扩张的行为进行规范和处罚与国家支持平台经济发展的态度并不相悖。

(二)公平竞争的市场环境有利于助力互联网新锐成长，提高平台经济的活力，实现创新发展

如上文所述，平台企业经过激烈的市场竞争后获得显著的规模经济和网络效应，在一定程度上构筑起较高的进入壁垒，也产生了滥用市场势力的可能。与传统行业不同，平台经济受数字技术影响，具有明显的开放性、聚合性尤其是动态性特点，这些特点使得平台企业构筑的进入壁垒容易被突破，即互联网新锐会不断出现，倒逼在位平台企业创新发展，大大提高各平台经济的活力。互联网新锐甚至能凭借全新的技术或者经营模式，在短期内改变整个市场竞争格局，从而对在位平台企业构成严重威胁，但是随着在位平台企业实力尤其是资本实力的不断增强，这种动态的良性竞争正在被破坏。具体来说，为应对或消除初创平台对于自身的潜在竞争，在位大型平台企业往往会对这些初创平台进行猎杀式收购，尽管并不排除这种收购可能有利于提高在位企业的经营效率，但在多数情况下被收购企业的技术和业务会被在位企业雪藏，从而严重损害了平台经济的创新发展。

通过对平台企业的并购行为进行竞争性审查，能在极高程度上避免初创平台被在位大型平台恶意收购，有助于互联网新锐的成长，并借由互联网新锐带来的竞争提高平台经济的活力，实现创新发展。在这一过程中，若想真正构建起公平竞争的市场环境，需要甄别各种情况。一是初创平台创建目的在于希望通过自身的创新获得在位大型平台的青睐，并借由大型平台的并购获得更优质的资源和更好的发展前景。对于企业获得直接融资并不容易的我国来说，在此种情形下过度干预平台企业的并购行为反而会损害初创平台的发展动力。二是对那些更具野心、不愿意被大型平台企业并购并尝试改变平台经济市场格局的初创平台而言，在位大型平台企业的并购行为才更值得反垄断和规制机构的关注。也就是说，初创平台或者互联网新锐对并购的态度，是平台经济并购审查中需要着重考量的因素。如何通过事前的并购审查来对并购的竞争效应作出科学评估，则是规制机构需要重点关注的问题。

综上，尽管针对平台经济中的并购审查还面临一系列的挑战和困难，但不可否认，通过这种并购审查来维持公平竞争的市场环境的确有利于提高平台经济的活力、促进平台企业的创新。

(三)公平竞争的市场环境有利于维护平台内商家和消费者的合法权益，实现公平有序发展

相对传统企业而言，平台企业不仅是市场竞争的参与者，还是平台经济中市场竞争规则的制定者，这种既是运动员又是裁判员的双重身份无疑加深了平台经济实现公平竞争的重要性，国家市场监管总局对于阿里巴巴集团控股有限公司的处罚主要就是针对这一情况。尽管平台企业制定的竞争规则对于平台内商家的公平竞争和消费者合法权益的维护必不可少，但平台企业通常会利用自身的相对支配地位侵占平台内商家的利益，并最终损害消费者的合法权益。除了较为明显的垄断行为以外，平台企业滥用市场势力的行为更多是隐蔽和不易察觉的。进一步分析可知，平台企业所经营的平台不仅销售其他商家产品，还销售自营产品。为获得更多利润，一方面，平台企业可能利用自己掌握的搜索工具和信息工具获得不公平的竞争优势；另一方面，平台企业也会利用自身的垄断优势来强迫商家接受不公平的服务条款，侵占平台内商家的合法利益。

(5)中国农村地区收入不平等显现了一定的空间聚集性，收入不平等更多地聚集在城镇化发展较快的城市集群区域，但城市群内部的要素分布并不均衡。从1986—2014年，城市群与非城市群的内部收入不平等解释了总的地区收入不平等的97%以上，且非城市群与城市群农村地区收入不平等从36.7∶62.0上升到2014年24.5∶72.9，地区内部收入不平等进一步集中在城市群地区，侧面说明当前形成的城市群并没有有效缓解区域内部的收入不平等。因此，制定政策时要避免劳动力、资本等要素过度集中到城市群核心区域，应引导资本向城市群边缘村庄流动，这是缩小农村居民收入不平等的关键。

更为严重的是，平台企业之间还会借助更便利的沟通技术和更有效的监督手段来实现默契合谋、达成垄断协议或者对交易条件进行限制等，损害商家和消费者的利益。在传统的技术条件下，企业与企业之间的共谋很难维持，因为企业总是可以通过违背契约或者协议而获得更多收益，且这种背叛很难被精确甄别和及时发现。在数字经济条件下，企业与企业之间的信息能实现及时共享，一旦某个企业发生背叛行为，其他企业可通过发达的数字信息技术精确甄别出背叛者，并对其实施惩罚。更重要的是，由于数据尤其是价格信息都是透明的，因此特定企业价格的波动总是会被其他企业在短时间内发现并模仿，使得企业难以通过背叛行为获得足够的利润。从本质上来说，数字信息技术实际上为企业之间的共谋或者默契合谋提供了必要的监督手段。此外，数字技术的出现尤其是算法也为平台企业之间的共谋提供了更多的隐蔽性手段。

在某些时候，平台企业为吸引更多流量和形成网络优势，会对需求侧尤其是消费者的某些消费给予免费，但这种免费并不是一种“慈善”，而是平台企业形成垄断市场势力的途径和进行交叉补贴的结果，事实上消费者如要享受更多增值服务仍需缴费，并且在现实生活中利用数字技术进行“杀熟”现象屡见不鲜。经过一定时期的经营和发展，平台企业手中积累了海量的大数据，这些数据中很多涉及消费者个人隐私，为获得更大的竞争优势，平台企业可能会违反事先制定的隐私服务条款，侵害消费者的合法权益。

综上所述，只有构建起公平竞争的市场环境，平台内商家和消费者的合法权益才能真正得到维护，平台经济本身也才能实现公平有序发展。

三、实现平台经济公平竞争面临的挑战分析

(一)实现平台经济公平竞争需在限制与发展之间进行合理权衡

平台经济是典型的数字经济形态，系信息技术发展的必然结果，催生了脸书(现已改名为“Meta”)、阿里巴巴、亚马逊和京东等大型在线平台企业，这些平台企业既重构了各国的经济形态，也成为各国经济增长的重要引擎和动力。随着第四次科技革命的不断推进，平台经济成为各国间进行竞争的核心形态，在某种意义上，谁掌握了平台，谁就获得了竞争的主动权。各国在平台经济发展初期都采取了较为宽松的规制政策，由此促进了平台企业的快速发展和壮大。随着平台企业市场支配力量的增强，各国也都开始加强对平台经济的规制，如美国对谷歌、亚马逊和脸书(现已改名为“Meta”)等科技巨头滥用市场支配地位、打压竞争者和阻碍创新的行为进行了大规模、高强度的反垄断调查，中国也对阿里巴巴滥用市场势力的行为进行了严厉处罚。与美国和中国的高强度规制不同，欧盟对成员国国内平台企业采取了较为宽松的规制政策。2019年7月，德国、法国和波兰签署共同宣言，要求欧盟委员会实行内外有别的竞争政策，放松对欧洲企业间并购的审批，加大对硅谷巨头的监管，并强化产业政策支持，意味着在限制平台企业和发展平台企业之间，欧盟更多地选择了后者。

作为新一代信息技术推动下的全新市场形态，平台经济反垄断和实现公平竞争面临着如何在限制与发展之间进行合理权衡的挑战，这一点在我国表现得更为明显。长期以来，我国对新型经济形态的发展秉承大力支持态度，特别是在金融领域，这种宽容和支持的规制环境使得互联网金融获得了快速成长的黄金期，但随着P2P的不断爆雷和违约事件的大量发生，监管机构开始大力强化对互联网金融的监管力度，以有效防控金融风险。作为新型经济形态的典型代表之一，平台经济目前也面临着监管不断强化的全新发展环境。当前，如何处理限制与发展之间的关系显得极为重要，这是我国平台经济反垄断和实现公平竞争面临的第一个挑战。强化规制是为了实现平台经济更好发展，对于平台经济的规制应立足构建起一个公平竞争的市场环境，并通过市场来促进平台经济发展，而不能通过规制来削弱甚至代替市场。

(二)传统的反垄断和竞争政策无法保证平台经济公平竞争的实现

在平台企业所搭建的平台中，平台企业不仅是市场竞争的参与者，还是平台竞争规则的制定者。平台企业既需要制定规则来维持公平竞争的市场环境，也可能通过平台来滥用市场势力，这已经超出传统反垄断和竞争政策所关注的范畴。因此，如何辨识平台企业的竞争规则和竞争策略、如何界定平台规则的边界，成为反垄断与竞争政策面临的崭新问题和挑战。面对平台经济日新月异的发展，传统反垄断政策在促进竞争方面的作用将被削弱。以并购审查为例，如果仍以传统的并购申报门槛作为实施并购审查的标准，无疑大大低估在位大型平台企业对初创平台进行猎杀式并购所造成的竞争损耗后果。平台经济的这种动态竞争特性与传统反垄断政策之间的不相容性显著提高，所以如何通过竞争政策构建公平竞争的市场环境是摆在规制主体面前的又一任务和挑战。

总体而言，平台经济的出现使得数据作为一种全新的生产要素进入社会经济运行过程之中，作为数据的最直接使用者，平台企业是否以及在多大程度上拥有这些数据的产权是反垄断和竞争执法机构面临的新问题。平台企业可以利用这些数据提高自身的经营效率，甚至实现经营模式创新；也可以将这些稀缺数据资源作为竞争工具以攫取更大的市场优势地位，从而损害竞争的公平性。但是，如果把这些数据当作公共产品并可以为其他平台企业免费获取，那么不仅会削弱该平台企业获取数据的积极性，妨碍平台经济的动态进步，还会导致消费者的隐私大量泄露，损害消费者的合法权益。可见，平台经济下的数据管理制度已构成对传统的反垄断和竞争政策实施的严峻挑战。

(三)平台经济导致传统的单主体纵向静态监管模式逐渐失效

平台经济作为一种集开放性、聚合性、跨界性和动态性等特征于一体的全新经济形态，经营领域十分广泛，传统的封闭科层制监管模式显然已无法把握平台经济运行的全貌，更无法对其进行有效监管；相反，具有显著规模经济和网络效应的平台企业可凭借强大的资本实力对单一监管主体进行更加有力的规制俘获，所以单主体的纵向监管模式既无法有效辨识平台企业更加隐蔽和多样化的垄断行为，又更容易被强大的资本俘获，导致不同程度的规制失效。进一步来说，作为平台经济基础设施的互联网没有国界，所使用的技术也在不断更新换代，在特定时点上具有较高市场份额和较大市场势力的在位平台企业可能在下一时刻就为拥有更先进技术和更有效组织形式的互联网新锐所取代。显而易见，传统的静态监管模式很可能会高估结构性指标在判定平台企业是否具有市场势力中的作用，而且随着数字技术的不断发展变化，在特定时刻合理的市场势力判定指标在下一时刻就变得不再科学。概而言之，平台经济的出现使得传统的单主体纵向静态监管模式逐渐失效。

四、实现平台经济公平竞争的对策分析

为了有效应对平台经济实现公平竞争所面临的挑战，最终实现平台经济的健康可持续发展，本文提出如下对策建议。

(一)引入包容审慎式监管，实现平台经济的健康可持续发展

根据以上的分析可知，对平台经济的监管不是要取代市场竞争，而是让市场竞争更好更公平地发挥作用。要对平台企业的创新行为保持宽容和支持态度，实施包容式监管，这样才能充分发挥市场主体的积极性和主动性。在此基础上，要审慎对待平台企业特别是在位大型平台企业可能存在的滥用市场势力行为，逐步探索建立必要的“安全阀”和“红线”，一旦平台企业的行为触及“红线”就加强管制，以营造良好的市场环境，促进平台经济的健康可持续发展。事实上，平台经济作为新事物和新业态，具有较大的不确定性，不仅社会很难预知平台经济会发生何种变化，连监管者也无法保证时刻跟上其创新的步伐。因此，不合时宜的规制会扼杀平台经济的创新能力，从而制约其健康发展，但是缺乏监管则有可能会导致平台经济突破底线，损害公众利益，甚至诱发系统性的经济社会风险。

从本质上分析，包容审慎式监管强调更充分发挥市场的作用，当平台企业还在通过市场竞争来寻找可持续发展的商业模式时，政府不应该过度干预。政府的职责是在把控社会风险和维护经济增长的前提下，给市场最大的自由度。只有在政府和企业边界明确、各司其职的条件下，才能最有效地促进平台经济的创新和发展，消费者也才能更好地享受技术进步所带来的发展红利。包容审慎式监管不是不监管，而是围绕公平竞争的市场环境，聚焦平台经济发展面临的突出问题，持续深化放管服改革。具体而言，要着力做好对平台企业的信用监管，对平台企业滥用市场势力、单边签订排他性合同等不正当竞争行为坚决记入信用档案，并根据信用档案和信用评价对平台企业实行差别化监管。在条件允许的情况下，继续深化改革，实施定制式监管，建立健全适应平台经济特点的监管制度。在为诚实守信的经营者提供更多优惠便利的同时，对违法失信的经营者进行坚决的抵制和清理，引导平台企业规范自身的经营行为，维护消费者的合法权益，促进平台经济健康可持续发展。

(二)创新监管政策和扩大监管范围，明确数据使用规则

面对超大平台企业对传统产业组织和商业规则的挑战，传统反垄断和竞争政策中的很多规则和标准都无法适应平台经济的反垄断监管，需要制定新的监管策略。

1.在吸收新经济尤其是数字经济理论的基础上，创新反垄断理论和监管政策，构建与平台经济发展相适应的竞争政策框架。逐步弱化结构性指标在判定平台企业是否滥用市场势力中的作用，更加关注市场进入壁垒和对市场本身竞争状况的分析。还要制定平台经济的竞争政策规则和标准，明确平台竞争政策和竞争策略的界限，切实维护好平台企业内部的公平竞争，消除平台企业对加入平台商家的相对支配地位。

2.不断扩大平台经济反垄断的监管范围，将更多的业态纳入反垄断监管视野。随着平台企业跨界经营的不断扩展以及平台经济与实体经济的深度融合，必须对各种新业态对公平竞争影响作出科学评估，要预防大型在位平台企业通过跨行业和跨地区经营，将市场势力进行不规范扩展从而严重损害中小企业利益并造成大面积结构性失业。此外，在监管过程中应该积极转变监管技巧，广泛利用大数据、云计算和人工智能技术对平台经济有争议的垄断行为进行分析和取证，为反垄断监管和维护公平竞争提供科学可靠的素材与证据。

3.重视并明确平台经济中的新生产要素即数据的使用规则。由于平台数据不仅是平台的资产，还涉及消费者的隐私保护和安全，必须逐步探索数据资源确权、流通、交易和应用的开发规则与流程，重点关注大型平台企业是否妨碍新机构进入、是否以合法的方式收集数据、是否拒绝开放应当公开的信息、是否存在“大数据”杀熟以及是否存在误导用户和消费者的行为等。在此基础上，要完善平台企业垄断认定、数据收集使用管理和消费者权益保护方面的法律规范。此外，还要加强监管机构之间的数据共享，畅通政府和企业数据双向流通机制，并制定政府数据开放清单以优化平台经济发展环境，破除制约平台经济健康发展的体制和机制障碍。

(三)实施多方参与式动态监管，积极推动跨国合作监管

由于平台经济运行十分复杂，涉及技术手段、算法规则和网络生态等，单纯依靠单主体的纵向监管模式很难真正解决平台经济中出现的竞争限制争议问题。首先，要构建多主体参与的横向监管，由反垄断执法机构牵头，行业协会、平台企业和消费者等多主体共同参与。通过广泛的讨论和取证，最终厘清各方争议的核心问题，并确定反垄断监管和竞争政策实施的边界。其次，要彻底改变监管框架，逐步修改传统的、静态的、单向的以相关市场界定为前提的垄断分析框架。构建起动态的、跨界的以市场进入壁垒和竞争状况分析为核心的平台经济监管框架。最后，需要国际组织、各国政府、行业协会和平台企业等进行跨国合作，共同解决分歧。由于竞争政策和反垄断体系特别是平台经济发展水平存在较大差别，各国针对平台经济的反垄断执法实践也存在显著差异，各国应共同合作，遵循共商共建共享原则，努力消除数字经济鸿沟，实现平台经济在全球范围内的普惠式发展，从而为全球范围内平台经济基础性规则的制定打下坚实的基础。