广东省促进创新型企业发展的思路和对策

朱 晖,邓雪琴

(1.华南理工大学经济与金融学院,广东 广州 510006;2.广东财经大学,广东 广州 510320)

0 引言

企业是重要的创新主体,促进创新型企业发展已成为广东省实施创新驱动发展战略的重要抓手。近年来,广东省致力于推动创新型企业发展,取得了显著成绩。2020年广东省研发经费总支出达到3 200亿元,占地区生产总值比重达到2.9%,有效发明专利量、PCT国际专利申请量保持全国首位,区域创新综合能力排名保持全国第一;先进制造业和高技术制造业增加值占规模以上工业增加值比重分别达56.1%和31.1%;国家级高新区增加到14家,高新技术企业达5.3万家,主营业务收入5亿元以上工业企业全部设立研发机构;产业转型升级步伐加快,形成电子信息、绿色石化、智能家电、先进材料等7个万亿元级产业集群[1]。但广东省创新型企业在发展中仍存在很多短板,如一半以上的高新技术企业没有自主研发的发明专利,规上工业企业研发机构覆盖率刚过三成,众多新兴产业细分领域缺乏行业龙头企业等。

创新型企业是指在技术创新、品牌创新、体制机制创新、经营管理创新、理念和文化创新等方面成效突出,拥有自主知识产权的核心技术、知名品牌,具有良好的创新管理和创新文化,整体技术水平在同行业居于先进地位,在市场竞争中具有优势和持续发展能力的企业[2]。当前,国家层面和省市层面都出台了大量支持企业创新的政策,但在对创新型企业的调研中发现,广东省现有支持创新型企业的政策仍不够健全和完善,有些方面还不够科学合理,协调性、配套性和力度还不够,需进一步加强、改进和完善。

1 广东省支持创新型企业发展的现有政策

近年来,广东省为推动企业科技创新,出台了大量科技政策法规,涉及企业创新的方方面面。例如,2014年6月印发《中共广东省委 广东省人民政府关于全面深化科技体制改革加快创新驱动发展的决定》,2016年3月印发《广东省人民政府关于大力推进大众创业万众创新的实施意见》,2015年、2019年省政府1号文先后发布了《广东省人民政府关于加快科技创新的若干政策意见》和《广东省人民政府印发关于进一步促进科技创新若干政策措施的通知》,2019年修订了《广东省促进科技成果转化条例》《广东省自主创新促进条例》等地方法规,以及2018年出台《广东省人民政府关于加强基础与应用基础研究的若干意见》和2020年出台《广东省重点领域研发计划管理办法(试行)》,初步构建了覆盖创新链的政策法规体系,为全面落实创新发展战略、促进创新型企业发展提供有力政策支持。

广东省促进创新型企业发展的政策措施可以分为九类:综合规划类、资源供给类、创新服务类、成果转化类、市场需求类、技术联盟类、税收优惠类、平台建设类以及产权保护类。除此之外,广东省还在融资便利、财政补贴、加强知识产权保护、推动产学研协同创新、政府采购、科技成果转化奖励及创新创业孵化育成体系等方面采取了很多措施推动创新型企业的发展。

2 现行政策和做法的问题与不足

根据调研结果,现行政策和做法在政策制定和实施、创新服务、人才政策、税负优惠、知识产权保护等方面仍存在一些不足之处,距企业诉求还有一些差距。

2.1 政策设计及实施中存在的问题

2.1.1 政策与市场机制的兼容问题

政府的政策扶持加快了很多创新型企业的发展,但政策要与市场机制兼容。如政策效力超越了市场机制的作用,就会扰乱企业对市场的正确把握,使企业忽视市场风险,形成对政策的过度依赖,盲目追求规模发展。例如多晶硅、发光二级管(LED)、风电、新能源汽车等产业都出现了过度发展,甚至出现骗补现象。

2.1.2 各地政策“竞赛”带来资源浪费

良性的区域政策竞争有利于调动各地方政府积极性,形成相互促进、相互激励的正面效应。但近年来,各地“抢人”“抢项目”政策层出不穷,从奖励到补贴,从住房到户口,政策“竞赛”愈演愈烈,在土地供给、配套资金、银行信贷、人才公寓等各方面展开激烈竞争。如果政策竞争超过一定范围,将造成公共资源的浪费。

2.1.3 实施与利用政策的成本较高

政府扶持创新型企业发展的政策需要制定考评办法、组织考评过程、监督实施过程,企业自行申报的成本也较高。目前,促进创新型企业发展的政策散落在各种各样的规划、规章、法规、制度、指南之中,企业掌握和运用政策的成本上升,因此,很多企业选择委托中介机构进行项目申报,支付补贴资金的15%～30%作为中介服务费,不仅使企业实际获得的扶持资金打了折扣,还可能因中介机构造假带来法律风险。

2.1.4 政策普惠性不足

目前,大部分企业科技创新政策为竞争性政策,而非普惠性政策往往具有较高的门槛。如科技部门的科技计划、重点领域科技专项,工信部门的经济高质量发展专项、各种试点示范项目,高新技术企业认定等,这类项目会在企业规模、企业研发人员、企业R&D经费占比、专利数量、资质等方面设置一些门槛条件,即使是区县级项目,也大多为区县龙头企业或明星企业申报。由于普惠性不足,企业普遍反映这些政策“好看”但不“解渴”。

2.2 资源供给方面存在的问题

2.2.1 企业获得创新资金仍面临困难

融资难、融资贵一直是创新型企业发展的老大难问题。政府引导并组织银行、担保、保险、融资租赁等金融机构,结合企业需求已推出多种科技金融产品,创新抵押产品和方式,使企业在无抵押和较少抵押的情况下,通过多种方式提高贷款额度,缓解企业经营发展之急。但调研企业普遍反映,科技型中小企业获得银行贷款难度依然很大,即使将核心知识产权作为质押,银行依然要求提供实物抵押或应收账款抵押。此外,即使科技型中小企业能获得银行授信,其贷款利率比大企业要高不少,资金成本较高。

2.2.2 人才引进方式和奖补还需优化

近年来,为吸引全球创新创业人才,我国在学习美国、新加坡等国家经验的基础上,国家层面和省市层面均实施了系列人才引进计划,广东省推出了“珠江人才计划”“广东特支计划”和“扬帆计划”等,为引入创新创业人才作出重要贡献,但也存在一些突出问题。一是海外人才引进方式遭遇挫折。近年来政府主导的海外人才引进政策引起以美国为代表的发达国家的警惕和不满,美国对华裔学者展开调查、限制华裔科学家回国交流,华裔科学家被美国科研机构解雇的现象也越来越多。二是人才补贴政策适用范围较窄。当前补贴政策对学历等门槛的限制较高,特殊类型人才政策尚欠完善,特别是制造业企业中的特殊人才的认定较为复杂,导致多数技术人才受限于学历而无法享受补贴,不利于多层次人才队伍的建设。

2.3 税负优惠方面存在的问题

2.3.1 税费减免和财政补贴力度仍然不够

2018年8月发布的《广东省人民政府关于印发广东省降低制造业企业成本支持实体经济发展若干政策措施(修订版)的通知》,提出要进一步降低制造业企业成本,支持实体经济发展。但调研发现,尽管政策中已采取了具体措施减税降负,但在当前经济背景下,创新型企业仍感税负过重。一是税收之外的一些收费导致企业利润减少,企业再投资意愿减弱;二是一些财政补贴在技改、创新方面设置了较高的硬性门槛,如经营年限、企业规模、获奖证书等要求,让不少企业望而却步。

2.3.2 资助力度难以平衡

对企业研发进行资助是国际通行做法,但资助力度太小,企业缺乏积极性,达不到政策引导和杠杆作用;资助力度太大,会对企业自身研发投入产生挤出效应,个别企业甚至为了拿到补贴而造假。广东省2015年开始试点实施创新券政策,但部分地市的创新券兑换率较低,不少企业领了券却未兑现。如2016年,河源市发放创新券427万元,最后兑现235万元,兑换率为55%;清远市发放创新券639万元,兑现345万元,兑换率为53%[3]。创新券兑换率低既有政策设计过于复杂和申领兑付手续繁琐、周期较长等原因,也有创新券资助力度较小、企业缺乏积极性的原因。而企业对申报高新技术企业认定的积极性很高,高新技术企业可以享受15%的所得税优惠税率,同时省、市、区各级对获认定的企业还有奖励,甚至出现了个别企业为拿到奖补,串通中介机构伪造专利证书、财务数据、骗取补贴的现象。

2.3.3 产品认证和检测政策有待优化

不少创新型企业认为当前产品认证和检测政策存在一些不足。一是产品认证和检测的政策指引不清,申报材料等文件填写繁琐,市场上也出现了许多以帮助企业编写申报材料、代办产品检测认证的中介服务机构,申报中介费甚至占到申报总成本的20%～30%,增加了企业成本。二是产品检测和认证环节过于复杂,因检测周期较长而检测报告有效期偏短,同一产品重复检测、重复认证,拉低了创新产品从初创到批量化生产的进度。三是部分产品质检要求过于陈旧,机械对标国内外相似产品设计参数有失科学性。四是不少招标项目需企业提供各种专项审计报告,而会计师事务所出具专项审计报告耗时较长、费用不低,给企业造成一定的负担。

2.4 知识产权政策方面存在的问题

广东省为贯彻实施国家知识产权战略,相继出台了系列地方性法规、政府规章和规范性文件,构建了较为完善的知识产权体系,各地市知识产权部门也联合财政部门对专利创造,尤其是发明专利进行资助,但也存在一些问题。一是企业为申报项目、资质和补贴,申请了大量低质专利;二是当前依然存在惩罚轻、侵权成本低、诉讼时间长、维权成本大等问题,不少企业表示对通过法律手段保护知识产权缺乏信心,核心关键技术更多通过技术秘密等其他方面进行自我保护。

3 改进和完善支持企业创新的政策体系

3.1 政策设计的改进

3.1.1 提高政策的整体性、协调性与连贯性

一是由省政府法制办牵头,对省级各部门、各地市出台的科技创新政策进行全面系统梳理,对不合理的重复补贴(省市联动的除外)、各类政策“竞赛”情况进行引导和规范。二是在广东省创新驱动领导小组的协调下,对科技部门、工信部门、发改部门、商务部门和人事部门支持企业创新的政策进行协调,统筹政策资源,强化部门协同。三是由省科技厅牵头编制《广东省支持企业科技创新政策汇编》,将各类政策汇编后公开。四是出台补贴、优惠等政策时明确期限,以防新老政策之间矛盾与冲突,保证政策在较长一段时间内的稳定执行,增强创新环境的可预期性,便于企业进行长期的投资和创新决策。五是取消专利申请补贴等不合理补贴,广州市部分地区已改为在企业获得专利授权后再给予奖励。六是着力营造吸引人才的城市软环境和公平、透明、便利的营商环境。

3.1.2 降低政策实施利用的交易成本

广东省已出台一系列政策支持企业创新发展,但在企业提交的附件材料中,部分材料和数据本身就是其他政府部门出具或有记录的,如工商数据、税务数据、信用信息等。应打通各部门间数据壁垒,实现数据互联互通,简化政策申请程序、减少填报资料的同时,降低政策实施利用的交易成本。

3.1.3 降低政策门槛,增强普惠性

降低政策门槛,将政策关注点从“扶优扶强”向“扶需扶潜”转变,关注真正需要扶持且具有较好发展潜力的初创期、发展期企业。继续实施科技创新券、企业研发补助等普惠性政策,设计出台更多的惠及早期创新型企业的普惠性政策。

3.1.4 完善横向经费管理制度

在加强支出审核、防止套取经费等科研腐败行为的同时,借鉴湖北省对横向科研经费管理的创新做法:一是按照事权与支出责任相适应的原则,“钱随事走”,管理费和国有资源(资产)有偿使用费以外的科研项目经费由研发团队(公司)自主安排使用;二是结题验收后,结余经费可由研发团队(公司)用于后续科研活动,或以创业资本或增资入股形式创办科技企业,或为招收的全日制本科生、硕士研究生、博士研究生缴纳学费[4]。

3.2 进一步降低企业负担

为切实落实中央和省委、省政府各项减税降费政策措施,应加强减免税政策宣传并组织税务部门与科技主管部门对政策落实情况进行排查,建立降低企业税负的长效跟踪监督机制,并针对机制障碍进行优化改进,防止基层部门因财政压力不贯彻落实减税降费政策措施或变相抵消政策。

降低企业运用创新政策的中介服务成本。一是培育中介组织体系。放宽中介服务机构准入条件,破除中介服务垄断,通过市场化的竞争提高中介服务质量、降低中介服务收费。二是加强对中介服务机构的监管。实行中介服务清单管理制度,明确服务项目、设置依据、服务时限,其中实行政府定价或作为行政事业性收费管理的项目应明确收费依据和收费标准;对企业反映较多的重复检测问题,设置统一的技术标准与适用时限。三是加强中介服务收费管理。对市场发育成熟、价格形成机制健全的中介服务,一律通过市场调节价格[5];对于垄断性较强、短期内无法形成充分竞争的事项,实行政府定价管理,完善涉企收费、监督检查等清单制度,清理涉企收费、摊派事项和各类达标评比活动,细化、规范行政执法条件,最大程度减轻企业负担、减少自由裁量权[6]。四是研究设立全省统一的企业维权服务平台,企业对不合理收费有地可诉。

3.3 完善创新型企业金融支持政策

3.3.1 发挥政府作用,建立良好的风投机制

可借鉴以色列企业创新风投支持体系的经验。一是设立“官助民营”的风险投资基金。基金由私人投资者或机构进行运营,政府不干预具体事务,如运营成功,投资者须偿还政府资金;如运营失败,则政府与投资者共同承担损失。二是政府支持风险投资家利用资本市场实现风险资本的退出,如在美国纳斯达克市场上市,或利用购并方式出售企业实现退出[7]。三是出台鼓励创业投资机构发展的专门政策,扶持一批真正从事天使轮、种子轮投资的创业投资机构,如可对创业投资机构在天使轮、种子轮等早期投资的投资损失给予一定补贴,激励更多创业投资机构进行早期投资,给予初创型企业更多支持。

3.3.2 完善风险分担和补偿机制,增强银行贷款和风投机构投资意愿

完善创新型企业金融支持政策,需要完善合理的风险分担、补偿机制,可从以下三个方面入手:

一是增强银行给创新型企业贷款的意愿。鼓励银行针对创新型企业特殊情况量身定做风险容忍度更合理的考核机制;运用科技金融新技术,强化企业征信系统的建设,协助构建完善现代化风险控制系统;政府可将原计划给予创新型企业补贴中的一部分用于补贴银行因增加创新型企业贷款造成的风险损失,根据广东省财政现状和各地区的经济情况设置适当的补偿比例,增强银行向创新型企业提供信贷的意愿。

二是建立知识产权质押贷款风险减值补偿机制。知识产权存在估值难、处置难以及资产减值风险,为鼓励银行对创新型企业发放知识产权质押贷款,政府可按银行发放知识产权质押贷款的一定比例对银行进行风险补偿,降低知识产权减值风险。

三是对初创型企业的投资损失给予补偿。考虑创新型企业初创期的风险较大,政府可通过对天使投资和股权投资的损失进行一定的补贴,激励更多的投资流向初创期企业,补偿比例和补偿方式可视政府财力和风险投资规模而定。

3.4 完善企业需求导向的政策

3.4.1 改进科技创新券政策

建议对科技创新券的管理和使用办法作如下改进:一是扩大创新券的适用范围,减少使用限制。放宽科技金融类服务不列入创新券后补助资金支持范围的限制条件[8],放宽企业申报专利、软件著作权等知识产权过程中所需服务、工业设计类服务,以及科技金融类服务不列入创新券后补助资金支持范围的限制条件。二是放宽科技创新券使用的地域范围。取消各地市企业和科研机构只能在本地使用创新券的限制,将科技创新券的使用范围逐步扩大到全省、全国乃至境外。三是取消科技创新券限时集中兑换的做法,实行不限时、非集中兑付。四是转变创新券的支持重点。从原先重点支持企业转向高校、科研机构、科技服务机构,重点支持科技型中小企业和创业者购买创新创业服务。

3.4.2 改进揭榜制项目组织管理方式

一是在项目征集方面,改进创新项目的遴选方式和形成机制。广东省重点领域研发计划要更突出问题导向、企业技术需求导向;要主动对接国家重大科技项目,凝练组织重点领域研发项目;推动全球技术力量为广东省服务,推动全球重大技术成果到广东省转化。二是在项目申报方面,简化申报流程,减少目前揭榜制中对申报企业过多、过高的条件限制,如要求揭榜制项目研发资金不低于2 000万元等。三是在项目评价体系方面,大幅压减项目管理的繁文缛节。四是充分发挥行业协会、学术团队在揭榜制中的作用,建议对推动揭榜成功的第三方技术机构进行适度奖励。

省科技主管部门应组织产业关键核心技术攻关,积极推进揭榜制项目组织管理方式,努力调动企业、高校、科研机构、技术创新联盟、行业社团组织等社会创新力量,乃至全球的研发团队,攻克广东省产业发展急需解决的“卡脖子”技术难题,加快推动重大科技成果转化,提升创新治理和科研服务水平。

3.4.3 积极落实首台(套)政策与政府首购制度

广东省应积极落实首台(套)政策,坚持政府引导与市场机制相结合、政策激励与制度保障相结合、供给提升与需求牵引相结合、重点突破与协同推进相结合四大原则,充分发挥首台(套)政策与政府首购的示范作用,促进企业的创新发展。

3.5 引导企业加大研发投入

为鼓励企业加大研发投入,保证研发投入支出的稳定性,政府需要完善相应的财政补贴机制。政府可通过相应的财政补贴,促进企业计提研发准备金,对研发准备金提取达一定比例的企业进行普惠性财政补贴。建议按研发准备金增长额的一定比例进行补贴,既可减少政府的财政压力,避免补贴泛滥导致的财政吃紧,同时也能避免财政补贴大多数流入大企业造成的企业研发投入挤出效应。

3.6 优化人才政策

3.6.1 改进人才引进方式

人才引进的主体应由政府改为企业,由政府引进人才支持企业转向政府支持企业引进人才。政府主要在制定人才政策和营造吸引人才的环境上发挥作用,如何引进人才、引进什么样的人才、引进后如何使用和管理人才,都应交给企业或专业服务机构,比如华南技术转移中心这类专门从事科技服务的国企等。

3.6.2 优化人才奖补形式

对在广东省工作但不能享受社会保险待遇的港澳台及外籍人才,允许用人单位使用财政资金为其购买商业性养老和医疗保险;支持各地级以上市试行定点供应的人才住房制度,在人才密集区建设人才住房。在此基础上,逐步探索实行人才永久居留制度,优化人才签证制度。适度调整先行人才政策中过于强调物质奖励的做法,在科研条件、科研环境、学术贡献等方面提供更多支持,停止以“创业领军人才”名义给公司高管现金奖励的做法。

3.7 强化政策宣传和运用培训

调研发现,政府扶持企业创新发展的一些政策并不都为企业所知,不少企业希望政府组织提供相关政策的学习、解读和培训,尤其是相关补助政策。除组织线下培训外,还应加强创新型企业支持政策的电子化宣传,比如开发类似“学习强国”的电子应用程序,鼓励企业领会政策精神、掌握政策细节。对企业来说,企业对政府各部门的政策难以全部掌握,如何运用这些政策也对企业提出更高要求。建议从企业需求端出发,通过“政策宣讲+技能培训+能力认证”新型模式,开展最新科技政策宣传推广、企业技术经理人技能培训等活动,着力提升企业政策运用能力和科技管理水平,帮助企业培养“政策专员”和“企业创新管理工程师”。