粤港澳创建国家“碳达峰碳中和”引领示范区的构想

王玉明

（广东行政学院 行政学教研部，广州 510053）

实现碳达峰碳中和目标是中央基于国内国际两个大局做出的重大战略决策，是中国生态文明建设和绿色低碳发展的重要路径，是中国应对全球气候变化的庄严承诺和责任担当。 实现碳达峰碳中和，推动绿色低碳发展，既是粤港澳大湾区建设国际一流湾区和世界级城市群的重要支撑，也是建设美丽大湾区的重要抓手。 粤港澳大湾区是中国现代化建设的先行示范区，在国家发展大局中具有重要战略地位，在落实执行碳达峰碳中和战略决策中应该走在全国前列，创建国家“碳达峰碳中和”引领示范区，为全国碳达峰碳中和先行探路，为全国推进“双碳”战略提供可复制的湾区经验和方案。

一、创建国家“碳达峰碳中和”引领示范区的现有基础

粤港澳大湾区是中国经济实力、创新能力和发展活力最强的区域之一，在生态环境保护、绿色低碳发展方面走在全国前列，创建碳达峰碳中和引领示范区具有良好的政策基础、发展基础和实践基础，有条件为碳达峰碳中和先行探索，是中国目前最有条件率先实现碳中和目标的地区。

（一）政策基础

“十一五”以来，无论是中央政府，还是广东省政府和港澳特区政府都高度重视绿色低碳发展，出台了一系列关于应对气候变化和节能减排的政策规划、行动方案和相关法规。

在国家层面，已经建立较为完善的应对气候变化和节能减排政策体系。 2007年制定国务院颁发的《中国应对气候变化国家方案》，2014年制定《国家应对气候变化规划（2014—2020年）》。针对节能减排工作，国家先后制定《节能减排综合性工作方案》《节能减排“十二五”规划》《“十二五”节能减排综合性工作方案》《“十三五”节能减排综合性工作方案》《“十三五”控制温室气体排放工作方案》等。 国家“十二五”规划纲要将碳强度降幅作为约束性指标，“十三五”规划纲要提出实施“近零碳排放区示范工程”，“十四五”规划纲要提出支持有条件的地方率先达到碳排放峰值。 2021年国务院颁发了《完善能源消费强度和总量双控制度方案》《加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》《2030年前碳达峰行动方案》，生态环境部颁发《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》［1］77。 2019年国务院颁发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出，推动大湾区开展绿色低碳发展评价，力争碳排放早日达峰，建设绿色发展示范区。 创新绿色低碳发展模式，挖掘温室气体减排潜力，采取积极措施，主动适应气候变化。 这些政策对应对气候变化和低碳发展作出了顶层制度安排。

在地方层面，“十一五”以来，广东省陆续制定了《广东省节能减排综合性工作方案》《广东省“十二五”温室气体排放工作实施方案》《广东省低碳试点工作实施方案》《广东省碳排放权交易试点工作实施方案》《广东省碳普惠制试点工作实施方案》《广东省近零碳排放区示范工程实施方案》《广东省应对气候变化“十二五”规划》《广东省“十三五”控制温室气体排放工作实施方案》《广东省2018年度碳排放配额分配实施方案》等一系列指导性文件。 2014年，以省政府令的形式发布了《广东省碳排放管理试行办法》，明确了碳排放的目标任务、政策措施和相关制度安排。 在城市层面，如2012年深圳市率先编制《深圳市低碳发展中长期规划》，率先制定《深圳经济特区碳排放若干管理规定》，2016年东莞制定了《低碳发展“十三五”规划》《“十三五”绿色清洁生产工作推行方案》，2017年广州制定《节能降碳“十三五”规划》，2021年香港特区更新2017年制定的《香港气候行动蓝图2030+》，颁布《香港气候行动蓝图2050》，确定了更加进取的减碳排放策略和措施。 这些政策规划，共同构筑了多层次的政策体系和行动方案，为深入实施绿色低碳发展、实现“双碳”目标奠定了政策基础。

（二）发展基础

粤港澳大湾区历经40 多年的快速发展，累积了雄厚的经济实力，具有较高的经济社会发展水平和环境治理能力，这为大湾区率先实现碳达峰碳中和奠定了良好基础。 2019年粤港澳大湾区GDP 总量占全国GDP 总量的11．61%。 香港特区和澳门特区人均GDP 达到5 万美元以上，深圳、珠海和广州超过2 万美元，其余地市也普遍高于全国平均水平［2］105。

第一，产业低碳化发展趋势明显。 粤港澳大湾区已经初步建立了现代经济体系，高污染高排放的产能在逐渐淘汰，正在实行更严格的排放标准，高新技术产业占较高比重，以先进制造业和现代服务业为主体的产业结构初步形成，产业低碳化发展趋势明显，温室气体排放控制成效显著，经济社会与生态环境保护开始呈现协调发展态势［3］8。 以广州和深圳为例，2019年，两地先进制造业增加值占规模以上工业增加值的比重分别高达58．4%和71．9%。 2020年，深圳第三产业占地区生产总值比重为62．1%，战略性新兴产业比重达37．1%，高技术制造业增加值占规模以上工业增加值的比重分别达到66%［4］。 大湾区特别是几个核心城市的低碳生产率指标在全国处于领先水平，其中，澳门的碳生产率最高，其次是香港，再次是深圳、广州［5］。

第二，能源结构和效率相对合理。 大湾区积极推动能源结构低碳化和能源消费结构变革，能源结构均优于全国，煤炭消费比例较低，非化石能源比例较高，非化石能源比重超过30%，高于全国平均水平，具备良好的能源低碳转型基础。2019年珠三角地区规模以上工业煤炭消费量相比2012年下降21．68%。 2019年，广州市能源消费中传统化石能源煤品、油品消费比重分别为13．9%、38%，气电装机容量占44%。 2020年香港的能源消费结构中，煤炭、天然气、非化石燃料占比分别约为25%、50%、25%，且随着煤炭占比持续下降，天然气和非化石能源占比仍在不断增加［2］106。 用电量中有近1／3 来自西部的清洁水电，海上风电正加速发展，用能结构明显优于国内其他经济发达地区［6］。 清洁能源（核电、海上风电、光伏等）、能源汽车产量、绿色建筑比例、低碳技术的推广和应用，均走在全国前列，珠三角公交电动化率达100%。 粤港澳大湾区每万元GDP 能耗、万元GDP 二氧化碳排放量指标领先全国，万元GDP 能耗0．34 吨标煤，低于0．54 的全国平均水平。 深圳已经彻底淘汰民用散煤和普通工商业用煤，形成了以清洁能源为主的能源结构，新能源汽车和绿色建筑推广数量全国领先。 2020年深圳单位GDP 能耗、单位GDP 二氧化碳排放分别为全国平均水平的1／3、1／5［4］。

（三）实践基础

从实践来看，粤港澳大湾区是推动碳减排的先行者，广东省是国家首批开展低碳省区试点的省份，珠三角还是国家碳排放权交易试点的地区。2010年以来，试点工作迈出了实质性步伐，为绿色低碳发展积累了经验，为粤港澳大湾区率先实现碳达峰碳中和奠定了实践基础。

第一，落实国家层面的低碳试点。 2010年，广东省列入国家首批低碳试点范围，其中深圳、广州、中山是先后入选国家低碳城市试点的城市，这3 个城市制定了具体行动计划和相关政策。 其中深圳、广州还是国家碳排放权交易试点城市和全国低碳交通运输体系试点城市。 2018年，珠三角9 个城市先后成功创建国家森林城市。 另外，广州、深圳、东莞、佛山正在创建国家餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点城市。 深圳国际低碳城、珠海横琴新区纳入国家首批低碳城（镇）试点，佛山南海的西樵镇纳入国家第一批绿色低碳重点小城镇试点，在推进节能建筑与绿色建筑、推广可再生能源和新能源等方面进行探索。 东莞市松山湖开发区是首批国家试点的低碳工业园区，在低碳循环发展上作出了示范［7］。

第二，探索省级层面的低碳试点。 为了组织实施广东低碳省试点，突出示范引导，广东省基本建立起了城市、城镇、园区、社区、企业、产品等多层次低碳试点示范体系，通过示范带动，使得低碳生产生活深入基层，并真正惠及群众百姓。 2012年，广东省选择首批4 个低碳试点城市和8 个县（区）进行试点，其中包括珠三角的广州、珠海、江门3 个城市，珠海市横琴新区、佛山市禅城区和顺德区3 个试点县（区），还有珠海市万山镇的低碳镇试点、广州状元谷低碳产业园区试点、中山市小榄北区等5 个低碳社区试点、佛山岭南大道公交枢纽站零碳排放区示范工程试点。 这些低碳试点城市、县（区）编制低碳发展规划，建立工作机制，制定配套政策，取得了较好效果。 另外，2015年，广东启动了碳普惠试点，首创发动民众共同参与应对气候变化，广州、东莞、中山和惠州等被纳入碳普惠试点城市。 2021年3月，广东在珠三角九市开展“无废城市”建设试点，在珠三角探索建设“无废试验区”。

第三，探索城市层面低碳创建活动。 “十三五”以来，在广州、深圳率先实施近零碳排放区示范工程建设，推进区域、社区、园区、企业等各类近零碳排放区示范工程试点，鼓励基础较好的城区开展碳达峰、碳中和和碳汇试点。 珠三角其他没有列为试点的城市也积极开展低碳城镇、低碳社区、低碳园区、低碳企业、低碳交通、低碳校园、低碳酒店、低碳景区等一系列创建活动。 通过这些创建活动，在发展低碳循环经济、淘汰落后产能、优化能源结构、重点领域节能降碳和推广低碳技术等方面积累了宝贵经验。

第四，探索建立碳市场交易制度。 2013年，深圳、广州正式启动碳排放权交易市场，两地分别建立排放权交易所，这是以市场机制促进节能减排、低碳金融服务的机构和平台。 同时，深圳、广州探索建立了包括政策法规、组织管理、配额管理、信息系统、绿色金融等方面的碳交易体系和工作机制。 截至2021年2月，深圳市碳市场配额成交量5819 万吨，成交金额13．79 亿元，超过80%的控排企业实施了节能减碳技术改造项目，超过60%的控排企业实现单位产品碳强度下降［8］。

二、创建国家“碳达峰碳中和”引领示范区面临的困难

粤港澳大湾区率先实现碳达峰碳中和，创建国家“碳达峰碳中和”引领示范区是一项复杂系统工程，面临诸多难题和挑战。 从粤港澳大湾区来看，产业结构、能源结构调整、低碳政策体系和府际合作机制等存在亟待完善的地方，有些政策工具虽已实施，但力度太小或者尚处于试点阶段［2］107。

（一）能源结构清洁低碳转型的难题

实现碳达峰碳中和最大的挑战是能源，最关键是优化能源结构，因为二氧化碳排放源最主要是化石能源燃烧，化石能源燃烧的CO2排放量占大湾区全部CO2排放量的70%左右。 因此，只有优化能源供应和消费结构，完成清洁能源替代和电替代，碳达峰碳中和目标才能实现。 一是从能源需求量看，粤港澳大湾区本地一次电力与非化石能源的自给率低，是典型的能源输入型地区。粤港澳大湾区的人口高度聚集和经济高速度发展对能源的需求量非常巨大。 根据全国第七次人口普查数据，大湾区人口达7300 万左右，2019年GDP 占全国GDP 总量的11．61%，能源消费量一直刚性增长，占全国的12%。 特别是随着城市机动车数量迅速增长，能源需求总量和碳排放总量正在持续增长。 二是从能源结构看，尽管大湾区的能源结构优于全国水平，但化石能源占比仍然超过60%。 相较于其他国际知名湾区，东京湾区煤电占比仅为5%，旧金山湾区可再生能源发电占比达60%，到2045年则计划实现100%“零碳”能源供电［9］。 目前，粤港澳大湾区煤炭和煤电所占比例仍然很高，非化石能源所占比例不高。 水电和核电受开发条件限制而难以作为增长的主力电源，后续新建核电项目较难有大幅增长［2］108。粤港澳大湾区可再生能源制造业发展偏弱，虽有较丰富的海上风能可再生能源资源，由于开发技术难度大、商业模式缺乏创新，而尚未得到充分开发利用，大湾区提高可再生能源利用比例并非易事。 三是从能源效率看，粤港澳大湾区的碳强度低于全国平均水平，单位产值能耗（约2．67 吨标准煤／万美元）高于经合组织国家的水平（1．51 吨标准煤／万美元），也高于全球的平均水平（2．59吨标准煤／万美元）［10］。 大湾区的能源强度是东京湾区的2．3 倍、旧金山湾区的1．4 倍，节能降耗空间巨大［3］11。 四是从能源技术看，近年来，尽管全国在非化石能源技术创新方面取得了许多突破，但大湾区在基础研究和核心技术方面仍存在明显短板，关键技术与核心元器件及材料依赖发达国家，大湾区在能源关键技术的研发和应用上进展缓慢。

（二）产业结构绿色低碳转型的难题

从发达国家的经历来看，产业结构优化升级是实现碳达峰碳中和的重要途径。 整体上看，粤港澳大湾区还是制造业重地，低端产业比重仍然较大，高能耗高排放产业存量较大，高碳生产格局短期内难以改变。 绿色发展指数、经济增长质量、生态环境质量等排名与世界著名湾区相比还存在较大差距。 例如，旧金山、纽约湾区提出了2050年碳排放同比下降80%的目标。 数据显示，粤港澳大湾区在人均GDP、单位GDP 耗水量、单位GDP 能耗、单位GDP 碳排放比、第三产业比重等绿色低碳和高质量发展指标上，与其他世界著名湾区相比也存在较大差距。 臭氧污染未进入下降通道［1］85。 当前，大湾区内部发展、大湾区与粤东西北地区的发展水平相比差异较大，香港和澳门达到发达经济体水平，港澳广深四大中心城市以服务业为主导产业，珠三角其他城市的制造业是经济支柱，先进制造业占比较高，粤东西北城市仍有较高比例的传统工业和农业。 同时，香港经济增长缺乏持续稳固支撑，澳门经济结构相对单一，发展资源有限，珠三角九市市场经济体制有待完善，部分地区和领域存在同质化竞争和资源错配现象。 另外，在建筑领域和交通领域，推行绿色建筑、绿色交通、绿色农业的任务艰巨，难度较大。建筑业作为四大重点节能减排领域之一，但降低建筑领域的耗能和排放量任重道远。 绿色建筑的推广尚未引起政府和地产商的重视，在建筑的立项、规划、拍地等环节未考虑绿色建筑的标准和要求，推行绿色建筑的阻力较大。 在交通领域，区域内与绿色交通相关的制度体系尚未建立，缺少规划、设计、施工、运营全过程节能环保管控制度。大湾区内绿色水运、路运体系尚未建立，绿色交通涉及交通、发改、环保和海洋等部门，部门间沟通、协调和合作困难。 绿色交通技术的研发和推广力度不够，当前示范推进的岸电、油气回收等技术存在建设与使用不匹配等问题，节能减排效益难以体现。

（三）制度差异和制度缺位的难题

当前，粤港澳大湾区应对气候变化面临的一个突出问题是制度上的差异和相关制度的缺失。“一国两制”框架下粤港澳三地在环境法律制度、气候应对政策上存在异质性，三地在环境立法、环境政策、环境规划、环境执法、环境监管和环境标准上难以有效对接和形成合力。 大湾区在控制碳排放方面缺少顶层设计和上位法的统筹支撑，缺乏系统性低碳发展合作规划，《珠江三角洲环境保护规划纲要》的规划范围不涉及香港和澳门两地，《广东省碳排放管理试行办法》《广东省低碳试点工作实施方案》和香港特别行政区制定的《香港气候行动蓝图2050》的政策影响范围只是本区域。 目前，三地都面临着清洁低碳转型、共同应对气候变化的压力，亟须在跨行政区合作协同。此外，各城市之间的发展不平衡和相互竞争制约了府际合作的有效开展。 粤港、粤澳、深港、珠澳联席会议制度这种组织比较松散，基本上限于政策协商，协议的落实取决于双方的自愿行动，涉及到实质利益问题时难以协调，区域内缺少权威的综合决策和议事监督机构。 另外，在应对气候变化领域，三地缺乏促进低碳发展的长效机制，尚未建立统筹衔接的决策机制、信息披露机制、核查机制、考核问责机制等。 大湾区开展低碳试点的基础性工作尚未全面开展，碳计量核查、监测评估制度尚未建立，以及监管能力建设普遍不足，碳排放权交易机制仍未有实质性的成果；碳减排立法落后于政策制定与推进，缺乏强制实施的法律保障，国家法律体系中没有直接与“应对气候变化”“碳达峰碳中和”相关的内容，导致政策缺乏法律支撑与长期约束力。

三、创建国家“碳达峰碳中和”引领示范区的复合举措

粤港澳大湾区创建国家“碳达峰碳中和”引领示范区需要建立统筹融合的规划、政策、法规、科技和行动体系，从规划引领、政策驱动、立法支持、制度推动、科技支撑、协同推进等复合举措全面推进先行示范区的建立。

（一）规划引领

粤港澳大湾区碳达峰碳中和是一场经济社会系统性变革，面对这一战略性、挑战性目标，需要借助规划这一具有决策性、引领性功能的政策工具。 科学制定层次清晰、紧密衔接的规划体系和行动方案，明确实现“双碳”目标的总体思路、主要任务、阶段目标、工作重点、实施路径、技术路线和时间表，通过规划体系指导大湾区制定相应的政策和行动计划。

第一，制定长远规划或蓝图。 考虑到“双碳”目标的长期性和复杂性，粤港澳大湾区需要编制长远战略规划或行动蓝图。 长期战略规划或蓝图具有战略引领、政策指导和激励约束功能，可为专项规划、近期规划或短期行动计划的编制提供指导。 一是在大湾区层面，粤港澳三地共同编制《粤港澳大湾区“碳中和”远景规划》或《粤港澳大湾区“碳中和”行动蓝图》，通过长远规划的引领，建立区域应对气候变化的政策体系，构建粤港澳大湾区碳排放目标体系，确定大湾区碳中和近期、中期、远期目标与行动路线图，推动分阶段、分行业达峰行动。 制定“碳中和”远景规划或行动蓝图要体现规划的引领性、先行性和示范性。 首先，“碳达峰”目标要领先于全国。 其次，“碳中和”目标要对标发达国家。 粤港澳大湾区总体发展水平接近发达国家，参考主要发达国家设定的“碳中和”时间，如引入发达国家“碳中和”政策中适合大湾区的先进做法，明确把全部温室气体列为减排对象［2］109。 根据粤港澳大湾区现有基础，大湾区要比国家实现碳中和目标提前10年完成，只有率先实现国家目标，才能发挥先行示范作用。 第一阶段率先达峰（2025年前）。 第二阶段加速脱碳（2025—2040年）。 第三阶段全面中和（2040—2050年）。 力争2050年前全社会碳排放净零，实现碳中和目标［11］。 二是在广东省层面，由于创建国家“碳达峰碳中和”引领示范区的难点主要在内地，主要行动主体和责任主体是广东省政府和小珠三角共9 个城市。 因此，在广东省层面必须重视规划的引领，建议编制《广东省实现“碳中和”长远规划》，长远战略规划包括指导思想、基本原则、规划目标、规划任务与行动路径等，突出珠三角的规划内容，明确全省实现“碳中和”的主要任务、阶段目标、工作方向、主体责任，确定碳达峰碳中和的路线图。 通过省级层面的长远规划将“碳中和”战略传递传导到珠三角共9 个城市的社会经济发展各方面。

第二，编制和完善专项规划。 专项规划是长远规划或远景规划在重点领域重点行业的深化和具体化。 粤港澳大湾区率先实现“双碳”目标需要通过专项规划对相应领域提出明确要求，通过专项规划构建相关重点领域或行业碳排放目标任务、重点工程等。 专项规划通常以五年为规划期限，时间上可以与国民经济社会发展五年规划一致。 “十四五”是实现碳达峰关键期，是推进碳中和起步期和窗口期，也是大湾区生态环境保护步入减污降碳协同治理的新阶段。 建议广东在相关重点领域重点行业制定“十四五”规划，并对接“十四五”生态环境保护规划。 建议编制《广东省二氧化碳排放达峰行动规划》《广东省节能减排“十四五”规划》《广东省清洁能源发展“十四五”规划》《广东省“十四五”绿色建筑发展规划》《广东省“十四五”绿色交通发展规划》，以及《广东省“海上风电领跑工程”规划》《广东省“无废城市”实施计划》《广东发展氢能行动计划》等。 同时，在大湾区层面，编制《粤港澳大湾区绿色能源发展行动规划》《粤港澳大湾区清洁生产行动规划》；在地市层面，也可编制相关专项规划或近期具体行动计划。 近期具体行动计划主要是指大湾区及各城市政府的三年行动计划或年度工作计划。 根据实际，各城市制定碳达峰的具体行动计划或工作方案，明确近阶段行动目标、工作任务和具体措施。 如根据需要编制“零碳城镇”“零碳社区”“零碳机关”“零碳校园”等示范项目实施方案，编制工业园区、开发区、自贸区等节能降碳行动方案。

第三，规划之间有机衔接。 实现“双碳”目标涉及面广、综合性强，需要不同层级、不同行动主体的有效协同和配合，要求各层次各类型规划之间融合衔接。 首先，加强近期、中期、长期规划之间的相互衔接。 实现“碳中和”的短期目标是实现“碳达峰”，主要依靠减少温室气体的排放，做好近期“碳达峰”和远景“碳中和”战略的衔接。加强专项规划、近期行动计划或年度工作计划的有机衔接。 其次，地市政府相关规划中涉及“双碳”目标的内容要以国家“双碳”战略规划为根本遵循，贯彻顶层规划制定的政策要求、发展方向和约束指标等，保证大湾区实现“双碳”目标自上而下的统一性。

（二）立法支持

实现碳达峰碳中和急需立法的推动和保障，加强应对气候变化领域的立法，强化碳达峰碳中和目标的刚性约束和相关制度的法制化。

第一，国家层面的立法。 目前，国家层面应对气候变化或实现碳达峰碳中和缺乏一个专门的综合性法律进行规管，现有的环境保护法律并不能让应对气候变化问题走上法治的轨道，我们需要在实现碳中和的目标下考虑构建相应的法律体系［12］。 一是建议在国家层面制定专门的应对气候变化或碳达峰碳中和法律法规，如制定《应对气候变化法》或《碳中和促进法》，通过立法赋予碳达峰碳中和战略目标、基本制度、重点工作和关键政策安排，确定碳排放总量和强度控制目标法律地位。 二是对《电力法》《煤炭法》《节约能源法》《可再生能源法》《循环经济促进法》《森林法》《建筑法》《海洋法》《碳排放权交易的管理条例》 等进行修订，清理现行法律法规中与碳达峰碳中和工作不相适应的内容，并纳入“碳中和”相关条款。 如增加温室气体排放控制，发挥森林、海洋、湿地、碳汇功能等相关内容［13］。 同时，与这些法律法规相匹配的技术标准也要制定或修订。

第二，地方层面的立法。 地方是推进碳达峰碳中和的实施主体，通过法治手段保障和支持碳达峰碳中和行动十分必要，为国家立法先行探索。地方立法形式包括人大制定的地方性法规和政府制定的地方性规章，其法律效力依次递减。 广东可以先行先试，加快推进碳达峰碳中和方面的立法，完善节能降碳的法制体系。 通过立法确立碳排放统计核算制度、温室气体排放总量控制制度、碳排放交易制度等，通过立法规定碳替代、碳封存、碳循环和碳定价等方面的措施，支持低碳技术研发和推广应用。 当前，广东省和深圳、广州市等出台了节能减排、发展可再生能源、发展循环经济相关的条例和办法，多是政府规章或规划性文件，效力等级不高，调整范围和力度有限，条款内容笼统，处罚偏轻，约束性不强，不能适应“双碳”战略的需要。 因此，需要加快相关地方立法和修订，提高效力等级，完善相关内容。 例如，建议将《广东省碳排放管理试行办法》上升为地方性法规，由省人大出台《广东省碳达峰碳中和促进条例》。在《广东省碳普惠制试点工作实施方案》的基础上，以政府令的形式颁布《广东省碳普惠制实施办法》，提升其法律效力。 同时，拥有立法权的9个地级市推动节能降碳、清洁生产、固体废物处理、湿地和森林保护等方面的立法，制定针对性强、切实可行的地方性规章。

第三，区域层面协同立法。 由于粤港澳三地法律制度的差异，存在环境法律制度冲突问题，区域层面的统一立法难度大，可先探索三地的环境协同立法，加强立法沟通协调，建议三地签订《粤港澳法制工作区域合作协议》，通过环境领域的区域协同立法，避免区域相关法律制度的脱节。可先从软法入手，促进区域内应对气候法律制度的衔接，这里的软法包括官方机构制定的政策规划、指导意见、行政协议、相关标准、规则守则等。粤港澳三地协调出台促进碳减排的法律法规，共同协商制定碳排放相关规则，制定碳减排协同发展规划和实施方案，加强粤港澳大湾区节能降碳标准的衔接。 在现有的《粤港澳区域大气污染联防联治合作协议书》基础上，共同签订《大湾区绿色低碳发展促进协议》，突出和强调“碳达峰碳中和”的相关内容，确定三方的权利与义务的约定。通过区域协同立法，避免区域间碳达峰碳中和政策、标准、监管上的冲突。

（三）政策驱动

粤港澳创建“碳达峰碳中和”引领示范区需要构建推进“双碳”目标的政策体系，为实现“双碳”目标提供政策引导和激励。

第一，发展绿色产业。 构建绿色经济体系和绿色产业结构是实现碳达峰碳中和目标的关键。一个地方的碳减排曲线与产业结构有密切关系，实现“双碳”目标，根本上要依靠经济社会发展全面绿色转型，推动经济走上绿色低碳发展的道路，这是实现“双碳”目标的首要途径［14］69。 借鉴东京、纽约大湾区低碳发展经验，在粤港澳大湾区加速推动工业、能源、建筑、交通等重点领域大规模去碳化，推动产业转型升级，实现结构性减碳减排。 着力发展新能源、新材料、新能源汽车、节能环保、高端电子信息、生物医药等战略性新兴产业，特别是大力发展节能环保、减排技术创新类战略性新兴产业。

第二，发展绿色能源。 构建绿色低碳能源体系是实现碳达峰碳中和的必由之路。 粤港澳大湾区当务之急是优化能源供应与消费结构，尽快构建以清洁新能源为主的能源体系。 一是推进能源体系清洁低碳发展。 加快形成以核能、太阳能、风能、氢能等清洁能源为主的绿色低碳、安全高效能源供应体系，持续向非化石能源为主的能源结构转型。 二是推进绿能结构性替代。 首先，在电能替代上，大力推动制造业、服务业、居民生活领域电气化进程，加快工业、建筑、交通等重点行业电能替代，通过大规模电气化改造，提高重点领域电气化率［15］。 其次，在清洁替代上，加快形成以电为中心的能源消费体系，安全发展核电，大力发展太阳能发电和海上风力发电，大力推广光伏发电应用，开展氢能攻关和建立大湾区储电系统。

第三，发展绿色交通。 交通运输是节能减排的重点领域。 根据研究发现，交通领域碳排放占比约占总排放量的10%，随着城镇化的推进和私家车的快速增加，交通领域的碳排放还会呈增长趋势。 将碳达峰碳中和融入大湾区交通运输发展的各方面和全过程。 优化运输结构，在大湾区优先发展城市轨道交通、智能交通和慢行交通，建设良好的湾区公共交通网络，推广节能低碳型交通工具，实现新能源公交车全替代。 推进大湾区城际轨道交通网建设和内河联运，应用推动电动汽车、港口岸电、纯电动船、公路和铁路电气化发展［16］。 积极引导低碳出行，尽最大可能减少对私家车的依赖。 发展绿色物流，降低运输能耗和碳排放强度。

第四，发展绿色建筑。 建筑领域的减碳已成为实现碳达峰碳中和目标的重要一环，建筑行业是碳排放和能耗大户，根据统计，建筑部门碳排放占总排放比约20%［17］。 经统计，绿色建筑约有30 项指标影响碳达峰碳中和。 激励和推广绿色建筑，建立建筑节能改造长效机制，将节能改造实施过程纳入基本建设程序管理，推进可再生能源在建筑中的广泛应用，如发展太阳能光热建筑应用项目。 推广超低能耗、近零能耗建筑，发展零碳建筑，政府在供地、定价、税收方面推行碳中和理念［18］。 推进既有建筑节能改造，旧城更新中重视环境整治及节能改造。 加强机关办公建筑和大型公共建筑的用能管理，推广绿色建筑新技术和新建筑材料应用。

第五，发展绿色金融。 绿色金融是实现碳达峰碳中和的重要支撑，通过发展绿色金融引导金融资源向绿色发展领域倾斜。 探索建立粤港澳大湾区绿色金融交易中心，发挥金融机构在资源配置方面的优势，推动绿色产业与绿色金融融合发展，引导公共投资和社会资金投向节能环保、再生能源、清洁运输等绿色产业，为碳中和奠定基础［14］70。 发挥香港、深圳和广州的金融中心优势，支持金融机构创新绿色金融产品和服务，积极开发绿色债券、绿色保险、绿色信贷、绿色基金等绿色投融资工具，为相关企业提供多元化的碳金融服务，为推进节能减碳提供资金支持［19］。 建设粤港澳大湾区绿色金融合作平台，从制度设计、标准研究、产品创新等方面完善绿色金融体系建设，建立三地统一碳市场，完善碳交易制度。

（四）制度推动

实现碳达峰碳中和必须采取多种制度手段推进工作，从统计核算、执行监督、目标考核、碳排能耗管理等方面建立制度体系，建立健全监测评估、信息共享、督察问责等配套制度。

第一，建立大湾区温室气体排放统计核算制度。 摸清大湾区温室气体排放家底是碳达峰工作的第一步。 一是建立温室气体基础信息统计制度。 即建立覆盖能源、工业、交通、建筑、农业、废弃物处理等领域的碳排放基础信息统计制度，建立统一规范的碳核算体系，精准摸清大湾区温室气体排放家底。 二是建立统一的温室气体核算方法和标准。 参考或依照全国碳排放管理标准化技术委员会制定的国家标准，粤港澳共同制定大湾区温室气体排放核算方法和标准，率先制定重点行业、重点产品温室气体排放核算标准、建筑低碳运行标准、碳捕集利用与封存标准等［20］。 三是建立碳中和远景规划评估模型。 基于大湾区温室气体排放数据信息系统和碳排放和碳汇要素，形成碳中和评估模型。 基于该模型，定量计算碳排放和碳汇，描述碳排放和碳汇空间分布特征，并提出针对性的降碳增汇建议。

第二，建立大湾区“双碳”目标执行监督制度。 一是建立碳排放总量控制和碳排放权分配机制。 基于大湾区碳排放总量控制和“双碳”目标，明确各城市的目标任务，制定责任清单、任务清单。 对重点排放单位实施碳排放配额管理。 二是建立目标责任制。 建议制定《广东省推动碳达峰碳中和目标责任制》和《粤港澳推动碳达峰碳中和的职责与任务》，建立责任追究制度，确定约束性指标，通过该制度激励约束，让各责任主体明确行动导向。 三是建立“碳中和”智能监测系统。采用大数据、云计算等先进信息技术和碳排放计算模型、碳汇评估模型，构建覆盖大湾区人口组成、空间结构、产业结构、能源结构、重点领域、重点行业、重点企业碳排放、碳足迹、碳交易和碳汇等综合数据的智能化信息平台，发挥其在碳排放预测预警、碳排放源锁定、碳排放监管等领域的作用。 四是建立温室气体排放信息披露制度。 各城市定期公布温室气体排放数据，以及“双碳”目标进展情况和行动计划。 重点企业定期公布温室气体排放数据和控排措施。

第三，建立大湾区“双碳”目标考核制度。 一是制定《粤港澳大湾区“双碳”目标考核办法》，加强对控制温室气体排放目标完成情况的评估考核，将碳达峰碳中和目标完成情况作为党政领导干部绩效考核的内容和任用的依据，考核领导干部在制度建设、项目建设、保障措施和任务指标等方面的完成情况。 二是制定《粤港澳大湾区“双碳”目标考核指标体系》，将碳排放总量、碳排放强度、碳汇增量、化石能源消费量、非化石能源比重、各领域电气化普及率等指标纳入各地“双碳”目标考核指标体系中，增加考核权重，加强指标约束，并根据区域内不同城市的发展阶段进行差异化赋值。 定期开展区域碳排绩效评估，分析绿色低碳发展成效和实现“双碳”目标实现程度，引导各地有序达峰减排。

第四，建立大湾区碳排放和能耗“双控”制度。 一是建立碳排放“双控”制度。 将碳排放或温室气体排放总量控制制度作为该制度的核心，在制定完善的碳排放信息统计制度的基础上，进一步实施以碳排放总量控制为主、强度控制为辅的减排机制。 合理确定珠三角各市碳排放总量，并进行定期考核，通过总量控制进行碳排放硬约束［2］111。 二是建立能源消耗“双控”制度。 合理控制能源消费总量，严格控制能耗强度。 建立健全能源消耗“双控”考评体系，强化能耗“双控”指标分配和考核，将能源电气化替代、清洁替代纳入考核指标体系。 加强用能强度控制，推动能源资源高效配置和高效利用。 重点加强重大项目用能管控，严控高耗能项目审批，对新（扩）建项目进行节能审查，有效从源头减少能源消耗。 实施大湾区各地能源利用状况月报制度，及时研判各地用能需求变化和能源“双控”形势。

（五）科技支撑

碳达峰碳中和呼唤着关键技术的快速突破，这需要发挥科技的核心支撑作用。 粤港澳大湾区要充分利用建设国际科技创新中心和综合性国家科学中心的契机，创建节能降碳和新能源技术产品研发国家重点实验室，深入开展深度脱碳技术和能源替代技术的研究，在零碳排放生产技术、CCUS 技术、储能技术、海水制氢技术、高效太阳能利用技术、大型海上风电技术等前沿技术领域，组织重大专项攻关项目［21］，尽快取得前沿技术研究和关键技术的突破。

第一，降碳脱碳新技术。 实现碳中和既是一场能源革命，更是一场技术革命。 一是近零碳排放技术的突破，这是实现近零碳排放的基础性保障，也是近零碳排放区示范工程建设的根本支撑。目前大湾区碳排放大户主要是电力、工业、交通运输和建筑等领域，这些领域深度脱碳是大湾区实现碳中和的重中之重。 开展低碳零碳新技术、海洋负排放技术攻关，推动零碳工业流程再造前沿技术攻关，探索在缺氧／酸化海区的负排放技术上的突破，提高海水自生碳酸盐产量，并与有机碳一起埋葬，提高综合储碳增量。 二是CCUS 技术的应用和突破，CCUS 技术包括碳捕获技术、利用技术、碳封存技术。 CCUS 是实现碳达峰碳中和的一套重要技术组合，CCUS 技术可以推动碳排放大户的节能减排，可以直接从空气中捕捉CO2，而后对CO2进行循环利用，或永久性储存，进行人工碳汇，从而作为碳中和的最终保障。 三是数字化节能减碳技术。 加强大数据、云计算、人工智能等信息技术与节能减碳融合研究，如利用云计算、人工智能等优化能源系统，对工业生产线实施数字化、智能化改进，提升运维效率，实现数字化降碳，在交通运输领域，建设城市智慧交通体系，减少通行里程和道路拥堵［14］70。

第二，先进能源技术。 实现碳中和目标需要先进能源技术的支撑，低碳能源技术创新和应用是创建示范区的关键所在，如探索攻克氢能、生物质能、储能、智慧能源等一批先进能源关键技术［22］。 一是氢能技术。 氢能被视为21 世纪最具发展潜力的清洁能源，氢能具有零排放性、易得性、持续性和使用灵活性。 在制氢、储氢等环节的关键核心技术尚待突破，如完善将碳和氢气一起用于生产碳氢合成燃料的技术，将CO2为化石燃料的替代品用于工业品生产的技术等。 二是大型海上风电技术。 海上风电是大湾区实现“双碳”目标的一个重要抓手。 大型海上风电发电稳定、电网接入便利、土地节省等优势，粤港澳大湾区海域广阔，要充分利用海上风能资源，其中深海浮式风电潜力巨大，实施“海上风电领跑工程”，联合打造大湾区“海上风电产业”。 三是储能技术。储能技术主要是指电能的储存。 目前，储能技术在新能源发电并网与电网侧应用的系统集成技术有待优化。 储能技术是推动可再生能源从替代能源走向主体能源的关键。 四是节能技术。 推动能源数字化和智能化发展，加快提升能源产业链智能化水平。 推动数字化技术在节能、清洁能源领域的创新，融合互联网技术、人工智能、5G 通信技术都可以使能源的发展插上现代科技的翅膀［23］。 推广建筑节能新技术，将超低能耗建筑技术体系全面覆盖至所有新建筑。

（六）协同推进

粤港澳大湾区创建“碳达峰碳中和”引领示范区需要城市间协同合作，亟待加强三地绿色低碳转型协同，建立绿色低碳发展的协同机制，在治理制度、体制机制、科技创新等各方面合力推进。

第一，完善粤港澳应对气候变化合作机制。粤港澳大湾区已初步建立了一套环境合作机制，但这些合作机制还需要不断完善。 一是在国家层面设立权威性的协调机构。 大湾区社会制度和法律制度差异化较大，区域内行政等级和发展水平差异也较大，只依靠各地自愿行动显然是不现实的，需要中央政府的权威推动和协调，建议在中央大湾区领导小组框架下设立“粤港澳大湾区发展合作委员会”，赋予其相应的决策、协调、监督权力。 为了应对气候变化，建议在大湾区发展合作委员会下，设立包括大湾区应对气候变化专门委员会在内的若干个专门委员会，为推动大湾区碳中和合作提供组织支持。 二是完善粤港应对气候变化合作协议。 建议设立“粤澳环保及应对气候变化合作小组”，在粤港澳签订的《区域大气污染联防联治合作协议书》基础上，粤港澳签订《大湾区促进“碳达峰碳中和”合作协议》，明确三地的权利和义务，明确11 个城市的主体责任，加强减碳降碳的协同治理。 建议将澳门纳入清洁生产伙伴计划，在2007年粤港两地签订的《企业开展节能、清洁生产及资源综合利用合作协议》基础上，签订《粤港澳三地推动企业开展节能降碳、清洁生产及资源综合利用合作协议》。 另外，倡议创建大湾区应对气候变化研究中心，设立大湾区应对气候变化共同基金，建立大湾区绿色低碳城市联盟、技术联盟和产业联盟。

第二，推动大湾区低碳制度规则的深度衔接。一是推动粤港澳大湾区碳交易市场的统一。 建立包括政策法规、交易规则、配额管理、信息平台、金融工具等在内的碳交易体系，逐步建立碳交易法律制度框架。 二是推动大湾区碳排放标准统一。目前，粤港澳大湾区碳排放监测、评估、控制等相关标准尚未统一。 为此，做好区域内的标准制定修订，逐步推动应对气候变化领域标准的统一。在大湾区统一所有行业碳排放标准或污染物排放标准是不现实的，先选定重点领域、重点行业制定统一的标准，率先统一高能耗、高碳排、高污染行业市场准入标准［24］。 三是推动大湾区碳标签互认。 大湾区碳标签互认是指粤港澳三地共同认可对方的有关低碳产品标准、标识和评价结果等［25］。 碳标签认证是一项动员企业和消费者重视低碳发展的制度安排，倒逼企业技术升级，减少碳排放和能耗，促进绿色贸易，有助于民众树立环保意识和参与低碳生活习惯。 共同制定产品碳排放评价标准、产品碳足迹评价标准，推动区域碳标签体系的建立和完善。

第三，深化小珠三角政府间的低碳合作。 继续完善和深化小珠三角政府间环保合作机制，强化沟通合作，协调解决推进碳达峰碳中和行动中跨区域、跨领域、跨部门的重大问题。 一是在省级层面，在粤港澳大湾区建设领导小组基础上设立“碳达峰碳中和”专项小组或专责小组，协调推进相关重点领域专项工作。 二是完善小珠三角三大城市圈政府间的联席会议，在原来广—佛—肇联席会议、深—莞—惠联席会议、珠—中—江联席会议基础上，对区域内“碳达峰碳中和”合作事项进行磋商。 三是签订城市圈应对气候变化合作协议。 在原来环境合作协议基础上，签订《广—佛—肇推进“碳达峰碳中和”合作协议》《深—莞—惠推进“碳达峰碳中和”合作协议》《珠—中—江推进“碳达峰碳中和”合作协议》［26］。