全域激活闲置农房的“柯桥经验”

◎郭君平 曲 颂 夏 英 贾 琳 张瑞涛

2017 年，浙江省绍兴市柯桥区启动“闲置农房激活计划”。2020年，绍兴市入选新一轮农村宅基地制度改革整市推进试点，为柯桥区全方位盘活闲置宅基地和闲置农房提供更明确的政策导向和更有力的制度支撑。从“摸着石头过河”到“架桥过河”，柯桥区紧扣“全域联动激活”理念，深化宅基地“三权分置”探索，着力构建闲置农房开发利用长效机制。

一、主要做法

柯桥区立足资源禀赋和产业特色，从单一激活向整村激活、多村联动激活、整片整区域激活推进升级，同步实现低效闲置土地盘活、产业发展效益共享、农民居住质量改善以及集体经济持续增收等多重目标。

乡村民宿产业集群发展：“农房收储+周边资源流转”捆绑式激活。柯桥区以乡村民宿产业为切入口，鼓励有一定经济实力的村集体采用“回购”“入股”等方式统一利用闲置农房，带动区域特色产品产销、休闲游、健康养生、文化体验等多业态融合发展，形成“民宿+”产业体系。平水镇嵋山村将34处闲置农房、4处集体房屋及周边400亩茶叶、竹山等统一流转给刻石山文化旅游发展有限公司，打造融合高端民宿、索道攀岩、文化创意体验、休闲度假旅游等多样化项目的农文旅综合体，每年带动农户增收20 多万元，村集体经济增长40余万元。

乡居式养老服务综合体：“村集体搭台+农户参与”合作式激活。

柯桥区通过将闲置农房变成“晚年驿站”，配套建设养老服务设施，打造养老服务综合体，提升了农村养老服务质量。平水镇王化村结合村内空巢老人多、闲置农房多、弃耕农地多的实际，由返乡创业人员投资2000万元，租赁70户农户闲置农房和约4000平方米废弃茶厂，流转周边120亩闲置承包地、林地，建设金秋家园农旅养老养生综合体，在满足本地老人在“自己家门口”养老的同时，吸引城市老人体验“归隐田园”式生活。金秋家园对本村老人提供折扣优惠，通过差异化定价，既确保本村养老需求，又吸引了社会人群。目前，金秋家园已解决60名本地村民就业，每年为村民创收超150万元，村集体增收50万元以上。

传统民居“活态”保护利用：“党支部引领+专业管理”共享式激活。夏履镇双叶村坐拥叶家山古道、周家大院、鹿鸣纸生产技艺等历史人文资源，被列入第五批中国传统村落名录。双叶村充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，将闲置农房盘活与传统文化传承、传统古村落保护相结合，由村党支部牵头，对村内200套古民居统筹整合、规划和修缮，打造“周家大院”民宿群，采取托管方式引入专业的酒店运营管理团队，优先招用村内低收入户劳动力就业，构建村民、村集体与运营方三方共营共享模式，激发村民对传统建筑与民俗文化保护的认同感，促进传统村落活态发展。

二、基本经验

“一子落而满盘活”，闲置农房激活计划打通了柯桥区城乡要素循环梗阻，助推乡村振兴初现成效。截至目前，柯桥区激活农房面积 62.23万平方米及周边山林田地1万余亩，促进农户增收近9000 万元、集体经济增效7000多万元。经过摸索实践，柯桥区已形成了比较成熟的经验做法，为规范开展闲置农房盘活工作树立了可借鉴推广的经验模式。

“哪些要盘活”：全面界定盘活范围，精准摸排全域资源底数。柯桥区明确将闲置农房界定为在村集体土地上建造且产权清晰，符合一年以上无人居住，同时又有其他居所的农民房屋。在充分尊重乡村发展规律和农民意愿前提下，完成全区“地”籍和“房”籍现状分析，开展宅基地基础信息调查，全面摸清镇域内闲置农房、土地、山林、水域、文旅等资源数量、权属与分布，建立资源分级、分类数据库，为制定全域资源激活规划提供依据。

“由谁来盘活”：搭建线上线下交易平台，分门别类吸纳多主体共谋发展。柯桥区通过举办闲置农房推介会等活动，对闲置农房分门别类进行招商推介。对分布零散的闲置农房，引进小而精、小而新的特色项目；对自然环境优越、民俗特色鲜明的历史文化村落，则引导社会资本进行开发利用。同时，充分运用“互联网+产权交易”的优势，搭建乡愁网、闲置农房使用权流转平台等交易渠道，吸引返乡人员、农创客、社会资本等采取合作、合资、合股等不同方式开发闲置农房。截至目前，柯桥区累计吸纳相关社会资本19亿元，线上推介闲置农房6274幢、186.03万平方米，累计增加农创客650余人，带动农户就地就业4000余人。

“如何去盘活”：构建“1+N”政策体系，形成多途径利用、多类型激活、多样化业态发展。柯桥区先后出台闲置农房盘活试点方案、实施意见、奖补政策及实施细则等“1+N”规范性文件，加大对闲置农房激活的财政奖补。制定全市首个《闲置农房盘活利用准则》，按照“规划设计→流转→准入→管理”程序，细化闲置农房盘活利用操作流程。同时，根据地理区位、资源优势、人文特色、产业基础等条件，灵活设置个人与集体、局部与整体、短期与长期资源与资本等多种结合方式，形成农户自营、村集体收储、委托运营、合作开发等多种利用途径，催生乡村旅游、养老养生、运动健康、文化创意、电子商务、农事体验等多业态融合。

“全面促实效”：注重多领域联动推进，健全投入保障长效机制。柯桥区将激活闲置农房与宅基地制度改革、“五星达标、3A 争创”、美丽乡村建设、农业产业化联合体培育等相结合，同步谋划、统一规划、整体实施。2019年以来，柯桥区每年安排专项资金对成片激活项目进行“一事一议”重点支持，通过财政资金“小投入”撬动社会资本“大投资”，达到“四两拨千斤”的效果。如区财政投入300多万元改善平水镇嵋山村道路、水电及村居环境，助推一期投资3000多万元的“刻石山雅居”项目顺利投用。

三、思考建议

盘活闲置农房是促进乡村振兴的重要措施，但随着这项工作的深入推进，“插花式”闲置农房利用难、资本下乡“淘房”隐忧多、同质化竞争效益低等问题逐渐凸显，需要结合新一轮宅基地制度改革试点，探索解决的方法和途径。

完善农村宅基地管理制度。激活闲置农房必然要求以完善宅基地各项制度安排为支撑，需加强对宅基地收回、退出、流转、抵押以及集体经营性建设用地入市等制度顶层设计研究，促进闲置农房供需双方精准、有效对接。

创新乡村发展用地保障机制。探索建立国土空间规划和村庄规划“留白”机制，灵活布局建设用地指标，确保农村新产业新业态项目落地。构建宅基地用途转换机制，打通闲置宅基地、公共设施用地和经营性建设用地之间转换通道，规范转换流程，破解“农村的地农村用不上”难题。

强化政府服务与配套措施。盘活闲置农房离不开政府“有形之手”的支持，各级政府部门既要从建立公平竞争的市场秩序、构建城乡要素合理流动机制、创新宅基地使用权抵押贷款机制等方面强化“软件”服务，还需做好优化农村公共基础设施供给、打造乡村宜居环境等“硬件”配套。

构建稳定、紧密、多元的利益联结机制。当前闲置农房盘活以松散型的要素租赁为主，未来需积极引导农户、村集体、合作社、社会资本等各方利益主体探索多元化的经营组织形式，从固定收益、保底收益+二次分红、按股分红等不同利益联结方式中选择适宜的方式构建利益共同体，让农民、村集体分享更多收益，推动实现共同富裕目标。