两岸公共卫生合作治理：历程、特点与进路

唐 桦，谭文杰

(厦门大学 台湾研究院，福建 厦门 361005)

随着2008年12月15日海峡两岸全面实现直接“通邮、通航、通商”，两岸在各领域的交往日益密切，人员与货物都在两岸间大规模流动，双方形成水乳交融的全面融合发展态势。据统计，1987—2019年底台湾地区居民赴陆累计突破1亿人次，大陆居民赴台累计约0.33亿人次。[1-2]然而人与物的频繁流动将加剧传染病蔓延的可能，各类病媒生物“搭便车”的机会都将增加，这对两岸公共卫生安全提出严峻考验。为解决现实中两岸交往产生的卫生安全问题，两岸公共卫生合作几乎与两岸交往同步进行。从21世纪初传染性非典型肺炎(以下简称“非典”)疫情到2008年“三聚氰胺事件”，再到2019年新型冠状病毒肺炎(以下简称“新冠肺炎”)疫情，两岸公共部门与私营部门在不同程度上进行了合作。马英九时期两岸公共卫生合作踏上制度化的道路，海协会和海基会(以下部分简称“两会”)签署的关于公共卫生合作的协议多达4项。其中《海峡两岸医药卫生合作协议》对两岸公共卫生合作的范围和方式进行了较为明确的规定，并成为两岸公共卫生合作的重要管道。近年来，习近平总书记倡导努力构建“两岸命运共同体”，在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上的讲话中特别强调要加强两岸医疗卫生合作，更凸显了推动两岸公共卫生合作治理、增进两岸民众卫生健康福祉的重要性。

一、文献回顾

公共卫生(public health)是“通过有组织的社区努力来预防疾病，延长寿命和促进健康和效益的科学和艺术”。[3]查尔斯·温思络(Charles-Edward Amory Winslow)将公共卫生看作科学和艺术的结合体，并强调社区在促进个人健康和延长寿命中的重要性。这一定义提出于20世纪20年代，并在1952年得到世界卫生组织(WHO)认可，沿用至今。随着公共卫生的发展，区域治理、全球治理等概念被迅速引入其中。在区域层次上，欧盟和东亚等地建立起较为完善的公共卫生治理机制，欧盟委员会还专设用于协调公共卫生安全事宜的“卫生和食品安全委员会”；在国际层次上，1948年世界卫生组织的成立标志着公共卫生进入全球治理时代。新冠肺炎疫情暴发后，在世界卫生组织的领导和各方努力下，区域和全球公共卫生治理初见成效。遗憾的是，海峡两岸的公共卫生合作治理却不尽如人意。新冠肺炎疫情伊始，不少学者将两岸公共卫生合作治理视为两岸关系重修旧好的契机，岛内亦出现“两岸复谈此其时也”以及期待两岸“从共同抗疫这个事务性、功能性议题开启良性对话与协商”的呼声。[4]然而民进党当局却单方面破坏合作基础，将防疫政治化。民进党当局先是“隔岸观火”，禁止台湾地区口罩出口大陆，又使用“武汉肺炎”等歧视性称谓，甚至在处理滞留在陆台胞返台的问题上也反复无常。同时，民进党当局还以台湾地区防疫漏洞为借口，希望借机加入世界卫生组织，企图“以疫谋独”。一系列操弄政治的行为致使两岸公共卫生合作治理十分有限，甚至化为泡影。

经过21世纪数次重大公共卫生危机的教训，学界愈发重视对公共卫生的研究，相关成果越来越多，研究涵盖双边、区域、全球多层次的公共卫生合作治理。针对公共卫生合作治理这个领域，有学者针对区域卫生治理展开研究。如齐峰认为，由于公共卫生安全问题日趋区域化，区域共治思维应引入公共卫生治理中。[5]还有学者注重全球卫生治理困境的研究。杨娜、高立伟、刘文革等人总结了目前全球公共卫生治理面临的难题，主要包括多元治理主体权责不明、疾病信息共享不足、卫生公共产品供求失衡、世界卫生组织作用难以充分发挥等。[6-8]也有学者对中国参与全球公共卫生治理展开研究。如聂建刚等人认为，卫生议题已得到国际社会的高度关注，中国在参与全球卫生治理中机遇和挑战并存。[9]在两岸公共卫生合作方面，合作机制研究获得较大关注。陈先才提出，可以通过建立海峡两岸医疗救援网络与医疗救护基地网络，以及两岸医疗安全合作机制等方式搭建两岸公共卫生安全合作机制。[10]唐桦则认为，应建立横跨两岸的非营利组织联盟、公共论坛机制、激励机制与责任机制等。[11]

虽然现有研究对两岸公共卫生合作治理有所关注，但关于全球层次公共卫生合作治理的研究较多，聚焦两岸公共卫生合作治理的研究较少。在关于两岸合作治理的研究中，对作为两岸事务性问题重中之重的公共卫生合作治理研究也不多见。特别是新冠肺炎疫情暴发后，两岸在共同应对公共卫生危机的过程中又出现了新情况。公共卫生安全是维持社会生产和生活秩序的重要保障，既是两岸融合发展的前提要求，又是其具体内容。两岸公共卫生合作治理是解决两岸融合发展中公共卫生安全问题的关键，并将为实现更加全面深入的两岸融合发展保驾护航。

二、两岸公共卫生合作治理的历程

两岸公共卫生合作治理与两岸交往相伴相生，从20世纪80年代末至今已经有30多年的历史。合作历程大致分为四个阶段，即两岸合作治理尝试阶段(1987—2000年)、两岸合作治理非正式制度化阶段(2001—2007年)、两岸合作治理制度化阶段(2008—2015年)和两岸合作治理制度化停滞阶段(2016年至今)。民进党重返执政成为两岸公共卫生合作治理由制度化转为停滞的关键节点。由于民进党拒不承认体现一个中国原则的“九二共识”，两会沟通渠道中断，两岸合作治理亦陷入困境。

(一)两岸合作治理尝试阶段(1987—2000年)

1987年台湾当局开放赴大陆地区探亲，两岸长达30年的隔绝状态终被打破。一些民间团体的交流活跃起来。1987年，大陆开办了首个对台中医药培训班。1990年台湾红十字会到大陆访问，两岸红十字会组织达成了关于“为两岸人员往来中产生的伤、病、亡等事宜提供必要帮助”等内容的口头协议。1992年，第一家横跨两岸的医疗集团联新国际医疗集团正式成立。1993年经国家民政部登记注册，海峡两岸医药卫生交流协会成立。2000年《中外合资、合作医疗机构管理暂行办法》颁布，允许台湾地区的投资者在大陆投资举办合资、合作医疗机构。至此，台湾医疗机构进入大陆市场正式具有法律依据。在台湾医疗市场竞争激烈的情况下，许多台商瞄准了大陆医疗卫生市场。[12]

(二)两岸合作治理非正式制度化阶段(2001—2007年)

21世纪初非典疫情中，大陆向台湾地区表达了强烈的善意和合作意愿。国台办多次表示大陆愿意协助台湾方面控制非典疫情，卫生部也表态大陆愿与台湾有关机构就此建立沟通交流机制，疾病预防控制中心甚至提出“无偿支持台湾”的计划。但陈水扁当局忙于在国际上鼓噪加入世界卫生组织，致使两岸公共部门合作极为有限。反观两岸社会组织，2003年4月中华医学会、中华预防医学会和中华医院管理学会等组织联合举办“海峡两岸预防控制非典型肺炎学术研讨会”；不久，以上组织又开展了第二次“海峡两岸防治SARS视讯会议”。

在民族情感、现实利益、文化等因素的推动下，两岸民间合作继续向好的方向发展。经过非典疫情期间的合作，2004年台湾地区的财团法人欧巴尼基金会和大陆的中华预防医学会建立了传染病防治信息沟通管道，双方围绕疫情防控问题每年例行举办一次互访并召开研讨会，议题从最初的非典、禽流感等流行性传染病，到后来陆续讨论结核病、人类免疫缺乏病毒与艾滋病等对卫生安全影响深远的传染病，再逐步扩展到慢性病、卫生应急、实验室管理等常见卫生议题。[13]每年举办一次的研讨会成为两岸公共卫生合作治理迈入非正式制度化的重要标志。这种交流合作也促进了两岸公共部门互动，如研讨会广邀台湾当局高阶官员如大陆委员会副主委、“疾病管制局局长”等共同参与，“第二轨道”启动的模式除了讨论议题切合时事、涵盖内容广泛且具弹性外，亦有助于公共部门的意见交流。[14]“半官方合作”也是这一时期重要的合作形式。如2003年4月，应台湾方面台北医师工会的请求，大陆相关部门和组织接待了台湾地区赴陆考察的医生代表和“中研院”专家，协助其前往北京、广东等地医疗单位实地考察，深入了解非典疫情的防治工作。

(三)两岸合作治理制度化阶段(2008—2015年)

2008年国民党重新赢得台湾地区领导人选举，两岸在“九二共识”这一政治基础之上再次建立政治互信。在观念契合与较强政治互信的基础上，双方在短短几年内围绕公共卫生议题签署多项协议，标志着两岸公共卫生合作治理朝着正式制度化方向发展。2008年，海协会和海基会就建立两岸食品安全事件相互通报和协同处理机制达成共识，签署了《海峡两岸食品安全协议》。2009年12月，两岸通过两会协商签署了《海峡两岸农产品检疫检验合作协议》，双方约定搭建两岸农产品贸易检疫检验信息交流平台。2010年，为保障海峡两岸民众健康利益，解决可能影响两岸公共卫生安全的相关问题，两会围绕检验检疫、信息互通、应急管理、疫苗研发等公共卫生事项达成合作共识，签署了《海峡两岸医药卫生合作协议》。双方一致同意成立检验检疫、传染病防治、紧急救治、医药品安全管理及研发、中医药研究与中药材安全管理工作小组来提高合作治理水平。为帮助台湾地区以合法身份参与全球卫生事务，在大陆方面的帮助下，2009年起台湾地区连续8年收到世界卫生组织的邀请，并以“中华台北”名义作为观察员参加世界卫生大会(WHA)。2008—2013年，两岸有一千多家企业在医药卫生领域有交流合作，赴台参加卫生交流活动的大陆人士多达70 521人次。2012年对于两岸公共卫生合作来说是具有里程碑意义的一年，大陆地区首家台资独资医疗机构——禾新医院在上海成立。

(四)两岸合作治理制度化停滞阶段(2016年至今)

2016年5月，蔡英文上台执政成为两岸公共卫生合作治理制度化陷入停滞的关键节点，两岸沟通机制被迫中断。在蔡英文当局政策打压下，两岸公共部门间公共卫生合作治理的范围急剧萎缩，社会组织合作也受到种种限制。在此情况下，台湾同胞的民族感情受到严重压抑，假新闻和假消息更加深了两岸误解。

2019年底新冠肺炎疫情暴发后，大陆方面仍积极落实《海峡两岸医药卫生合作协议》中相关约定，民进党当局则在对待协议时保持“选择性失明”的状态。大陆方面高度配合台湾开展滞鄂台胞返台事宜，民进党当局却基于政治私利，以各种借口拖延台胞返台。在大陆地区疫情得到有效控制的情况下，民进党当局在入境和隔离政策上仍采用“双标”政策，为返台陆生和两岸家庭设置障碍。遵照《海峡两岸医药卫生合作协议》，大陆方面多次向台湾提供新冠肺炎病毒基因序列及其获取途径信息，及时通报在陆确诊台胞信息并安排台湾地区防疫专家赴武汉考察。在大陆方面成功研制被世界卫生组织认可为安全有效的新冠肺炎疫苗后，国台办第一时间向台湾方面表示捐赠意图，但民进党方面始终持消极态度，遏制县市政府与社会组织购买大陆疫苗或接受大陆疫苗捐赠的意愿。

虽然受到蔡英文当局的诸多限制，但在两岸民众的齐心协力下，两岸社会组织间的公共卫生合作未曾中断。2021年南京和台北成功举行“苏台抗疫视讯交流”，两岸专家就新冠肺炎疫情防治经验、两岸卫生交流等内容进行了充分研讨。大陆新冠肺炎疫情发生后，台湾社会力量亦自发捐款捐物。据不完全统计，截至2021年3月，台胞台企通过各渠道已累计捐助善款和物资折合人民币超过3亿元，专项用于大陆的疫情防控工作。[15]新冠肺炎疫苗是防控疫情最为关键的医疗物资。虽然民进党当局不愿开放大陆疫苗入岛，但台积电等私营部门仍在2021年7月与上海复星医药签订共计1 500万剂mRNA新冠疫苗复必泰的购买协议。

三、两岸公共卫生合作治理的特点

两岸公共卫生合作治理，是两岸为最大限度地增进民众公共卫生共同利益，通过协商达成共识后进行的各种直接或间接合作，其范畴不仅囊括防范传染病威胁，还包括应对对公众健康造成威胁的慢性非传染性疾病、食品药品安全问题、生化武器袭击、核安全问题等。当前两岸公共卫生合作治理特点主要表现为：合作治理主体多元、受政治氛围影响大、合作范围广但程度不深、突发事件导向明显。

(一)合作治理主体多元

多元主体间合作是合作治理的主要特征之一。多元主体主要分为公共部门和私营部门两大类。公共部门在两岸公共卫生合作治理迈向制度化的过程中起到了根本性作用，最直接体现在《海峡两岸医药卫生合作协议》等相关卫生协议的签署上。虽然谈判双方是民间组织，但其行动却受到公共部门委托，协议也需要依靠公权力来落实。以协会、学校、医院、社会团体、社区等为代表的社会力量，即私营部门，是两岸公共卫生合作治理中最顽强、最活跃、最稠密的力量。

1.公共部门参与合作治理。两岸的公共部门虽都参与合作治理，但积极性和地位却存在差异。大陆方面公共部门始终保持积极态度，并在两岸公共卫生合作治理中起主导作用。依据现行《居住证暂行条例》，台胞凭居住证可以在居住地依法享受与大陆居民同等的公共卫生基本公共服务，各省市也陆续出台了一系列符合地方实际的卫生惠台福利。例如，2018年《福建省贯彻〈关于促进两岸经济文化交流合作的若干措施〉实施意见》主要涉及经贸合作、就业创业、文化交流、安居乐业等四个方面，其中有三个方面提及两岸公共卫生合作治理。具体来看：在经贸合作方面，台资医院或医疗机构在闽创业投资可享受与公立医院同等政策支持；“推动闽台两地海关、检验检疫、食品安全、质量标准认证合作，逐步实现信息互换、监管互认、执法互助”，对于符合卫生安全要求的低风险特殊物品，可快速审批放行。在就业创业方面，允许台湾医疗服务从业者独资兴办养老院、门诊部和诊所，高层次台湾医生到二级甲等及以上医院工作到一定年限将给予额外资助。在安居乐业方面，在闽台胞可享受与当地居民同等医疗服务，为方便台胞返台时报销，各医疗单位还向台胞开具相关票据证明。公共部门出台的这些细则使两岸公共卫生合作治理可操作性进一步增强，为维护在陆台胞的卫生安全提供了制度保障。

台湾方面的公共部门也从政策层面保障在台陆生的卫生安全。例如，2012年台湾地区行政管理机构通过“将陆生纳入健保”的提案，陆生赴台就学留居6个月以上都可以申请参保。这在体现人文关怀的同时，更为两岸青年交流保驾护航。然而在两岸公共卫生合作治理方面，台湾当局并没有将这种人文关怀一以贯之。例如新冠肺炎疫情暴发后，在处理滞鄂台胞返台政策上，台湾公共部门将政治凌驾于民众生命安全之上，拒绝配合大陆方面采取行动，其一系列拖延、被动、歧视的“双标”政策使两岸公共卫生合作治理的效能大打折扣。

2.私营部门参与合作治理。私营部门涵盖范畴甚广。在两岸公共卫生合作治理中，医院主要参与医疗技术交流、产业合作等与公共卫生强相关的活动。在大陆开放台资进入大陆医疗卫生领域后，台资医院如雨后春笋般在大陆成长起来。学校则主要通过学术交流、联合培养等方式，在两岸公共卫生合作治理中起间接作用。两岸最早的卫生合作就以学校为突破口。在中华传统文化复兴、中医受到热捧的背景下，来大陆就读中医专业的台生也越来越多。以福建中医学院(1)2010年3月，福建中医学院更名为福建中医药大学。为例，自20世纪80年代开始招收台生以来，共有400余名台籍学生获得学士及以上学位。

社会团体是两岸合作的重要载体，其在两岸公共卫生合作治理领域中的作用举足轻重。通常，社会团体以自组织的形式参与两岸公共卫生合作治理。根据社团宗旨的差异，社会团体可以分为两类：一类与公共卫生有着密切联系，如红十字会、医师协会和医疗相关基金会等；另一类与公共卫生事业并不直接相关，但在公共卫生危机发生时也能迅速组织力量，参与两岸公共卫生合作治理。如新冠肺炎疫情暴发后，星云文化教育公益基金会联合国际佛光会开展“口罩救援行动”，从海外募集订购120多万只口罩送抵大陆抗疫一线。厦门市思明区创新今天台湾青年创业辅导中心以帮助台胞在大陆就业和创业为宗旨，当新冠肺炎疫情再次在厦门暴发后，其联合思明区台胞驿站福详联谊点、思明区台胞爱心志愿服务队和思明区文旅局，共同发起“两岸同胞·驿起抗疫”活动，积极组织台胞台企捐款捐物，为疫情防控贡献台胞力量。

值得注意的是，作为参与合作治理的最小单位主体，个人参与相关治理行动也不乏其例。早在2003年，两岸就通过骨髓库匹配成功实现了首例骨髓跨岸捐赠和移植，这种合作方式一直延续至今。新冠肺炎疫情在武汉发生后，受制于蔡英文当局的口罩出口禁令，艺人徐熙媛设法从日本购得一万只口罩捐助武汉。

(二)受政治氛围影响大

两岸公共卫生合作治理始终镶嵌于两岸关系特别是两岸政治关系这一宏观背景之中，前文梳理的两岸公共卫生合作治理历史脉络，四个合作阶段与台湾地区政党轮替几乎是吻合的。但凡民进党上台执政，两岸关系便趋向紧张，公共卫生合作治理也不可避免地受到影响并出现波折。两岸关系的特殊背景也衍生出一些反常识的政治现象，两岸公共卫生合作治理制度化进程出现停滞的关键节点不是历史制度主义者所认为的重大灾难(如公共卫生危机)发生时，而是台湾地区政党轮替之际。2016年民进党重返执政后，两岸在公共卫生领域的合作治理便出现制度化中断的趋势。

公共卫生安全本来属于非传统安全，与传统安全相比具有较低的政治敏感度。但其受两岸政治氛围的影响很大，一旦两岸关系有风吹草动，低政治敏感度的公共卫生合作治理即不可避免地受到影响。维护两岸公共卫生安全本是典型的事务性问题，但是每当大陆方面想要从保障台湾同胞的卫生安全利益出发对台胞伸出援手时，总会被“台独”分裂势力扣上“统战”的帽子，纯粹的公共卫生问题掺杂了过多的政治思考，甚至在加工过后变成污蔑大陆的新材料。未来两岸公共卫生合作治理的一个重要目标，就是在属于事务性内容的公共卫生领域尽量剥离政治影响，以保证合作治理的稳定性和密切度，从而更好地保障两岸民众卫生安全福祉，并发挥事务性交往的“溢出效应”，为两岸关系“保温”，使之不至于陷入“绝境”。

(三)合作范围广但程度不深

两岸公共卫生合作治理的实践涵盖公共卫生安全的方方面面，包括医疗保健、疫病防控、医学合作、健康经济、食品安全、紧急救援等，但合作程度近乎“浅尝辄止”。目前两岸公共卫生合作治理几乎仍在制度化协同模式的边缘徘徊，尚未进入紧密的相互嵌入阶段。

1.在医疗保险方面，两岸公共部门虽已尽力作出相对妥善的安排，但仍有优化空间。大陆方面已经落实“同等待遇”承诺，在台陆生可以通过完全自费的形式参与“全民健康保险”。但在医疗保障合作上，双方的合作治理程度还谈不上深入。如台湾方面对待陆生仍是差别化待遇，两岸医疗费用报销系统也尚未完全打通，在人员密切交往的当下还不能实现异地报销。若要解决异地报销问题，双方还需要通过协商对话明确各自的权利和义务，并开辟稳定畅通的沟通管道，相互协调以解决异地报销实践中产生的新问题。

2.在医学合作方面，两岸合作的形式和内容多样，但合作深度明显不足。双方的合作局限于定期举办各类学术研讨会、医院交流会，或合作办刊、发行医学音像资料、合作办学等。2011年1月在两岸共同努力下，海峡两岸医药卫生交流协会与二十一世纪联合创新(北京)医药科学研究院联合创办医学类学术期刊——《中国医药科学》，标志着我国第一份主要面向两岸医务工作者的医学类期刊正式诞生。查找该期刊顾问委员会名单发现，绝大部分顾问是来自大陆的医务工作者，这从某种程度上表明两岸合作办刊要么在台湾地区医学研究者中影响力有限，要么台湾作者单独或与大陆学者合作发表文章存在障碍。合作办学是医学合作的另一个重要路径，但两岸尚未开展实质性的合作办学项目，合作办学仅停留在规模极其有限的交换生项目上。另外，贵阳护理职业学院曾于2015年受邀访问台湾高校，并与台湾中州科技大学、弘光科技大学、大仁科技大学等进行洽谈，签订了合作框架协议，然而框架协议奠定后，关于合作办学的实质性推进再无下文。[16]

(四)突发事件导向明显

从两岸公共卫生尝试进行合作到趋向合作再到合作制度化，不难发现，突发性公共卫生事件在推动两岸公共卫生走向合作治理方面发挥了推波助澜的作用。例如2006年台湾一旅游团在吉林省发生车祸，共造成4死15伤；2011年大陆旅游团在台湾阿里山发生事故，造成109名大陆游客受伤、5名大陆游客死亡。受这两起突发事故影响，2011年两岸在深圳开展海峡两岸医疗紧急救援联动演习，该演习由中国医院协会急救中心管理分会、台湾地区健康与旅游等相关协会共同举办。此外，与此次演习一同开展的海峡两岸紧急医疗信息平台专家研讨会，还确立了两岸紧急救援标准，双方达成共识要搭建“两岸紧急医疗救援服务平台”。在陆台胞若需紧急援助，可拨打120急救电话，各地急救中心将第一时间与台湾方面进行合作，为台胞提供从医疗咨询与救治到费用垫付，再到后续转运及保险理赔的“一条龙”绿色通道医疗服务。

突发事件导向的两岸公共安全合作治理还表现在食品安全领域。2008年9月大陆发生了震惊海外的“三聚氰胺事件”。由于台湾地区长期大量进口大陆乳制品，该事件在台湾地区引起不小轰动。事件发生后，海协会立即向海基会通报相关情况，台湾地区行政管理机构也指示海基会致函海协会提请台湾方面专家团队前往大陆开展调查。大陆方面协助台湾专家团队前往福建、山东、北京等地进行调查，并与调查团举行商谈。两岸双方就建立食品安全即时通报机制，以及在两会框架下建立两岸专家交流合作机制等问题召开食品安全研讨会，并就提升两岸食品安全管理水准等问题达成一致意见。[17]该事件不仅促成了临时性合作，更让双方深刻反思了两岸在食品贸易过程中存在的安全漏洞。为弥补两岸在食品安全领域长期存在的漏洞，两岸食品安全协议被迅速提上日程。2008年11月两岸就日益突出的食品安全问题签订了《海峡两岸食品安全协议》。虽然突发事件可能推动两岸公共卫生合作治理，但代价未免过于沉重，两岸公共卫生合作治理水平和治理能力的提升需要更具前瞻性的预防型合作治理模式，也需要提高合作治理的积极性与主动性。

四、两岸公共卫生合作治理的进路

两岸公共卫生合作治理不仅能增进两岸民众的卫生健康福祉，还能产生“溢出效应”，累积信任、化解分歧，推动国家和平统一进程。近年来，两岸公共卫生合作治理出现制度化停滞趋势，合作治理面临一系列亟待解决的问题。应采用多种方式逐步推动两岸公共卫生合作治理进程，打造两岸卫生健康共同体，增进两岸同胞的健康福祉，促进两岸融合发展。

(一)多端发力，逐步累积两岸互信

政治互信的建立不是一蹴而就的，而是点滴积累、久久为功的过程。同时政治性问题也不能仅凭政治手段解决，应打破既有思维定势和偏见，多端发力，积累信任。在一个中国原则的基础上，两岸公共卫生合作治理的手段是灵活多样的。具体可以从以下几点着手：

1.加强卫生健康产业合作。卫生健康产业具有卫生安全与经济效应双重属性，能体现两岸安全领域与经济领域的复合利益。台湾地区有先进的健康理念、一流的医疗技术和优质的服务，但其市场有限，而大陆恰恰有广阔的健康市场。未来两岸在卫生健康产业的合作空间更为广阔，包括疫苗接种、孕妇与新生儿照护、医疗保险、分级诊疗、医疗器材、医院合作、产业园区合作等。两岸应尽早通过事务性协商实现卫生产品和服务质量标准一体化，为两岸融合发展扫清障碍。

2.鼓励城市卫生交流合作。两岸公共卫生合作治理应考虑“整体对整体、区域对区域”这种“两条腿走路”的方式。[18]当前两岸整体关系陷入僵局，区域层次交流合作的重要性更加凸显，应鼓励大陆城市与台湾各县市建立合作关系，通过典型示范以点带线、由线带片，促进两岸间整体合作。台胞聚集的长三角、珠三角城市群都可以率先开展对台城市卫生交流合作，共同探讨公共卫生合作治理之策。

3.共同弘扬中医药文化。中医药文化是两岸共同的传统文化瑰宝。目前利用中医药治疗疾病主要在东亚文化圈流行，离走向世界的目标还很远，未来两岸相关的中医药卫生团体可以利用共同的医药文化观，合力推动中医药文化走向世界。如可以通过联合申请专利的形式，保护中医药学的知识产权；还可以通过研修班的形式，让更多的台湾中医药从业者来大陆研学，促进中医药学的传承和发展。

4.密切医学交流与教育合作。在医学交流方面，两岸医学界应创新思路，通过开展云论坛、线上培训、视频会议等形式，结合疫情之后的线下论坛和培训交流，保障两岸交流不受影响。在联合培养人才方面，可以探索两岸教学资源跨岸流动制度，在扩大交换生规模的同时，实现医学师资、实验设备等资源互换。把两岸卫生合作贯穿于产、学、研的各阶段，积累公共卫生业务能力互信，争取早日实现两岸医师资格证互认，减少两岸公共卫生合作治理的障碍。

(二)硬化“软法”，健全两岸合作机制

如果把广义的法分为“硬法”和“软法”，“软法”则指由社会共同体成员通过协商讨论等方式制定，或得到大家认可的规定。“软法”大多为共同体成员自愿达成的契约或协议，两岸经两会签署的协议就属于“软法性质协议”。提高两岸公共卫生合作治理的制度化水平，一方面需要双方落实已签署的相关协议，将协议条款转化为民生福祉；另一方面需要进一步签署深度合作协议，不断完善合作治理机制。通过几次突发性安全事件的检验，两岸签署的公共卫生合作治理相关协议初见成效，但部分较宏观和抽象的条款存在可操作性不强、约束力不够等缺陷。应该考虑通过签署补充协议甚至新协议的方式，完善两岸公共卫生合作治理机制，减轻政治事件、意识形态因素、重大突发事件等对双方合作的影响。健全两岸合作机制可以从以下方面开展：

1.健全信息交换机制。过去两岸的信息交换机制主要依赖民间窗口，通过电报致函等形式进行，时效性和传播力有限。为适应信息化时代人们对信息时效性和智能化的需求，双方可利用大数据、云计算等现代信息技术建立横跨两岸的公共卫生信息交流平台。如在应对新冠肺炎疫情方面，公共卫生信息交流平台可以解决信息不对称问题，提高信息交换效率，扩大信息透传面，增强信息透明度，既可以降低两岸交往成本，又能够减少两岸误判，提高疫情防控实效。

2.健全激励机制。社会组织具有一定独立性，但公共部门仍应对其积极引导，使其更有效地参与两岸公共卫生合作治理。同时，应提高民众的主人翁意识和责任意识，让民众积极打造共商、共建、共享的社会治理共同体。另外，还应对为两岸公共卫生合作治理作出特别贡献的企事业单位、社会团体和个人给予嘉奖表彰。

(三)激发活力，提高合作治理效能

无论岛内政治风云如何变化，社会力量始终是两岸公共卫生合作治理的重要参与者。应继续鼓励私营部门间的公共卫生交流与合作，吸纳多元主体参与，充分发挥台胞、台企、社会团体，甚至家庭、个人在两岸公共卫生合作治理中的基础性作用，提高治理效能。

1.优化两岸公共卫生合作治理系统运行的内部环境。两岸公共部门应在各自内部进行政策松绑，为社会组织积极参与营造宽松环境。这要求从政策层面把共享、共建、共治的新理念落到实处，对相关的社会组织参与公共卫生治理给予正当性确认，并就其开展治理的方式和范围作出明确规定，给予一定程度的卫生治理权。要使社会力量走在两岸公共卫生合作治理的前台，扭转“私出面，公主导”的局面，并注意明确公共部门与社会组织的边界线，在给予资金支持的同时不过多干涉社会组织的具体行动，让社会组织拥有充分自主权。

2.培育针对两岸公共卫生合作治理的社会组织。公共卫生是两岸事务性交往的重要领域，与促进两岸公共卫生交流相关的社会组织并不少见，但是明确以促进两岸公共卫生合作治理为宗旨的社会组织几乎没有。在公共卫生危机暴发后，很多社会组织临时性地参与到两岸公共卫生合作治理中。鉴于疫情常态化的防控形势，有必要培育致力于两岸公共卫生事业的社会组织，以便这些社会组织可以有针对性地开展两岸公共卫生合作治理活动。甚至可以考虑成立两岸公共卫生合作治理专项基金会，接受各方捐赠实现可持续治理。此外，社会机构可以打造两岸公共卫生应急资源库，做到有备无患，为两岸公共卫生安全增添一道防护网。

无论是从保障两岸同胞个人健康利益出发还是站在维系两岸关系和平稳定发展的大局，立足当前台湾问题的解决抑或是放眼未来统一后台湾地区的公共卫生治理，推进两岸公共卫生合作治理都意义重大。两岸卫生安全议题处理得好则有望成为修复两岸关系的一剂良药，低政治敏感度领域合作可以为未来高阶政治议题的谈判积累互信。在全球公共卫生安全风险日益升高的当下，增进台胞健康安全福祉势必会更暖人心。按照两岸融合先易后难的思路，即先经济社会再安全政治融合发展路径，安全领域融合发展的容易程度位列经济社会之后，未来两岸公共卫生领域可以作为两岸融合发展的重点领域。不妨走先谈卫生安全再谈政治安全的路子，推动两岸关系迈上新台阶。尽管促使两岸公共卫生合作治理的动因充分，动力十足，双方似乎没有理由不进行合作治理，但我们要清醒意识到在两岸公共卫生合作治理方面还存在梗阻，外部环境对合作治理产生的负面影响也不容忽视。要走出这些困境需要相关学者或对台工作部门继续深耕两岸公共卫生合作领域，在实践中累积经验。