“动员—参与”：公民志愿参与突发公共卫生事件治理的路径优化

周晓丽， 魏 群

(中央民族大学 管理学院，北京 100081)

1 问题的提出

国家治理能力的现代化离不开各治理主体能力的提升。政府作为国家治理体系中最核心的力量，其治理能力对于提升国家整体治理能力具有重要的价值。面对突发公共安全卫生事件，政府主导的统筹决策与联防联控的执行机制相辅相成，较好地控制了疾病蔓延并进入了常态化防控阶段。当治理任务大量挤压到基层(即社区)，依靠传统的政府管理方式和有限的社区工作人员显然无法满足对大规模资源的现实需要以及对公共服务的具体需求，最终将影响公众的风险感知状况。为应对突发危机，实践中的治理越来越多地加入公民力量，通过以行政动员为主要手段的非常态化管理迅速集中各种人财物资源，公民以正式、非正式的志愿形式参与到公共服务的供给之中，由此实现大规模的公众参与。

公民的应急志愿参与在社区层面进行有序的基层应急动员，能够最大程度地满足群众的生活需求，维护社会稳定。但在公民主动参与，提供志愿服务时，也出现了由于协调和管理不当引发的诸多问题。通过描述公民参与危机治理的现实情况及问题并提出对策，为非常态化治理下的公民参与探索更具现实性的行动路径。

2 文献综述

2.1 文献梳理

风险社会背景下危机日益频发，已经由突发情景演变为一种持续性状态，管理公共危机将成为风险社会这一历史时期下民族国家的日常性工作[1]30。区别于稳定的、模式化的常态治理，突发事件中，国家往往通过临时性动员的方式，发动社会各界、公民参与到基层治理之中，在某一时间段内集中解决问题。国家或社会为应对突发公共事件所采取的特殊治理方式被称作非常态化治理，其中应急志愿服务成为公民参与式治理的主要形式。

在重大突发事件中，志愿服务作为应急力量的重要组成部分，是构建应急联动机制的重要主体[2]。随着认知科学的发展，行为经济学通过实证研究证实了社会中的个体不仅有自利偏好，同时也有利他社会偏好[3]。志愿服务被定义为任何人志愿贡献个人的时间及精力，在不为报酬的前提下为促进社会进步而提供的服务[4]1-4。志愿服务是一种支持性、补充性的紧急介入服务，公民通过社会动员和主动参与的方式发挥应急力量，具有负反馈、高风险、社会自发性、个体化等特点[5]。国内对于应急时期志愿服务的研究以突发事件的爆发为背景，旨在提出志愿服务在应急管理中的行为意义和价值[6]。探究方向主要集中于志愿服务外部制度环境和内部能力的改善和建设：其一，法律保障特殊风险下应急志愿者的权利与义务，促进突发事件中应急志愿服务的规范化与法治化建设[7]；其二，完善应急志愿服务管理机制，从建立应急指挥中心、制定应急联动预案、拓宽经费来源渠道等方面规范应急志愿服务体系[8]；其三，通过分析志愿服务参与应急管理存在的能力困境，提出法治化、组织化、制度化和专业化的能力提升路径[9]。

国外关于应急志愿服务的实证研究成果较为丰富，研究对象以青年群体为主，倾向于探究大学生参与应急志愿服务的行为影响因素，例如，动机、性格、性别以及对社会的焦虑感会影响大学生群体参与的意愿和行为程度[10]。另外，彼得·奥梅拉等人提出了应急志愿服务促进管理模型，指出有效的领导可以吸引志愿者，而政府和社区合作、平台建设等可以促进志愿服务的发展[11]。纵观国内对于国外应急志愿者管理的研究，大都遵循先剖析西方国家应急管理制度，尔后反思我国志愿服务管理制度中存在的问题，最后提出解决方案的研究路线[12]。

2.2 文献评述

应急志愿服务逐渐成为国内外社会与学界关注的热点问题，突发公共卫生事件的频发也使得更多学者将视线聚焦于此。从研究视角来看，学界多从协同治理、合作治理的角度进行分析，以具体事件的描述探究实践经验、机制建设和治理能力比较问题，对于特定类别的公共危机处理方式的研究较多，内容偏向宏观的制度建设分析。国内学界对于西方的经验也缺少一些适应性的探索，一定程度上忽略了独具中国特色的、大规模的公民集中志愿参与的现实状况，研究对象稍显狭窄。

非常态化治理下，公民通过组织、动员参与突发公共卫生事件治理，提供志愿服务以实现对日常生活、社会秩序的维护是其参与治理最主要的目标。政府与社会的关系是相互促进，共同成长的，但依靠共同应急目标凝聚在一起的公民在与政府、社区的互动中存在一定问题并将对危机治理产生负面影响。厘清民间志愿服务在突发性公共卫生事件治理中的推动力量和实现路径，抽象出关于组织动员和主动参与相结合的分析框架，有助于实现公民参与治理有序性、协调性和整合性的目标，强化社会应急志愿力量。

3 公民志愿参与突发公共卫生事件治理存在的问题

突发公共卫生事件的爆发冲击着常态化管理体系，风险来临时政府往往加强管控，统一调度资源或借助各种临时性途径以满足公众的日常生活需求，并大规模招募志愿者协助物资配送。物资不足、生活物品配送不到位的失误仍然存在，公民的应急志愿参与也未能充分发挥其有效作用，由此进一步引发了新的问题，这主要有以下四个方面的缘由。

3.1 政府遵循刚性治理逻辑，决策欠佳

风险往往伴随着不确定性，在应对危机时政府大多采取模糊性治理手段，遵循常态化治理机制，抑或是遵照应急预案文本的有限内容来管理危机，存在着滞后和迟缓的问题，抵抗风险的能力较弱，总体上呈现出以“确定性治理”应对“不确定危机”的刚性治理逻辑[13]。

根据马斯洛的需求层次理论，生存和安全是人们最为基础的需求，因此非常态化时期的政策目标应以最根本的公共需求为导向，将政策向弱势群体倾斜以维持社会的公平。面临风险的冲击，防控的紧急性使得政府遵循着确定、单一的治理逻辑予以处理。但政策的高度统一与危机的不确定性本身就存在矛盾，决策者可能为了全力遏制突发公共卫生事件而制定不符合地区实际的规定，缺乏合适的应急方案并忽略对于城市应对能力的评估，最终导致应对能力不足。

此外，刚性的行政命令与居民的迫切需求产生了冲突。当正常的市场流通体系被切断，官方尚未构建出一套由政府管控的流通方案以满足居民的基本需求，而应当承担物资调配职责的社区工作人员却忙于应对紧急任务的执行。政府各方面决策缺乏衔接和呼应容易造成失衡。加之信息反馈机制失灵，公民意见只能借助网络表达并上升形成舆论反向牵引政策，政府的反应速度明显滞后于舆论的发酵。公众由于不了解应急处置程序，无法对政府的治理行为进行预判和反应，导致对风险的感知更加敏感，叠加产生紧张、恐慌等负面情绪。

3.2 基层权责关系不对等，治理能力有待提高

得益于独特的场域环境，基层政府具备广泛的社会基础和制度化优势，社区作为治理的“最后一公里”在危机应对时肩负着相当重要的责任。宏大的治理目标在具体执行时被挤压到最基层的居委会、网格员和临时志愿者身上，社区工作人员和基层干部任务超载，负担过重。基层更需要资源和能力，但目前社区的应急能力和资源相对薄弱，面临着人员不足、社会组织缺位以及决策、协调权限缺乏等问题。

首先，乔尔·S·米格代尔认为，国家能力主要从渗入社会的能力、调节社会关系、提取资源以及以特定方式配置或运用资源四个方面来衡量[14]5。作为国家治理的末梢，基层对于具体事务的处理更能体现出国家治理能力的现代化水平。实践中的基层仍然存在能力不足的情况，主要体现在对社区的深入程度不够。精细化基层治理是突发公共卫生事件治理的基础，不能准确掌握社区人员基本信息将直接影响危机治理速度，无法精准对接居民需求，也就导致危机治理处于被动局面。

其次，社区在调节基层社会关系方面发挥的作用不足。突发公共卫生事件治理的潜能激发在于公众能否在社区这个独特的空间里形成统一的目标并作出一致行动。实现居民的参与是社区治理现代化一项重要的政策目的[15]，但由于居民参与意愿下降，不能及时主动地参与治理，社区自治稍显无力。事实上，社区危机防控主要依赖于行政动员模式的指挥，忽视了内部社会资本的助推性。帕特南认为，社会资本是化解集体行动困境的有效方式，而社会网络作为其核心概念，能够借助原有的社会联系来解决信息的不对称和具体执行的偏差[16]198。具体体现在当突发公共卫生事件发生时，一方面，由于社区对社会资本的调节能力较弱，居民之间、居民与社区之间的联系变得不再紧密，以往的社会交往网络受到外界影响导致信任程度降低，难以形成合力；另一方面，松散的社会关系加剧了信息不对称和缺少沟通带来的误解和抗拒，进而影响政策的推进。

最后，汲取和调配社会资源的能力较弱。当前的危机治理仍然遵循着地方政府和基层组织单向主导的模式，由于行政资源自身的有限性和医疗、物资资源分配的延迟性，社区疲于应付，效率不高，存在着“有限权力，无限责任”的现象。表现为基层回应一线的问题和需求时所享有的决定、执法、协调权力并不充分，在发现问题和解决问题的能力之间产生较大的缺口，严重影响其反应速度和回应能力[17]。最初的危机治理依赖社区工作人员和正式的志愿者进行物资配送，在任务量饱和、工作效率低下时，政府选择召集更多的志愿者、抽调公务员组建临时性的民生志愿服务队完成物资的集中配送。但重复安排、指挥混乱、物资短缺等情况仍然存在，社区并没有做好调度和分配依靠行政力量聚合起来的大量资源的准备，也无法顺利协调居民、下沉干部、医院、超市、社会组织等参与主体的关系，存在经验不足、计划不充分和应对能力较弱的问题。突发公共卫生事件打破了常态化运行机制，社区在满足居民需求、提供公共服务等方面陷入了功能性的僵局和效率困境。

3.3 公民志愿参与角色定位不明晰

行政性的封闭手段使得政府、市场难以发挥效用，公共服务供给趋于停滞的困境促使公民实现由被动接受到主动参与的行为转变。当突发公共卫生事件爆发时，公民就近、就便配合政府工作，主要承担维护基层管理、预防和宣传以及保障基本生活需求的职责。随着危机治理难度不断加大，逐渐形成了全民动员、共同参与的志愿服务趋势，集体力量凸显。当仅靠行政管理的力量无法顺利解决危机，政府会主动突破自身边界向外寻求协同资源，与志愿服务合作以弥补应急治理力量[18]。因此，广泛的社会动员成为具有中国特色的危机解决方案，志愿参与也成为重要的支持性力量。借助社会学的认同理论，个体社会行为可以从群体认同、角色认同和个人认同三个方面进行解释[19]，并由此归纳出影响公民参与志愿行为的各个要素。

图1 个体参与应急志愿行为影响机制分析[20]137

从图1可以看出，公民志愿参与行为受到以下几个方面的影响：第一，对所归属的社会、群体类别的态度及认同情况；第二，个人期望通过社会行为获得认可并实现社会价值。也就是说，公民基于对社区、社会乃至整个国家的认同感和信任感，在受到动员后决定参与志愿服务并认为这种行为是有意义的，从而形成初始的志愿服务意愿；第三是角色认同，即个体在社会生活中扮演的角色和认知是促使其参与的重要因素。它来自于公民实践后形成的感知，外部是否认同自身身份将直接影响个体参与志愿服务的效果和延续性。就志愿参与危机治理的情况来看，公众在参与非正式的、临时性的志愿活动时往往会出现角色认定方面的问题。

(1)志愿者身份认定困难。除正式注册的志愿者，其余广泛募集自居民的志愿者通过网络群聊、社区派发任务的方式参与志愿活动，缺乏相应的身份证明，在特定的时间与环境，无法承担志愿服务职责。

(2)志愿服务工作机动性强，缺少共同的行动机制。在危机治理阶段，公民的参与逻辑从原有的“我有什么就提供什么”转变为“需要什么我就服务什么”，参与行为配合与服从行政命令的指导。志愿参与缺少自发的、确定的行动机制，难以形成志愿者合力，表现为明显的行政主导型和任务分配型管理方式。

(3)参与公民和行政机关表现为不平衡的互动关系，政府或基层更多地将志愿者视为临时帮忙的人，忽视其个人能力和志愿性，且双方信息并不互通。借助行政手段集结和组织的公民参与缺少信息公开环节，可能会导致志愿者在工作中出现失误，侧面表明了外部对志愿者角色的忽视及不认可，影响其参与意愿和效果。

3.4 志愿者管理不到位

3.4.1 管理缺位，管理方式僵化

当前社区提供的志愿服务主要面向中、老年人，项目的欠缺导致志愿服务组织参与日常治理不足。例行的志愿服务组织和活动在面对突如其来的公共卫生事件时暂停，原有的管理体系也失去效用，缺乏对短时间内招募的大规模志愿者统筹管理的能力。公民自发、分散参与，由于社区未建立相应的审核机制和正式的培训机制，出现了自律性不强、个人素质参差不齐、专业志愿者数量少的现象。缺少对志愿者的管理和监督将直接导致公众参与行为的失序和混乱，不利于志愿力量的发挥。

此外，应急志愿参与的准入和管理机制也存在着部分僵化的问题。为应对突发公共卫生事件，社区大量招募居民志愿者，但仅发布招募信息却未公布明确的参与流程、居民的咨询难以得到回应、缺少专门的负责人统一管理应急志愿者等现象屡有发生。准入机制的僵化和事中管理的缺位会打击参与居民的积极性和服务热情，从而影响参与的效率和质量。

3.4.2 志愿者缺少激励和保障机制

公众基于自我奉献的精神参与志愿活动，激励和保障是必不可少的，但具体操作过程中往往忽视了这一点。当前对于优秀志愿者的激励手段比较单一，包括以活动总结、公众号宣传为主要方式的精神表彰和少量的物资补贴，但这更多地给予了专业志愿组织或企业、学校的志愿者，来自社区内部的志愿者缺少类似的激励。且社区志愿者缺少权益保障，参与时普遍没有购买安全保险。志愿者参与到危机治理的各个环节，也就等同于将自己暴露在强烈的风险之中，一旦发生意外或其他影响生命安全的事件，所产生的责任和成本代价都是不可估量的，也将产生新的治理压力和困境。

4 基于“动员—参与”机制的公民应急参与行为优化路径

公民志愿参与危机治理基本遵循着“动员—回应—参与”的行动逻辑，主要包括自上而下和自下而上两条路径：动员参与及主动参与，二者并不是孤立存在的，而是相辅相成，共同促进了参与式治理的实现。动员参与往往依赖于党建和行政力量开展的组织动员，既能实现参与资源供给与政府需要的对接，也能一定程度上满足公众的需求[21]197；而存在于正式组织之外的，零散的、碎片的个人参与则需要更多地发挥集体动员和整合的力量，促进自主参与行为的秩序性转化和公众需求的集中性表达，从而实现协同有序的公共参与行为。因此，“动员—参与”机制既是双向参与路径的有效衔接，也是描述各参与主体彼此影响、相互协调的分析框架。

4.1 CLEAR模型与公民应急参与治理模式分析

格里·斯托克为诊断和纠正政府参与方案的失败构建了CLEAR模型[22]，是解释公民参与式治理的有效工具。就公民志愿参与危机治理而言，“动员—参与”机制指的是不同来源、不同供给方式的多元参与主体通过不断的互动从而整合为统一力量以应对突发性公共卫生事件的动态过程，体现为多种外界作用、影响因素相互交织的结果。因此，借助CLEAR模型提出的影响公民参与式治理的五个层次，分析在突发性公共卫生事件治理背景下公民应急参与各主体、各要素的交互过程，具体模式如图2所示。

图2 CLEAR模式下公民应急志愿参与模式

“Can”意味着能够做，聚焦于能力问题。作为参与主体，能够做和想要做是促使公民参与的重要因素。在特殊时期，政府更希望看到有良好认知、判断、表达、沟通能力以及具备专业技能的人参与志愿服务，为突发公共卫生事件治理贡献力量。目前，参与者的能力不足仍然制约着志愿效果的发挥，甚至产生负外部性作用，导致新的治理问题出现。因此，政府、社区、志愿组织等应当承担起宣传和普及相关知识的责任，组织不同类型的危机事件演练、了解应急流程、学习防护知识等培训活动，建立“宣传—教育—培训—演练”全过程、常态化的社区培育机制，提升志愿者的应对能力。公民应利用好社区或其他组织提供的日常学习机会，提升沟通能力，形成志愿参与的正确认知，在参与危机治理的过程中传递科学正确的信息，避免因能力赤字带来的次生问题。

“Like”为喜欢做、想要去做，强调公民的参与态度和参与意愿，往往受到内、外部双重因素的影响：第一，公民是否存在对社会及社区的归属感和认同感，以及对自我社会角色的认知状况；第二，外部保障对公民的参与意愿起到正向作用。危机治理过程中由于志愿服务多为自发，参与风险和责任均由个人承担且缺少保障，一定程度上会影响参与者的积极性。为增强公民的参与意识，政府在日常管理过程中要重视志愿服务的力量，发展社区内部的志愿服务组织并引导开展相关活动，形成良好的志愿氛围；拓宽参与渠道，鼓励居民积极参与公共事务的治理，培育公共精神和公民意识；完善公民的志愿参与保障机制，制定规范的活动流程并为参与者购买保险，活动过程中加强安全监督，促使公民主动参与、热心志愿，积极发挥共治共享的主人翁精神。

“Enabled”意为使可能、使能够去做。从语义上来说该层面主动的一方是政府、行政机关或基层单位，他们理应为公民参与提供必需的公共设施及平台、创设良好的环境并畅通信息渠道和反馈机制等。对此，政府必须转变传统管理理念，有序引导参与行为以促进良好的社会互动。危机应对时期，社区应积极调节内部社会资本，加强居民间的沟通和联系，最大化发挥网络的作用，及时解决参与中出现的问题，促进多元利益的表达并协调一致，从而增强公民的认同感并形成社区性共识。社区场域内要搭建完善的沟通平台和参与场所，发挥常态化治理下的民主协商和协同共建作用，由此构建统一的行动机制，让公众能够参与到突发公共卫生事件治理之中。

“Asked”指的是被请求、被动员去做，也就是对社区、基层组织等提出了有序动员、宣传指导、规范管理等促进参与的具体要求。社区必须具备自主意识，能够根据自己所辖区域的实际特点执行政策，关注民需和民生，精准高效地开展工作。完善精细化管理制度，结合大数据信息技术实时把握居民动态，利用线上线下相结合的方式及时准确地更新居民需求，实现有序的网格化动员并增强回应能力。提升社区对志愿服务的规管能力，吸纳专业人士对社区内部志愿者、志愿组织进行统筹，明确登记、审核、选拔、培养、监督的职责，确立志愿服务规范化和差别专业化管理机制[23]。危机状态下可以适当地调整管理规范，加强监督，避免因志愿者行为不当导致的治理效率低下。

“Responded”强调政府或上级单位的回应性。公众希望实现政民双方平等而有效的互动，即自己的参与行为被认可且得到回应，从而收获对于自身“志愿身份”的认同。政府必须做到以下几点：第一，承认和发掘潜在的人力资本和智力资本，认证参与公民的“志愿者”身份；第二，营造透明开放、信息共享的公民参与环境，志愿者能够了解更多应急信息并对突发状况作出及时应对；第三，利用好民意表达渠道，主动回应公众的问题，增强交流和沟通有助于公民更为有效地参与公共卫生事件治理。

4.2 “动员—参与”机制下公民参与公共卫生事件治理的优化路径

公民的应急参与是相关主体不断交互，由动员到自发、由强制执行到柔性治理、由利益化到公共化的发展过程。面对突发性公共卫生事件，无差别的广泛动员成为公民参与治理的起始点，但由于主体存在趋利性，从根本上说这是一种有限度的动员机制[24]，容易造成参与行为上的盲目和无序。在特殊时期若想做到社会力量的快速整合，挖掘潜在的、分散性的社会资源，短时间内实现最大化的社会应急能力，需要进一步优化“动员—参与”机制。

从图3可以看出，当突发公共卫生事件发生时，在社会压力，包括危机治理压力和公共服务供给压力的影响下，政府可以积极发挥治理的主导作用，以“社会动员—公民参与”为载体，为满足国家的危机治理需求构建政府与公众之间双向的互动机制。

图3 “动员—参与”机制路径优化分析

4.2.1 保证动员参与行为的合理性和合法性

其一，政府必须提升危机治理能力，正确制定应对预案并作出系统性决策。风险的处置必须是参与主体多元且措施合法适度，政府及相关部门制定政策需多方衡量，预设问题解决的效度，最大限度维护公民权利以避免连锁性危机的发生。行政组织内部应加强非常态化治理的决策体系建设，培育和更新决策者的危机意识和应对能力，增强对危机的敏感性和适应性，迅速发现问题并做出系统性回应，实施危机防控的同时兼顾民生。此外，严格遵照法律法规确定政策，依法发布和实施相关决定。

其二，我国多采用临时性动员的方式应对危机，相关的法律文本虽在逐步确立和推进之中，但对于公民如何参与危机治理仍缺少法律性规范和制度性限制。法制化的缺失可能使个人在参与中受挫并产生回避和冷漠心理，或是形成以自我利益为导向，采取不合规、无秩序手段参与治理的不良倾向。因此政府必须加快应急志愿参与法制化建设，对于规范动员、专业培训、责任和义务、流程设置、管理制度、加强保障等问题作出明确的细则解释，使公民在参与应急志愿服务时有法可依，增强行为的合法性与合理性。

其三，依法公开信息。公众参与应当建立在开放的信息交流之上，危机潜伏阶段依法披露信息，适当引起公民的“紧张”才能遏制风险的蔓延。应尽快实现由单向信息公开朝双向信息沟通的转变，并通过技术手段将有效信息反馈给相关参与者，将其回应逆向传递至公开一方，实现良好的意见和信息交换。回馈与交流的过程中形成的动态交互将成为政府正确决策的科学参考，也会使公民感知到自身是被关注的、被认可的，能够更加积极主动地参与到社会事务之中，提升社会抵抗危机的能力。

4.2.2 实现动员主体的协调性与配合性

公众参与危机治理的过程伴随着寻找确定性动员力量与整合不确定性社会力量的努力。可动员的确定性资源主要是组织性的人力和信任资本，通过干部下派、党员回社区报到等方式形成体制内合力参与治理，其身份使得居民能产生天然的信任感，能够顺利地推进政策实施，达到良好的治理效果；不确定的社会力量指的是来自体制外部的社会性动员，也就是发动居民、志愿者、志愿组织积极参与治理。社区将本身不具备的资源、信息和社会关系等要素整合进具体治理活动的能力关乎公民参与式治理的效果，因此赋权赋能，促进社区权责统一是实现良好参与的必要条件。社区具有掌握一线信息和整合社会资源的优势，能够快速发现问题，在政策执行的过程中吸纳公民意见，其自治性和互动性在促进参与方面较政府更具渗透性。因此，政府必须鼓励基层的管理创新行为，并明确其职责任务，加强建设投入，弥补因资源不足而导致的能力困境。社区自身也要提升管理水平，遵循能力、需求原则调配和协调资源，准确掌握居民和志愿者的相关信息及需求，建立完善的沟通机制。此外，面对应急状态下的资源、力量下沉，组织动员和自发动员力量集中在同一场域，作为中介的社区必须发挥协调作用，计划好工作安排、资源分配等，在社区内部构建起危机协同治理网络，减少因公民自发行动造成的随意性。

4.2.3 完善社会动员的激励、保障与监督机制

社会动员的激励与保障机制既是充分调动各方力量积极主动参与的内在动力，也是有效实现社会治理的外部支持。当前我国社区志愿服务仍然存在着激励手段单一、方式模糊、缺少适应性的问题，并且参与过程中监督缺位，难以保证公众参与的效率和质量。因此，社区必须对志愿参与的全过程加强管控，对居民、志愿者、志愿服务组织的参与积极性、效果进行考察和评定，奖励表现优异的志愿者和志愿团体，形成榜样力量加以宣传并适当给予补贴；及时纠正公众参与过程中的失序行为，奖惩明确并公布细则，建立社会、组织、个人激励相结合的多样化激励机制。

此外，进一步完善社会动员的保障体系。政府应确定可操作性强的保障细则，以情感共鸣和个人保障相结合的方式大力推动公民参与；增加资金支持，拓宽多元化、社会化的筹资渠道，鼓励社会捐助，避免因资金不足造成的保障缺失；公民投入志愿服务工作前，应对其进行心理疏导、应急能力培训、工作细节指导并统一购买保险。只有做好身心保障才能促使公民积极参与风险防控，并逐渐形成志愿服务常态机制，推动社区的应急机制建设。

5 结论

韧性治理理论认为，对于任何一次突发事件的发生和处置都不能仅仅重视结果，而是要将其作为经验总结和查缺补漏的机会以提升风险应对能力的重要学习途径。风险社会的平常性和突发事件的不确定性使得当前的治理已经无法按照传统的刚性逻辑进行，政府在决策时面对的不仅是尽快阻断危机的难题，更多是如何做到满足民众需求与实现危机防控目标的契合与衔接。我们应总结、学习治理过程中形成的经验并改进不足之处，提出更具现实意义的应急处置方案。

公众应急志愿服务的参与深度、广度及质量将直接影响到危机治理的效果，无论是自上而下的社会性动员或是自发的主动性参与，都必须进一步加强双向志愿参与体系建设。政府应增强决策的合理性和衔接性，关注民生与民需并及时作出回应；内部调动公民的积极性和公共性，外部实现政府、社区、志愿组织等多中心协同互动网络的构建，对社区进行赋能和赋权，化解发现问题和解决问题之间的权力鸿沟，打通危机治理的“最后一公里”；加强保障、激励、能力培育机制的建设，使公民能够以主体身份积极参与，以法制约束理性参与，在危机治理中发挥持续性的志愿力量，促成从应急动员式参与到主动式参与的转变，激发治理新活力，实现公民应急志愿参与的有序性和有效性。