“双碳”目标下消耗臭氧层物质与温室气体协同管控的法治路径

宋丽容

2020年9月，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上提出“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。此后，习近平主席又在诸多国际会议上重申我国2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标(以下简称“双碳”目标)。“双碳”目标的提出，是我国应对气候变化，践行人类命运共同体理念的重要表现。在“双碳”目标下，温室气体特别是非二氧化碳温室气体的减排愈发重要。考虑到臭氧层消耗与气候变化间的相互影响，将保护臭氧层与减缓气候变化协同管控已经成为一种国际趋势。“消耗臭氧层物质”(Ozone depleting substances,以下简称ODS)是指《蒙特利尔议定书》2A条—2I条(1)《蒙特利尔议定书》2A条—2I条规定的物质分别为氟氯化碳、哈龙、其他全卤化氟氯化碳、四氯化碳、甲基氯仿、氟氯烃、氟溴烃、甲基溴和溴氯甲烷。所载明的，破坏大气臭氧层、危害人类生存环境的物质。ODS是一类大气污染物(2)例如，我国将ODS作为大气污染物规定于《大气污染防治法》第85条中，既表明了物质属性，又为ODS的管控提供了法律依据。，以破坏臭氧层为主要表现，但也有部分高全球变暖潜能值(GWP)的物质可能对气候变化造成影响。氢氟碳化物(HFCs)作为ODS的替代物质，是一种较CO2更为强效的温室气体，将其与ODS共同管控更加有利于“双碳”目标的高效实现。目前，我国已经接受《〈蒙特利尔议定书〉基加利修正案》(以下简称《基加利修正案》)，体现了将ODS与HFCs共同管理的趋势；《中国应对气候变化的政策与行动2020年度报告》也表明我国正在持续开展高全球增温潜势含氟气体管控工作，并将温室气体与大气污染物协同管控。但现有的《消耗臭氧层物质管理条例》(以下简称《条例》)尚未正式将HFCs纳入管理，HFCs的管理规范也较为分散，与实际需求存在一定距离。在此情形下，应探究ODS与HFCs共同管理的法治路径，促进“双碳”目标的高效实现。

一、消耗臭氧层物质与温室气体协同管控的原因透视

ODS和HFCs在功能上相互替代，且均可能对气候变化造成影响，这成为两种物质协同管控的现实基础；臭氧层消耗与气候变化间的相互影响也为两种物质的协同管控提供了科学依据。从国际经验出发，ODS和HFCs协同管控借鉴了《蒙特利尔议定书》的管理框架，一方面为HFCs的管控提供了广泛的国际基础，另一方面也反映了合作共赢的根本要求，是人类命运共同体的理论体现。此外，借鉴《蒙特利尔议定书》的管控内容，通过消耗臭氧潜能值(ODP)与全球变暖潜能值(GWP)的科学标准，可以高效进行物质淘汰，迅速实现减缓气候变化和保护臭氧层的目标，对我国“双碳”目标的实现也具有现实意义。

(一)科学基础：大气层的整体性

ODS的运用可能造成双重危害。一方面，ODS是一种破坏大气臭氧层、危害人类生存环境的物质。另一方面，ODS中的部分物质，如氯氟碳化物(CFC)和氢氯氟碳化物(HCFC)，也深刻影响着全球气候。自1979年初以来，CFC-11和CFC-12就是温室气体监测的重要内容，并被纳入美国国家海洋和大气管理局(NOAA)年度温室气体指数(AGGI)报告(3)Global Monitoring Laboratory.THE NOAA ANNUAL GREENHOUSE GAS INDEX(AGGI)[EB/OL].[2021-08-29].https://gml.noaa.gov/aggi/aggi.html.。据世界气象组织(WMO)数据统计，除CFC-11与CFC-12以外的CFC，以及微量卤化气体贡献了约11%～12%的长寿命温室气体辐射强迫，而HCFC同样属于ODS中的强效温室气体，排放量也在快速增长(4)WMO温室气体公报主要反映长寿命气候污染物的大气存在情况。据统计，2009年—2016年，除CFC-11和CFC-12的CFC及卤化气体约占温室气体辐射强迫的12%，2017年—2020年下降为11%左右。WMO:Greenhouse Gas Bulletin(GHG Bulletin)NO.5-NO.20。。因此，对其管控既可以保护臭氧层，也可减少碳排放，减缓气候变化。

HFCs作为一种合成物质，因其ODP值为零，被视为ODS的重要替代物质，被逐渐运用于制冷剂、发泡剂、气雾剂、灭火器和清洗剂等方面。但是HFCs中部分物质的GWP(5)GWP以二氧化碳为参照标准进行计算，即CO2的GWP值为1，以衡量各气体在某一时间段内造成温室效应的能力。是二氧化碳的几十甚至上万倍，对气候变化的负面效应显著。WMO统计表明，在缺乏控制措施的情况下，到2100年全球温度将因为HFCs的消费和排放上升0.3～0.5摄氏度(6)WMO: scientific assessment of ozone depletion: 2018[R].WMO, UNEP,NOAA,NASA,UC,2019:ES3.。《基加利修正案》的实施，可使HFCs的排放量在21世纪末降至每年10亿吨CO2当量以下，每年避免56亿～78亿吨CO2当量排放，此外，在制冷和空调用途中，HFCs替代物质的使用还可以通过提升能效，加成气候效益(7)一张图读懂《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》基加利修正案[EB/OL].(2021-06-21)[2021-08-29].http://www.mee.gov.cn/ywgz/dqhjbh/xhcycwzhjgl/202106/t20210621_841063.shtml.。可见HFCs的管控对碳减排和应对气候变化具有重要意义。

功能上的替代性与危害领域的重叠性为ODS与HFCs的协同管控奠定了基础。此外，大气层的整体性也为二者的协同管控提供了依据。实际上，臭氧层消耗与气候变化都与大气层息息相关，并通过物理和化学作用相互影响(8)BAI A F,BERNHARD G, MCKENZIE R L,et al.Ozone-climate interactions and effects on solar ultraviolet radiation[J].Photochemical & photobiological sciences, 2019(1):602-640.。科学研究表明，处于平流层的ODS的变化可以引起对流层的辐射强迫的改变，进而影响气候变化，虽然ODS并未在《京都议定书》等国际规范中被认定为一种温室气体，但管控ODS的实践证明，仅通过《蒙特利尔议定书》取得的保护气候的成就，已经比《京都议定书》第一期的承诺减排目标要明显许多(9)VELDERS G J M,ANDERSEN S O,DANIEL J,et al.The importance of the montreal protocol in protecting climate[J].Proceedings of the national academy of sciences of the United States of America,2007(12):4814-4819.。基于此，将ODS和HFCs协同管控，以减缓气候变化，同时保护臭氧层，具有科学和现实的依据。

(二)价值选择：效率价值导向

以效率价值为导向，协同管控ODS和HFCs，主要是从治理效率的角度而言的。在同一治理目标实现的情况下，时间成本或经济成本投入越少，可认为效率越高。将ODS和HFCs协同管控，符合碎片化管理向体系化管理转变的趋势，具有公共管理目标高效实现的共性特征。此外，效率价值指导下的政策选择，以科学数据为标准进行管控，加快了减缓气候变化的速度。

效率价值导向是ODS和HFCs协同管控的重要理论依据。将ODS和HFCs协同管控，借鉴了ODS管控的成功经验，可降低成本，促进HFCs的高效展开。在国际上，《蒙特利尔议定书》作为最成功的全球多边环境协议，受到多国认可，并取得了良好的现实成果。以美国为首的北美三国集团从2009年开始，连续7年提出在《蒙特利尔议定书》框架下削减HFCs的修正案，欧盟、印度、密克罗尼西亚联邦和毛里求斯等也提出了基于该框架削减HFCs的相应修正案。在侧重HFCs是ODS的替代品的基础上，借鉴已经较为完善的《蒙特利尔议定书》的框架和经验，更加有利于HFCs的管控获得国际基础，降低因反复谈判带来的经济成本和时间成本，促进HFCs管控更为高效地实施。在我国，ODS的管理经验也较为充分，目前已经形成了一整套以《条例》为主导的政策法规体系，对物质生产、使用、进出口等产业链条全面管理，形成了中央、地方互动，立法、执法、司法、守法全面推进的良性局面，并如期实现了《蒙特利尔议定书》规定的各阶段履约目标，受到公约秘书处、多边基金秘书处以及各国际机构的认可。因此，借鉴ODS管理经验，推进HFCs和ODS的协同管控在我国也具有现实基础，更有利于“双碳”目标的高效实现。

效率价值导向也是ODS与HFCs管控的共同选择。以ODP和GWP为依据，优先淘汰数值较高的物质，是国别法和国际法上高效实现管控目标的重要路径。例如，HFCs的管控即以GWP为标准，一方面限制高数值物质的生产、使用，另一方面鼓励低GWP物质的继续使用。2014 年，欧盟正式颁布了对含氟温室气体管控的新法规，以物质的 GWP 值为标准，分行业禁止相关产品和设备的使用(10)Regulation(EU)No 517/2014 of the European Parliament and of the Council of 16 April 2014 on fluorinated greenhouse gases and repealing Regulation(EC)No 842/2006 Text with EEA relevance[EB/OL].(2014-05-20)[2021-08-29].https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32014R0517&qid=1626153293014.。此外，根据2016年《蒙特利尔议定书》缔约方第28次会议第XXVIII/2号决定，应优先适用低GWP的替代品，如果没有经济上可行的替代品，可以灵活采用高GWP的物质。而《基加利修正案》2J条对于HFCs的削减以CO2当量计算。CO2当量浓度是某温室气体的实际浓度乘以该气体的GWP(11)夏征农，陈至力.大辞海：能源科学卷[M].上海：上海辞书出版社2013：283.，即在排放量相同的情况下，GWP越高，CO2当量越大。因此，《基加利修正案》也隐含了优先削减高GWP物质的要求。此种以科学标准为依据的管控方式，一方面有利于高效降低碳排放、缓解温室效应、保护臭氧层，另一方面也避免了“一刀切”的管控方式，实现了社会效益和环境效益的平衡，是以效率价值为导向的ODS和HFCs减排模式。

(三)理念依据：人类命运共同体理念

习近平指出“世界命运应该由各国共同掌握，国际规则应该由各国共同书写，全球事务应该由各国共同治理，发展成果应该由各国共同分享”(12)习近平谈治国理政：第2卷[M].北京：外文出版社，2017：540.，反映了平等合作、共同发展的国际交往原则。党的十八大报告认为，“合作共赢就是要倡导人类命运共同体意识，在追求本国利益时兼顾他国合理关切，在谋求本国发展中促进各国共同发展，建立更加平等均衡的新型全球发展伙伴关系，同舟共济，权责共担，增进人类共同利益”。因此，人类命运共同体是一种整体观念下的全球思维方式，其本质在于合作共赢，是全球治理的重要理论依据。ODS和HFCs管控以《蒙特利尔议定书》为框架，体现了人类命运共同体的内在要求。

在应对气候变化方面，《联合国气候变化框架公约》具有里程碑意义。作为其框架下第一份具有法律约束力的文件，《京都议定书》本可以在应对气候变化、管控HFCs方面有所作为，但是，因为它未能立足整体，只是强调部分国家的减排义务，导致进展困难。具体而言，《京都议定书》采用了“自上而下”的模式，对发达国家分配了强制性减排义务，而对发展中国家未进行要求，引发了诸多发达国家的不满而纷纷退出。与之相比，《蒙特利尔议定书》作为国际社会公认的最成功的多边环境协定，得到了相关国家充分的认可。2015年，《蒙特利尔议定书》第27次缔约方大会由197个国家共同商谈，专门讨论并确定了关于HFCs管控的“迪拜路径”。由此，将HFCs纳入《蒙特利尔议定书》的框架，在全球范围内达成了共识。

《京都议定书》和《蒙特利尔议定书》均遵循“共同但有区别”的原则，然而二者在国际认可方面却形成了鲜明的对比，最根本的区别在于二者对发展中国家和发达国家的责任分配。《京都议定书》以发达国家的历史排放量为依据，规定发达国家承担强制性减排义务，而对发展中国家不做要求。《蒙特利尔议定书》以各个国家现实的排放量为依据，要求发达国家和发展中国家共同承担ODS和HFCs的淘汰与减排任务，只在具体的时间、数量上进行差异化规定。在责任上的差异，也导致两份议定书在利益驱动方面的不同。在京都模式下，发展中国家的减排需求并不急迫，因而发达国家的技术优势无法转换成经济效益，难以实现双赢。此外，在避免损失方面，京都模式下的发展中国家并不必然对减缓气候变化产生贡献，而蒙特利尔模式下的发展中国家的贡献可以避免发达国家的损失。以皮肤癌和白内障两项为例进行估计，美国在《蒙特利尔议定书》下所获得的健康收益将提高约2.2亿美元。因此，发达国家对发展中国家的支持，在一定程度上具有补偿的性质，是双方合作互惠的结果。简言之，《京都议定书》缺少整体思维，无法做到责任的共担，也影响了利益共享，而《蒙特利尔议定书》成功的关键在于将保护人类共同关切事项的义务赋予国际社会整体，实现合作共赢，体现了人类命运共同的本质要求。

二、消耗臭氧层物质与温室气体协同管控的规范框架

ODS与HFCs的协同管控应坚持生态环境一体化的基本要求，承认物质之间的相互联系以及大气层的整体性，通过生产、使用、销售、维修、回收再利用等全生命周期的管理方式，实现物质的全面淘汰与削减。而在物质管控的过程中，应以ODS和HFCs固有的管理工具互为借鉴，促进ODS和HFCs协同管控中命令-控制工具、经济激励工具和信息规制工具的协同运用。

中国青年雕塑的发展与繁荣要归功于现在全国盛行的几个面向青年以及大学生的学术性展览的推动。这些展览除了中央美术学院雕塑系创办的“曾竹韶奖学金优秀作品年度展”以外，还有由《雕塑》杂志组织的“全国高校毕业生优秀雕塑作品展”、由四川美院主办的“明天雕塑奖”入围暨获奖作品展、中国雕塑学会“青年推介计划展”等其他面向青年的全国性展示活动。这些展览为像雕塑双年展这样的全国性大展输送了大量的作者和作品。参加本次“不同”展的上乘作品均是曾竹韶奖学金近年的获奖或者是优秀作品。

(一)整体遵循：生态环境一体化规制

长期以来，多边环境协定对ODS和温室气体单独管控，以相互孤立的视角，独立保护臭氧层和减缓气候变化。但是，此种管控模式忽视了两种物质在功能上的替代性，以及在使用危害上的重合性，人为割裂了大气层的整体性以及臭氧层消耗与气候变化之间的联系。因此，将两种物质协同管控，可以从整体上实现大气层的保护，践行生态环境一体化规制的要求。

事实上，将ODS与温室气体协同管控的呼声一直存在。1998年WMO正式报道了气候变化与臭氧层消耗之间的关联，并认为应审慎对待ODS与温室气体管控，采用联系、辩证的观念思考《京都议定书》与《蒙特利尔议定书》之间的关系(13)WMO: Scientific assessment of Ozone Depletion:1998.WMO, UNEP,NOAA,NASA,UC,1999:13.。此外，IPCC与《蒙特利尔议定书》的技术与经济评估委员会(TEAP)组建工作组，通过研究多边环境协定间的关系，促进ODS和HFCs的协同管理。到2019年《基加利修正案》正式生效，借助ODS管控的框架与经验，削减HFCs的生产、使用已经成为国际社会的共同选择。

目前，我国也开始了ODS与HFCs协同管控的探索。以加入《基加利修正案》为契机，开展《条例》的修订，在反思ODS管理实践的基础上，完善现行《条例》，并将HFCs作为协同管控的对象纳入《条例》范围。以科学理性为指导，注重臭氧层消耗与气候变化之间的关联，使ODS与HFCs从孤立的管控走向协同规制，遵从物质间的特性与关联，体现大气层保护的整体性，反映生态环境一体化的管理需求，将是我国ODS与HFCs管控的整体趋势。需要强调的是，将ODS与HFCs协同管控并不意味着物质独立特性和管控需求的泯灭。一方面，ODS和HFCs在用途上有所区别，即ODS可以用作制冷剂、发泡剂、灭火剂、溶剂、清洗剂、加工助剂、熏蒸剂、气雾剂、膨胀剂等，而HFCs则没有加工助剂、熏蒸剂和膨胀剂的用途。另一方面，ODS与HFCs在国际规范中的管理目标也不相同，其中ODS应逐渐淘汰，而HFCs只需逐渐削减。

(二)管控模式：全过程管理

目前，国际社会对ODS的管控以保护臭氧层为目的，以生产、消费控制为主，要求全过程管理。对HFCs的管控主要有两种模式。一是将HFCs作为温室气体，在涉及气候变化的相关规范中进行控制。例如，《京都议定书》在附件A中将HFCs列为受控温室气体。然而，基于“将大气中的温室气体含量稳定在一个适当的水平，进而防止剧烈的气候改变对人类造成伤害”这一目标，《京都议定书》采取了温室气体整体控制的方法，并不对某一类温室气体进行单独控制，因此无法以此为依据直接对HFCs强制减排。另一种HFCs的规制方式，侧重HFCs作为ODS替代物质的属性，将HFCs和ODS协同管理。以《蒙特利尔议定书》为依据，将18种HFCs纳入管控范围，通过生产、使用、进出口贸易等对ODS和HFCs全链条管控。

我国对ODS的管理沿用了国际规范的管控思路，在保护臭氧层的目标下，通过全过程管控，强调对生产、使用的严格限制。在HFCs的管理上，我国也采取了与国际规范相似的思路。一方面，以末端减排为主，侧重HFCs的温室气体性质，运用经济激励型工具，通过清洁发展机制(CDM)和应对气候变化行动等方式控制HFCs的生产和使用。我国于2009年出台了基于CDM项目的税收优惠政策，明确指出HFCs减排量的扣税计算方式(14)2009年财政部、国家税务总局发布了《关于中国清洁发展机制基金及清洁发展机制项目实施企业有关企业所得税政策问题的通知》，对关于清洁基金的企业所得税政策的免税规定以及关于CDM项目实施企业的企业所得税政策进行了明确规定，并指出将HFCs减排量的转让收入，按照65%的比例上缴给国家的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。；此外，2011年《清洁发展机制项目运行管理办法》从整体上明确了CDM的许可条件、管理与实施机构和实施程序等内容；2012年《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》规定的“自愿减排项目管理”“项目减排量管理”“减排量交易”“审定与核证管理”等内容以及2021年《碳排放权登记管理规则(试行)》《碳排放权交易管理规则(试行)》和《碳排放权结算管理规则(试行)》等有关碳排放交易的规定，从税收优惠、补贴、市场交易等方面运用经济激励工具管控温室气体，为HFCs的管理提供了依据。

另一方面，侧重HFCs的ODS替代物质属性，体现全过程管控，将是我国ODS与HFCs共同管控的发展趋势。早在2013年，中美达成共识，将逐步削减HFCs的生产和消费作为两国共同应对气候变化的一个行动方案，并且同意利用《蒙特利尔议定书》解决HFCs的问题(15)跨越太平洋的合作——国务委员杨洁篪谈习近平主席与奥巴马总统安纳伯格庄园会晤成果[EB/OL].(2013-06-09)[2021-08-29].http://www.xinhuanet.com//world/2013-06/09/c_116102752.htm.。自2019年《基加利修正案》生效后，我国积极准备批约事宜，并于2020年5月公布《消耗臭氧层物质和氢氟碳化物管理条例(修订草案征求意见稿)》，将ODS和HFCs共同管理。根据《消耗臭氧层物质和氢氟碳化物管理条例(修订草案征求意见稿)》规定，我国对ODS和HFCs分用途管理，并通过对生产、使用、销售、维修、回收、再生利用、销毁、减排和无害化处置等环节的规定，实现全过程管控，全面促进碳减排。

(三)工具选择：多元手段协同

在命令-控制工具的运用中，ODS的管控通过总量目标、配额管理等制度，严格控制生产、使用，体现了命令-控制工具的主导性。HFCs的管控多倾向于宣示性规定，缺少法律责任的约束。目前，只有在三氟甲烷(HFC-23)的源头管控方面体现命令-控制工具的运用。HFC-23是二氟一氯甲烷(HCFC-22)的副产物质，对HCFC-22的规制也因此成为控制其排放的重要途径。我国严格控制新建、改建、扩建含HCFC-22的生产项目，要求对副产的HFC-23全部进行无害化处置，禁止向大气直接排放(16)参见《关于严格控制新建、改建、扩建含氢氯氟烃生产项目的通知》(环办〔2008〕104号)、《关于严格控制新建、改建、扩建含氢氯氟烃生产项目的补充通知》(环办函〔2015〕644号)。。在命令-控制工具的运用上，应突出HFCs作为ODS替代物质的属性，充分借鉴ODS的管理经验，以《条例》为蓝本，进行ODS与HFCs协同管控的制度设计。首先，总量控制制度和配额管理应为物质协同管控的基础性制度。需要强调的是，总量控制和配额的管理方式，应在现有的基础上区分用途进行管理。根据《蒙特利尔议定书》第2条的规定，满足一定条件的受控物质的淘汰可以得到豁免，但是此种豁免并不是允许缔约方无限制地使用豁免受控用途物质，而仍对淘汰数量有所要求(17)例如，2A条规定，但为满足一定条件(第5条第1款)的发展中国家缔约方的需要，允许其生产、使用一定数量的受控用途的物质，但是豁免数量至多为其1986年生产的计算数量的15%。，因此应在现行《条例》的基础上，完善对豁免受控用途的物质管理总量控制的规定。并在此基础上，由政府根据行业管理的现实需要、对行业未来发展的判断以及具体的物质淘汰计划，合理设定年度范围内物质生产的总量目标、有总量要求的豁免受控用途的物质使用的总量以及进出口总量，并以各总量目标为基础，进行生产、使用、进出口的配额分配。其次，应明确配额的行政许可性质，据此设计配额的效力性规定。ODS和HFCs的生产、使用以配额管理为原则，以不经配额的使用为例外，通过主管部门受理申请、审批、发放许可等规定，以行政强制力保证ODS和HFCs生产、使用配额制度的实施，并通过责任条款的设计，对未取得配额和超出配额从事生产、使用、进出口的行为进行处罚，强化物质管理。

信用管理的本质是运用信息规制工具，通过信息公开的方式，调动社会公众的积极性，发挥社会的监督作用，约束和推动企业兼顾业务拓展和环境责任，促进企业树立良好形象。《环境保护法》第54条要求将企业事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入社会诚信档案，并向社会公布。在ODS和HFCs的管理中，可以引入此种信息管理手段，在生产、使用、销售、维修和回收、再生利用、销毁案中都要求相关企业提交统一社会信用代码，并在监督检查中要求相关主管部门将单位的违法信息纳入信用信息共享平台，向社会公布。

三、消耗臭氧层物质与温室气体协同管控的运行机制

ODS和HFCs协同管控的有效运行离不开政府、企业和公众的多元互动。其中，政府要在监管放松的整体趋势下通过行政强制措施和行政强制执行保证监管的有效性；通过信息共享促进部门协调，提高监管效率和监管效果。企业应提高社会责任意识，以遵守法律为前提，通过开发创新实现更为有效的自我规制。而政府也应发挥辅助作用，通过激励开发和促进新产品推广的方式，提高企业创新的积极性。公众参与作为环境治理的基础内容，在ODS和HFCs管控中也应发挥作用。一方面，以信息公开为基础，促进行业从业人员的社会监督；另一方面，增强普通社会公众保护臭氧层和减缓气候变化的意识，发挥其消费引导作用。

(一)政府监管：提升效能与效果

考虑到ODS和HFCs的管控关系到公共利益的实现和国际责任的履行，政府监管应始终发挥主导作用，但是这并不意味着否认企业自我规制和公众参与的意义，也不意味着，政府要在管控的各个方面均进行强化。事实上，在“放管服”的背景下，对ODS和HFCs的强化管控和放松管控应同时进行。

在监管强度上，政府监管的放松与强化是并行不悖的。一方面，监管放松是“放管服”改革下政府监管的整体趋势。在ODS与HFCs管控中，要谨慎使用许可方式，发挥市场的灵活性和自主性。例如，依照《议定书》，在对物质使用的管理中，分用途予以规制。具体而言，ODS和HFCs的管控应分为受控用途、原料用途和豁免受控用途，其中豁免受控用途又可分为有总量控制的豁免受控用途和无总量控制的豁免受控用途。而对原料用途和无总量控制的豁免受控用途的物质管控，因为没有数量要求，只需满足政府了解市场情况的需求即可。因此，采取放松管控的方式，可将此部分物质的配额管理调整为备案管理。另一方面，监管强化主要应体现为监管手段的强化，即加强监管的强制性和有效性。参考ODS的管控经验，对物质性质的鉴定是判断相关单位行为违法性的前提，而实践中鉴定的耗时较长，容易造成鉴定期间内证据的毁损灭失。因此，可参考《大气污染防治法》第30条的规定，加入证据保全的强制措施，对涉嫌违法生产、使用和销售ODS、HFCs的原料和产品进行查封、扣押，以确保顺利执法。此外，现行《条例》第20条第2、3款规定了回收、循环利用、再生利用、销毁单位的无害化处置义务，但实践中“责令无害化处置”的处罚作出后，企业可能存在不履行的情况，无法依据《条例》进行调整。因此，可增加代履行的行政强制措施，并明确代履行的前提、主体、费用承担等问题。

在监管效率上，政府监管应促进部门间协调。信息共享是影响各部门之间管理协调性的重要因素。根据物质生产、使用、销售、进出口等各个不同环节，生态环境主管部门、商务主管部门和海关都会对ODS产业进行监管。不同部门之间的分工合作，要求做到信息互通，以提供基础前提与保障。现行《条例》第29条只规定了部门内的上下级监管与沟通，而对部门之间的协调与交流缺少明确规范。虽然我国ODS管理已经要求国务院生态环境主管部门建立健全数据信息管理系统，收集、汇总和发布ODS的生产、使用、进出口等数据信息。但是，现行《条例》对管理部门的规定并不全面，诸如发展改革部门、工业和信息化部门、应急管理部门等均不在规定范围内，容易造成部门之间责任的推诿。此外，数据信息管理系统还应包含各单位违法信息和处罚信息的公告和共享，避免多头处罚和重复处罚。因此，应在《条例》的基础上，健全行政管理体制，明确部门责任，并完善ODS和HFCs的数据信息管理系统，为部门间沟通合作奠定基础。

(二)企业自治：自主行动与政府支持

在企业自治方面，涉及ODS和HFCs产业的相关单位均应进行自我规制，严格守法。企业自我规制可以从源头淘汰ODS和削减HFCs，并且更为有效地减少管理成本。因为ODS和HFCs产业已经形成了较为完整的链条，涉及生产、销售、使用、进出口等一系列环节。在对这一产业链的行政监管方面需投入较高的行政成本，同时又因为物质管理的技术性与专业性，社会监管的有效性十分有限。因此，最有效和经济的方式是企业的自我规制。但是，对企业自治的强调并不意味着政府参与的缺失，政府应以引导者和辅助者形象出现，推进企业自治的进程。

企业自我规制以提高保护臭氧层和减缓气候变化意识、积极承担社会责任为内在动因，了解和遵守法律规范为基本要求，进行开发创新为最优路径。首先，企业进行自我规制的内在动因是提高企业意识和社会责任感。ODS和HFCs对于臭氧层破坏和气候变化的影响具有渐进性，因此，只有相关企业在思想上认识到物质的负面影响，将保护臭氧层和减缓气候变化作为企业文化和应然承担的社会责任，才能够长远和根本地促进企业的自我规制。因此，企业应提高社会责任感，定期组织培训，提高对ODS和HFCs负面影响的认识，将物质淘汰与减排纳入企业发展战略和企业形象的考量。其次，企业进行自我规制的基本要求是了解和遵守法律规范。目前，我国ODS的政策法律较为完整，对HFCs管理的法律规范正在建构之中，企业应发挥主动性，积极了解和学习相关法律，规范自身行为，并可以从实践层面为我国ODS和HFCs法制的完善贡献力量。再次，企业进行自我规制的最优路径是进行替代品和替代技术的开发。目前，对ODS和HFCs替代品和替代技术的知识产权多为域外国家所垄断，运用新产品、新技术的成本较高，也对物质的淘汰和削减造成了阻碍。因此，企业进行自我规制的最佳路径应是进行开发和创新。这不仅可以打破知识产权垄断，而且可以提高企业的核心竞争力，并形成以守法带动创新，以创新促进守法的良性循环。

在企业自治中，政府的作用同样不容小觑。在企业提高责任意识和法律意识的过程中，政府应开展宣传和培训，帮助企业了解ODS和HFCs管控的相关政策法律，使企业认识到保护臭氧层和减缓气候变化对我国的重要作用。更为重要的是，在企业创新的过程中，政府应提供相应的支持，以鼓励新物质开发，并推动新产品运用。基于“理性人”的本质，低成本、高收益是企业追求的经营方式，而替代品和替代技术开发则是一项高成本、慢收益的工作，企业的创新意愿并不强烈。此外，开发的高成本，对企业生产经营造成了较大压力，可以说，经费不足已经成了企业面临的最大风险(19)胡建信.减排氢氟碳化物面临哪些机遇和挑战？[N].中国环境报，2013-08-13(2).。因此，在鼓励开发方面，政府在政策和资金上的支持尤为重要。一方面，政府可以直接通过税收、补贴、价格等政策对开发创新的企业提供支持。另一方面，可以以银行为媒介，通过对开发、创新企业的低息贷款，提高企业创新的能力和积极性。此外，在推广替代品和替代物质运用方面，可以借鉴美国经验，颁布推荐替代品和技术名录及其实施时间表，并在政府采购中选择更加清洁、安全和可持续的替代品及替代技术，以扩大新物质和新产品的市场应用。

(三)公众参与：行业监督与消费导向

公众参与是环境保护、应对气候变化的重要内容，可以最广泛地调动社会的积极性。但是，考虑到ODS和HFCs的专业性、技术性及其危害的不易察觉性，公众参与应从两面推进。对行业从业人员而言，其监督更具有专业性，应以信息公开为基础，鼓励行业从业人员的社会监督。此外，对普通社会公众而言，应在提高其保护臭氧层、减缓气候变化的意识的基础上，发挥其消费引导作用，以市场为杠杆推动ODS和HFCs替代品和替代物质的开发利用和产品升级。

行业从业人员的参与可以调动专业的力量对ODS和HFCs的生产、使用、销售、进出口等环节进行监督。因为ODS和HFCs产业的专业性，普通社会公众的监督难以有效进行。为此，政府应鼓励ODS和HFCs的行业从业人员进行监督，并提供基本的信息保障，即政府应加强信息公开机制建设，相关部门可以通过其网站公布从事物质生产、使用、销售、进出口等企业的基本信息以及其获得行政许可等相关情况，鼓励对ODS和HFCs相关企业的社会监督。

普通社会公众的参与有利于广泛促进ODS和HFCs管控工作的实施。ODS和HFCs的管控涉及对落后物质的淘汰，以及对新物质和产品的推进。这一替代过程必然动摇原有产业利益，而面临实施层面的阻碍。因此可以通过市场的调节作用，以消费对产业的导向作用，减小ODS和HFCs管控过程中的阻力。为此，公众应增强保护臭氧层和减缓气候变化的意识，并通过产品标识制度，选择保护臭氧层和气候友好的产品。同时，政府也应鼓励社会公众参与到涉及ODS和HFCs企业的监督中来，通过宣传教育活动，普及相关科学知识，强调破坏臭氧层和气候变化对人体健康的影响，唤起社会的认同感和参与感。同时，可以通过建立产品标识制度，引导消费，充分发挥市场机制在ODS和HFCs管理中的作用。通过市场机制的调节，反作用于ODS和HFCs的产业，促进其淘汰、削减ODS和HFCs的生产、销售和使用，并加强替代品开发，优化产业结构，全面促进产业升级。

四、结论

ODS与HFCs的协同管控以科学认知为基础，在物质功能替代与运用危害重合的现实基础上，强调臭氧层消耗与气候变化间的相互作用，对“双碳”目标的实现具有重要作用。2019年《基加利修正案》突破了物质孤立管控的固有国际规范，借鉴具有广泛国际基础的《蒙特利尔议定书》，将ODS和HFCs协同管控，体现了效率价值的指导，并反映了人类命运共同体的核心要求，有利于深化国际合作，并高效实现保护臭氧层、减缓气候变化的管控目标。ODS与HFCs的协同管控以生态环境一体化为基本要求，以全过程管理为模式，注重多元工具的并用，健全管理框架。其中，生态环境一体化应以ODS和HFCs的物质特性为客观基础，以承认大气层的整体性为认知基础，同时突出物质用途特性和管控特性，既做到共性管理又不忽视个性独立。在物质协同管控的工具选择方面，现有的命令-控制工具主要针对ODS的管控，而经济激励工具运用的主要对象则是HFCs，为此，在规制工具方面可以互相借鉴，实现两种工具的平衡运用。此外，信息规制工具作为我国环境法上的新选择，其可被引入ODS和HFCs的管控之中。

ODS与HFCs协同管控的有效运行需要政府、企业和公众的共同参与。在政府监管方面，管控放松和强化应是并行不悖的两条路线，在整体放松的趋势上，通过手段的强化，保证管控的有效性。此外，政府还应通过促进部门间的协调合作提高监管效能，保证监管效果。而企业自治的实现，既要重视企业的主观能动性，又要发挥政府的保障和辅助作用，即企业应提高自身的社会责任感，以遵守法律为底线要求，通过开发创新实现更为高效的自我规制；政府则应为企业开发创新提供资金支持，并推动新产品、新技术的市场占有，保障企业创新动力。在公众参与方面，ODS和HFCs管控具有较强的专业性，因此可以从行业从业人员和普通社会公众两方面共同促进。一方面，以信息公开为基础，发挥行业从业人员社会监督的专业优势；另一方面，增强普通社会公众保护臭氧层和减缓气候变化的意识，为其社会监督提供可能，并发挥其消费引导作用，减小物质共同规制的阻力。