金融稳定保障基金的风险处置功能研究——以地方政府债务引发金融风险为例

张 振

（华东政法大学经济法学院，上海市 200000）

一、问题的提出

我国地方政府债务的发展分为三个阶段，分别以2014年和2017年为时间节点。2014年之前由于相关制度的缺乏，地方政府以政府担保的方式通过融资平台融资，导致债台高筑。2014年之后，中央加强对地方债的监管，相关法律和规定接连出台，①包括2014年《中华人民共和国预算法》的第一次修正；2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）融资平台债务得到遏制的同时，政府的隐性债务开始增加。2017年国家出台关于隐性债务的规范，②包括2017年《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）；2017年《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）等以及开展收益类专项证券试点工作，进一步对地方违规融资行为进行规制。然而地方隐性债务因为标准模糊，清理并不彻底，目前仍然呈现出总量高、违约风险增加、使用效率低的特点。

财政和金融的协同效应影响地方政府的债务风险。地方金融监管职能的加强，以及“分税制”下财政分权的趋势，为政府使用甚至滥用金融工具提供了契机，因此在地方政府发债的监管博弈中，伴随的是地方政府融资渠道的变化。从融资平台和政府性基金融资转变为通过商业银行公开发行债券。这意味着政府债务成为商业银行的资产，商业银行事实上成为政府债务的兜底角色。

为了建立长效金融稳定机制，我国今年将金融稳定立法提上日程，出台《金融稳定法（草案征求意见稿）》，其中首提金融稳定保障基金。就救助对象来看，意见稿中“被处置金融机构”出现了31次，“非金融机构企业”出现了3次，而“地方政府”也出现3次，但均只和风险化解职责和行为要求有关。显然草案将涉及系统性金融风险的金融机构视为稳定基金的适用对象，但是否是唯一对象，值得思考。地方政府的各种融资举措与商业银行、城投机构等各类金融机构交织在一起，一旦地方债务违约，风险将会在不同金融行业间扩散。目前国内对以处置金融机构为主的金融稳定保障机制研究较多，以地方政府债务风险为对象研究较少，因此本文将分析稳定基金参与该风险处置的合理性，并借鉴域外经验探索处置路径和功能。

二、稳定基金参与地方政府债务处置的合理性分析

（一）稳定基金的定位

1.我国目前各保障基金

为了防范化解金融风险，我国现已成立各类行业保障基金①银行业的存款保险基金、信托业、保险业和期货业的行业保障基金以及证券投资者保护基金。和央地债务风险化解基金。②主要包括央企信用保障基金和各地方政府设立的债务平滑基金，如广西、天津等省份。现有各类基金属于单一金融风险化解机制的组成部分，不具备监测、防范与化解系统性金融风险的功能。其运作以设立基金管理公司为主，例如存款保险基金管理有限公司，其不仅仅是为风险化解提供流动性资金帮助，还包括依法监测行业金融风险并采取控制措施、进行早期纠正、参加重大金融风险处置，包括接管和清算等。

2.金融稳定保障基金

稳定基金是系统性金融风险化解机制的设计。该基金由国家金融稳定发展统筹协调机制（以下简称金稳委）筹集并管理，并且预计于今年九月份出台基金的筹集、管理和使用的具体办法。从意见稿来看，稳定基金与现有的各保障基金存在两大差异：一是定位不同。存款保险等保障基金具有“各扫门前雪”的特征，隐藏着忽视甚至引发系统风险的漏洞。稳定基金着眼于金融风险的系统性与传导性，对金融风险进行跨行业、跨部门、跨地区的前瞻性预测，各自处于金融稳定保障网内的不同层次。二是功能不同。意见稿全文涉及存款保险等保障基金的主要有五条，较为细致地规定了风险监测、早期纠正、风险处置、报告建议、接管清算、免责等内容，但未提及稳定基金。③《金融稳定法》草案意见稿第7条：保障基金职责；第17条：监管合力；第22条：存保早期纠正；第34条：存保和行业保障基金处置措施；第45条：尽职免责。

本文以预测我国稳定基金不再设立专门机构运作为前提进行讨论。稳定基金在筹集和管理方面，由金稳委负责。在运行方面由金稳委在央行共享数据资料的基础上，④《金融稳定法》草案意见稿第18条：中国人民银行推动建设国家金融基础数据库，并依法向国家金融稳定发展统筹协调机制成员单位共享数据资料。作为资金池为系统性风险处置提供资金援助，例如进行赔偿付款，提供资产重组资金，担保债务，以及向救助对象注资等，切断金融市场对央行“最后贷款人”的依赖，完善系统性风险处置的市场化与法治化。

（二）地方政府债务与系统性金融风险

我国地方政府遗留的隐性债务和新发的债务仍然具有很大规模，这些债务都对我国的金融稳定存在很大影响，集中体现在两方面。

1.政府债券风险对商业银行的影响

银行类金融机构跨地区地进行信贷资产抵押与交易，因此地方政府债券被不同银行交叉持有成为常态，甚至某地政府债券可以在事实上由整个金融网络持有。为了获取流动性头寸，或出于风险分散偏好目的，地方政府债券得以在银行市场抛售，而债券价格因为政府履约可能性降低而下跌。所以当一家商业银行因为政府债务违约受损时，与该银行关联的金融机构同样受其外部性影响，导致损失的风险在整个系统中扩散。此外，高风险地方政府的债券违约风险还会通过金融市场渗透到低风险地区，导致后者受到事实上的不公待遇，引发跨地区的金融风险。

2.地方隐性债务对金融稳定的影响

隐性债务主要包括本地城投机构、国企等受政府担保的债务。政府虽不是债务主体，但政府仍对上述主体承担担保责任。由于此类债务扩张带来的投资和产出效应具有短期性、周期长、资金回收慢等特征，再加上新冠疫情冲击、房地产调控政策等不确定性因素的出现，导致债务主体违约风险大大增加，以至于采取“借新还旧”，通过影子银行加大融资等行为。最终致使与城投机构相关联的金融机构、非金融企业共同承担违约损失，并且在信息不透明的情况下，引发系统性金融风险。

（三）合理性之辨析

从被处置对象来看，意见稿全文以金融机构为主，间或出现非金融企业。因此可推断立法机关并未将金融机构作为唯一的处置对象，关于非金融企业的制度设计说明了稳定基金的适用范围仍有余地。意见稿总则规定金融稳定是一项系统性工程，依据市场化、法治化的原则，从全局层面防范跨地区、跨行业的系统性风险，必要时动用稳定基金。系统性风险的引发正如其特点一样，牵一发而动全身，地方政府以显性或隐性的方式参与到金融市场中，成为金融体系中的一环。无论是直接发行政府债券，或是通过平台机构进行融资，均会对其他金融机构产生影响。因此从全局来看，应当将地方政府债务风险作为金融稳定风险，使用稳定基金。在市场化处置金融风险的原则下，将地方政府视为市场主体进行风险处置是应有之义。

三、域外关于基金处置实践的比较

（一）欧洲

2008年为应对欧债危机，欧洲金融稳定基金（EFSF）和后续的欧洲稳定机制（ESM）先后设立，探索出化解系统性金融风险的有效经验。

EFSF资金以发行债券的方式募集，并以成员国信用担保，以解决部分国家财政困难，信用评级降低而无法募资的问题。设立专门的公司进行治理，成员国作为股东共同监督和参与稳定基金的运行。基金用途包括:1.发放贷款。申请国满足一定条件后，①例如无力融资、提供资金使用计划、进行市场与相关市场改革等。EFSF就向市场发行债券，将所得资金贷给申请国。2.一级市场操作。EFSF在一级市场购买满足宏观调控政策条件的成员国的债券。3.二级市场操作。通过购买部分成员国国债，刺激市场的流动性的同时维持债券的价格，避免资产质量的持续恶化。4.参与重组。参与必要机构的资产重组当中，并且提供援助。5.道德风险防范。EFSF向成员国发放贷款时，收取现金准备、贷款服务费与损失准备费，将费用收取后的资金余额用于放贷。

2010年欧盟建立了欧洲稳定机制（ESM），旨在维护欧元区金融稳定。一方面在EFSF结束后继续为欧元区国家提供救助，另一方面进行长期性的系统性风险监测与处置。通过事前认缴和事后追缴的方式设立单一处置基金（SRM），向陷入债务危机的欧元区国家提供金融救助。

（二）美国

由于特殊的联邦体制和历史发展情况，美国建立了一套完全不同于欧洲的地方债务处置机制。

在联邦体制下，地方州政府享有更大的事权，联邦政府无权干预地方金融。在地方政府债务处置中，联邦政府并不进行财政援助，地方政府承担救助责任与风险。从历史发展来看，美国未发生足以引起系统性金融风险的地方政府债务危机，因此也就没有EFSF此类的稳定基金的建立。其历史上规模较大的地债危机包括杰斐逊郡和底特律市政府债务危机。在危机发生后，地方政府先自行进行化解，州政府一般进行有限的早期纠正，程度依据各州法律而不同。若是危机仍然存在，则进入到联邦破产程序。该程序也主要是保障债务的市场化处置，在法官的主持下进行重组谈判，最终达成重组协议，化解风险。

此外，美国地方政府在债券市场上建立了成熟的债券保险制度，政府债券发行时按照一定比例缴纳保费，引入保险公司对市政行为进行监督和风险评估，降低违约风险，同时可以在政府违约后引入市场资金力量，以保险金等市场资金参与救助。

目前联邦政府也在研究其在一定条件下干预地方政府债务的可能性。只有在足以证明地债危机会引起系统性风险的情况下，才会采取一定措施，例如提供资金以要求地方政府整改、收购资产以支持政府重组等。

（三）经验借鉴

美欧不同的地方政府债务处置方式，根植于其特殊的政治体制和历史经验。相比较下，欧元区各国货币政策统一但财政政策独立的情况与我国央地关系相似，因此EFSF和ESM机制值得我们借鉴。而美国虽然央地体制和我国有很大不同，且政府破产制度也更为成熟，但其在地方政府债务的处置上仍有经验值得借鉴。一是中央政府财政的谨慎援助，通过附加条件对可能引起系统性金融风险的地方政府进行援助，避免中央政府成为地方兜底角色，引发道德危机。二是以市场化救助为主。通过行政手段或者司法程序，引入市场资本进行重组，例如债券保险金或者其他偿债准备金，做到债务“就地化解”。

四、对我国金融稳定保障基金参与地债处置的展望

（一）明确基金的处置系统性风险保障金定位

稳定基金的性质应定位为市场化资金，避免中央政府直接进行财政干预。意见稿中规定基金组成包括向金融机构、金融基础设施等主体募集的资金，以及国务院规定的其他资金。①《金融稳定法》草案意见稿第29条第2款：金融稳定保障基金由向金融机构、金融基础设施等主体筹集的资金以及国务院规定的其他资金组成。因此可以将地方政府缴纳的资金纳入到“其他资金”，采取“事前收费”的方式，严格依据省级地方政府风险评级标准，差异化地募集基金资金，而且随着风险波动的变化进行动态调整。

（二）明确金稳委为决策主体，规定触发标准

稳定基金并不设立常态化组织进行运作，由金稳委统一管理。风险发现程序采用上下协同的方式，金稳委在央行共享的金融数据资料与地方风险评估的基础上进行日常风险监测，地方政府在履职过程中发现可能影响金融稳定的债务危机时，应当及时上报。在评估和决策程序上，由金稳委同财政部等其他部门综合评估地方财务和金融风险，确定触发稳定基金的标准，最终决定是否采用稳定基金。

（三）明确基金的使用顺序，构建最后安全网

意见稿规定，应依次按照被处置对象进行自救，市场资金参与处置，存保等基金出资，省级政府动用公共资金，稳定基金的顺序参与风险处置。因此在地方政府债务危机处置上，也应当先由地方政府进行自救，后引入市场化资金处置，处置不成危及金融稳定的，按照规定使用稳定基金资源进行救助。

（四）确立多样化资金使用手段，防范道德风险

针对地方政府的显性债务和隐性债务区别化使用基金。前者可以考虑向政府提供低息贷款、提供担保、购买债券等，防止债券价格下跌与质量恶化，成为不良资产。后者以地方城投机构等债务为主，虽有政府信用为背书，但仍为金融市场主体，因此可以为其提供重组短缺资金，包括相关经营管理费用、转移资产或负债、设立过桥银行承接资产和负债等所需资金。

五、结语

金融稳定保障基金是维护我国金融稳定的最后一道防线，在地方政府债务引发系统性金融风险的特定条件下，有必要将保障基金作为最后的资金来源，为地方政府债务风险的化解提供助力。《金融稳定法》意见稿的起草中应当针对这一问题，完善相应条款，并且在后续的配套政策中明确相关程序和措施，构筑我国金融稳定的多层次防线。