清朝内阁制度研究

◎付淑芬

（长江大学 湖北 荆州 434023）

一、清代内阁制度产生的背景

任何一项政治制度的产生都绝非偶然，而有着其兴起的背景，清代内阁制度也不例外。通过查找相关资料可以发现，清代内阁制度的产生是建立在对明代内阁制度的继承、发展以及其自身的文馆制度的基础上的。

（一）自身制度渊源

清朝政权在其入关之前就设立了性质、职能与内阁和翰林院相仿的辅政机构。依照保存下来的清朝相关典籍记载：“皇朝叙官，初以内阁、翰林院之职统于内三院。”[3]而内三院又是从文馆发展、演变而来的，因此，清朝内阁的一部分是从入关之前的文馆演变而来的。关于努尔哈赤时期就有文馆存在的史实，在《清史列传》中就有多处记载，如：《希福传》云：“希福，世居都英额，再迁哈达。太祖高皇帝既灭哈达，希福从其兄硕色率所属来归。以通满、汉、蒙古文字，召直文馆……。”[2]通过查找相关资料可以知道努尔哈赤是在公元1599年灭掉哈达的，由此可以推测出在公元1599年就已经存在文馆了。

通过阅读相关史料可以确定，努尔哈赤时期的文馆主要具备了以下几点功能：一、负责编写皇帝向文武百官、天下百姓发布的各种文书。如达海“弱冠，与明通使命，若蒙古、朝鲜聘问往还，皆使属草命于国中，有当兼用汉文者，皆使承命传宣，悉称太祖旨”①。二、遵从皇帝指令，出使到别的国家，处理外交事务。如库尔缠“蒙古喀尔喀五部来议和，命贵书在盟，天命九年二月，复将命如科尔沁修好，皆称旨”②。三、率领军队征战。如尼堪“赐号巴克什……天命十年，偕侍卫博尔晋等率师伐虎尔哈部。收五百户以还”③。此时的后金政权还处于初创阶段，是以文臣、武将的身份还没有彻底划清界限。四、担任国家一些重大典礼的主持者和操办者。因为巴克什都是精通制度、礼仪的一群人，因此各种祭礼、庆典，甚至包括努尔哈赤就任后金汗位的大典，都是由额尔德尼巴克什来主持的。五、承担一些重要文书、典籍等的翻译工作。如命巴克什达海“译《明会典》及《素书》《三略》”④。

通过对文馆的功能进行分析，可以得出这样的结论：文馆是后金中枢机构的最初形态，并且其在努尔哈赤时期所具备的一些基本职能与后来的内阁是相差无多的。因此，清朝内阁制度自身的制度渊源当是后金时期的文馆。

（二）对明代内阁制度的继承与发展

洪武十三年，明太祖罢黜中书省废除宰相制。永乐时期，明成祖正式确立了内阁制度。此后，内阁制度一直存在于明朝的国家机关之中，并且发挥着越来越重要的作用，其实际地位和权力也日益提高，到万历时期终于达到权力的最高峰。明朝内阁拥有票拟、批答、草拟诏敕与封驳、顾问咨询与劝谏、会议决策与会审、经筵日讲等权利。

清朝是由少数民族建立起来的王朝，在入关以前，其尚处于封建化的进程之中，统治制度还很不完善。因此，在灭亡明朝之后，它迫切需要建立一套完整的制度来巩固自己的统治，而此时在社会制度上比其更为先进的明朝，就自然成了它借鉴学习的对象。天聪十年三月初六，皇太极改文馆为内三院；崇德元年五月，清朝对内三院的官制进行了修改、完善，在衙门中设立大学士、学士等官。从这些官名设置上来看，大学士、学士等官名有借鉴明朝内阁制度的痕迹。顺治十五年七月，清廷将内三院改为内阁，并且与明朝一样，为正五品衙门，内阁从此成为正规的政府机关。在这之后，康熙、雍正、乾隆等朝不断对内阁进行调整与完善，最后发展成了一个组织严密、分工具体的国家机关。

纵观清朝内阁制度的发展历程可以发现，其是在借鉴明朝内阁制度的基础上稍加损益而建立起来的。在官员的设置和机构职能的划分上是袭用明代内阁的形式和内容，如：票拟权，大学士、学士等官称，内阁刚开始设立时的品级等，并且清代内阁与明代内阁一样，在成立之初都与翰林院关系密切。然而除此之外，清朝内阁制度又对明代内阁做了几点发展与创新：首先，清代内阁在结构上更为整齐、完善，在组织上更加系统、庞大。在殿阁设置上，清初仍是沿袭明制设置“四殿二阁”，分别是：中和殿、保和殿、武英殿、文华殿四殿和文渊阁、东阁二阁；但在乾隆十三年，为使殿阁设置更加整齐，于是废除了中和殿而新增了体仁阁。其次，从内阁的内部组成机构来看，清代内阁比明代内阁更加庞大，它的内部分工也更为具体、分明。清代内阁设置了典籍厅、满本房、汉本房、蒙古房、满票签处、汉票签处、诰敕房、稽察房、收发红本处、饭银库、副本库、批本处等机构，而明代内阁只设立了诰敕房和制敕房两个辅助机构，并且还不在其完全掌控之下。最后，清代内阁各方面的制度都比明代内阁更为成熟和稳定。第一，内阁有固定的办理公务的处所；第二，内阁的组织机构和官员数量都比较固定；第三，内阁有定员、内阁官员的选任方式以及进入内阁任职人员应具备的条件都有一定的规范。

因此，总的来说，清朝内阁制度是在其自身创办的机构——文馆的基础上，同时吸收、改善明朝内阁制度而发展、演变而来的。

二、清代内阁制度的演变历程

根据清朝内阁权力发展、演变的整个过程，可以大概将之划分成五个阶段，分别是：孕育期、初步形成期、发展期、完善期和衰落期。

（一）孕育期

清朝是于公元1616年，清太祖努尔哈赤在关外建立起来的，初称“金”。其在建立之初主要依靠八旗制度进行统治，然而随着势力的日益壮大，奴隶制时期所创立的八旗制度不再能满足统治的需要，因此，皇太极于天聪三年设立文馆，并且命儒臣翻译汉字书籍，记注“本朝得失”。这时的文馆，是清朝内阁的最早组织，是借鉴汉族的封建文化遗产以及历史教训而来的。

但是，文馆的机构设置和地位尚且不足以支撑其成为政治中枢，于是，天聪十年三月，皇太极将文馆改为内三院。内三院是指：内国史院、内秘书院和内弘文院，就职能来看，内国史院就相当于修史馆，内秘书院则相当于后来的内阁，内弘文院相当于后来的翰林院。相比文馆，内三院在规模上明显更加庞大，在分工和职责上都更加具体、明确，基本上具备了成为一个国家中枢机构的条件。

（二）初步形成期

崇德元年四月，确定内三院官员设置，这时的内三院已经基本具备了作为国家中枢机构的条件，但是在内三院之外还有议政王大臣，之后又设立了议政处分割了其一部分权力，并且此时的后金尚未入主中原，它能管理的也只是关外的一个小政权，所以它还不能形成入关后内阁那样“赞理机务，表率百寮”的磅礴之势。

顺治元年清军入关，此后内三院的大学士开始负责一些票拟事务。次年三月，世祖下令将不在各部掌管范围内的政事都交由内三院处理，这在一定程度上又加重了内三院的职责。此外，世祖还于同年规定内三院为二品衙门，并将翰林院合并于其中，从此，内国史院改名内翰林国史院，内秘书院改名内翰林秘书院，内弘文院改名内翰林弘文院。此后，世祖不断扩大内三院的规模，任职人数不断增加，并且还增添了许多新的职位。

顺治十五年七月，清朝参照明制，将内三院改为内阁，并且另外单独设置翰林院，内阁从此以后成了正规的政府机构，清代内阁制度至此也就基本形成了。这时的内阁，基本上具备了掌握最高政权中枢机关的雏形，但是因为其参照了明代内阁制度的设置，由原来内三院的二品衙门改为了现在内阁的正五品衙门，致使其地位不增反降，因此它的权任也比顺治初年的内三院更轻了。

顺治十八年六月，康熙帝将内阁复为内三院，并且停办翰林院。此时的内三院虽然名目上没有“翰林”二字，但仍然兼负着翰林院的职责，内阁大学士的品级与六部尚书等同。但此时的康熙帝尚且年幼，由四大辅臣执政，原来属于内阁的票拟权也被辅政大臣所控制，内阁大学士的实际权力被削弱。当时身为四大辅臣之一的鳌拜专横跋扈，完全不理会内阁的办事程序，甚至出现将内阁已经发科抄的红本又取回重新改批这样的事情。除此之外，内阁大学士对一些重要决策也没有权力参与到其中。这种情况一直延续到康熙帝亲政以后才得以改善，内阁的职责更加明确，权力也得到了加重。

（三）发展期

康熙九年八月，清廷重新将内三院改为内阁并且作为固定的制度，同时将翰林院从内阁中划分出来，另外成立机构。从此时开始，内阁的基础才算得上是真正奠定，并且逐步巩固与发展起来。

雍正八年，内阁成为最高执政机关，内阁大学士为正一品官员，清代内阁的地位至此达到顶峰。但雍正七年，世宗又另外设立了军机房，自此内阁基本上无权参与核心决策之中，其所主管的事务也明确限制在处理日常政务的范围之内，“军机为谕之政府，内阁为旨之政府，军机为奏之政府，内阁为题之政府”[4]。内阁大学士如果没有兼任军机大臣，那便没有机会参与到机要事务之中。从这里可以看出，内阁虽然发展成为名义上的最高执政机关，拥有着至高无上的地位，但实际上却只能处理一些日常政务，核心决策权则被军机处牢牢掌控。雍正十一年，清廷将军机房改为军机处，此后，凡是诏令密旨都由军机处拟就，经过皇帝裁定后直接密封发出，而不再经过内阁，称为“廷寄”；内外各官的重要奏章也绕过内阁，由军机处审定后直接送达皇帝手中，称为“奏折”。但这并不意味着内阁成了完全虚设的一个政府部门，一些例行公事和正式奏章还是要通过内阁来传达的，而军机处也正是因为有内阁来处理这些数量庞大、纷繁复杂的公开性的政务，才得以更加高效地辅佐皇帝处理好相关的机密、重要的工作。另外，一些军机大臣在军机处任职的同时也在内阁担任着重要职务，而且军机处负责处理的有些问题还需要知会内阁后才可以颁布施行，这就表明两者是一种相互配合的关系，而此时的内阁职责也比之前更加明确、具体了。

（四）完善期

乾隆二年，军机处在停办两年之后又重新恢复设立，于是机要奏章都交由军机处办理，皇帝颁发的诏旨也由军机大臣撰写拟定。而内阁则主要负责票拟奏章，办理例行政务、颁发政府机关发布的通告，原来具有宰相身份的大学士，也成了有名无实的虚职。此外，内阁大学士开始出现内中堂和外中堂两种，在军机处任职的内中堂因为有机会处理军机处的机要事务而权力大大增加，相反，仍然任职于内阁的外中堂则因为主要负责处理是原内阁剩下的一些日常政务，因此其权力明显减小。乾隆十三年，改“四殿三阁”为“三殿三阁”，内阁设置从此更加整齐了。

（五）衰落期

嘉庆四年以后，内阁制度开始进入衰落期。1840年，中英鸦片战争爆发，此后，国内政治形势开始出现新的变化，清朝传统权力中枢也随之逐渐出现新的转变。咸丰十年，清廷设立了总理衙门，此后，涉及外交、洋务等方面的事务大都交由总理衙门处理，内阁处理日常政务的权力也因此受到了极大损害。光绪二十七年八月，清朝统治者采纳李鸿章的建议，不再使用题本，一切奏疏都采用奏本，内阁实际上己经被完全架空，成了真正的“闲曹”。宣统三年四月，清廷成立责任内阁，“所有旧设之内阁、军机处、会议政务处著一并裁撤”[1]。明清时期持续数百年之久的内阁制度从此宣告灭亡。

三、清代内阁制度的特点及影响

相比明代内阁制度，清代内阁制度产生的背景、发展演变的过程都有着其自身的特点，而它对清朝的统治也有着重要影响。

清代内阁制度具有以下几个方面的特点：一、帮助皇帝处理一些文字、礼仪工作，如撰拟皇帝登极贺表、拟写恩诏、恭拟尊谥、册谥、选拟皇子、皇孙名、公主封号等。相当于是皇帝的秘书班子。二、各个机构官员上呈给皇帝的奏疏，在上呈给皇帝查阅之前都要先经过内阁票拟，然后再由皇帝综合考虑各方面的因素，最后再下谕旨颁布施行。这时的内阁就相当于是皇帝的顾问、咨询机构。三、内阁还具有作为一个通信联络中心的特点。一方面，皇帝皇帝批改后的奏折都要交由内阁分发给相应的机构实施；另一方面，各部官员的奏疏也经由内阁上呈给皇帝。四、具有文化教育中心的特点。主要体现在：第一，清代内阁具有纂修各朝各代实录、圣训等的责任；第二，在科举考试的殿试时，由内阁大学士担任主考官，并负责拟就策问数事，考试完成后选择优秀的考卷进呈给皇帝定甲，考试结果出来之后，还要负责书榜传胪，完成最后的录取工作；第三，储存实录、圣训等各种书籍，为后世保存一些珍贵的资料。五、清代内阁内部各机构和人员职务分工清楚，规章具体，办事效率较高。六、内阁的议政权存在局限性，具有被动性、不稳定性、不全面性的特点。内阁大学士只能听命于皇权，揣摩皇帝的旨意起草谕旨；制度规定内阁具有的权力并没有落到实处；奏折制度推行后，其议政范围更是大大缩小。

始于清军入关前的文馆，而结束于清宣统三年四月的内阁，几乎贯穿清王朝的整个统治时期，自然对清代的统治产生了不可磨灭的影响。首先，清代内阁的设立，对汉族官僚整体地位的提升产生了积极作用，有利于民族团结和社会稳定，同时为其笼络了一大批汉族优秀的人才，对巩固其统治产生了积极作用。其次，内阁的存在，分担了政务中琐碎冗杂的一部分，有利于军机处等机构更加高效地完成政务。再次，内阁的设立对于贮藏珍贵典籍、发展文化教育，同样具有重要作用。然而，清代内阁的设立同时也带来了一些不利影响。首先，清代内阁具有“非宰相”性质，它在很大程度上只能完全服从于皇帝的指令，阁臣的独立政见难以得到实现。其次，清代内阁发展到乾隆时期以后，未能进入军机处的一些阁臣，实际并无多少政务处理，因此浪费了大量人力、物力。

注释：

①④《清史稿》卷二百二十八《达海传》，中华书局1976年版，第9256页。

②《清史稿》卷二百二十八《达海传》，中华书局1976年版，第9260页。

③《清史稿》卷二百二十八《达海传》，中华书局1976年版，第9258页。