“双一流”高校新校区建设项目融资模式、困境与对策——以N 省LY 大学为例

司红波，王晟睿，潘越

（南京林业大学，南京 210037）

0 引 言

2017 年，为了推动我国高等教育的发展，国家就“双一流”高校建设陆续提出了多项重大战略决策，目标到2030 年我国将跨入世界高等教育强国行列［1］。为了响应国家关于高校建设的战略安排，全国各大“双一流”高校激流勇进，积极谋划发展战略及改革策略，创新发展思路，提升软件质量，但硬件方面的瓶颈，已经成为阻碍“双一流”高校建设的绊脚石。“双一流”高校为了更好地解决硬件问题，通过尝试扩大银行贷款额度、引入社会资金等方式，不断扩大教学规模，从而建成了同城多校区、跨省市多校区等多种发展模式并存的格局，像山东大学的威海校区、中山大学的珠海校区等异地校区建设，都是跨省市校区建设的典范，为我国高等教育的快速发展做出了卓越贡献［2］。然而，在“双一流”高校建设欣欣向荣、百花齐放的局面背后，我们也看到了存在的一些问题，其中资金短缺就是一个非常棘手但又必须快速解决的难题。当前，“双一流”高校新校区建设仅仅依赖传统财政拨款和高校自有资金，已经无法满足新校区建设的需要，在这种情况下，高校必须想方设法拓宽融资渠道，并做好金融风险把控工作，从而推动“双一流”高校新校区建设顺利度过困难期，为我国高校教育质量的提高以及高校的健康发展打下坚实的基础。

1 我国高校新校区建设的主要融资模式分析

1.1 BOT融资模式

BOT 融资模式是当前世界各国广为采用的公共基础设施建设的融资模式，在我国被称为“特许权投融资模式”［3］。作为一种商业融资运作模式，BOT融资模式通过建设—经营—转让运行方式，来吸纳社会资金投入到基础设施的建设中来，但是这里需要注意一点，即高校内部的教学、教辅设施以及行政设施等各类非经营性设施不能采取该模式，由此可见，BOT融资模式的对象应该主要是经营性服务的后勤服务设施以及一部分校办产业，比如食堂、浴室、宾馆等。能够采用BOT 融资模式的建设项目通常是常规性项目，此类项目不论是成本还是收益通常都比较稳定，所需承担的风险较小。

1.2 政策性银行融资模式

对于政策性银行融资模式来说，政府的主导作用是非常关键的，因此，教育政策性银行贷款审批要求相对宽松。由于政策性银行贷款利率低、盈利不是其根本目的，因此，融资需求相对较大，各高校必然会想方设法争取贷款，甚至是在资金并未出现短缺的情况下也会申请贷款。由此可见，关于教育政策性贷款的审批及发放，应进一步严格审批手续，从而做到专款专用，充分发挥政策性贷款的作用，达到国家设置政策性贷款的目的，为推动我国“双一流”高校建设的发展添砖加瓦。

1.3 资产置换融资模式

“双一流”高校在新校区建设过程中，可能会出现一些闲置资产，为了更好地发挥这些闲置资产的作用，高校可通过经营这些资产来筹集一部分资金，或者高校也可以充分利用自身的技术研发优势，通过技术转让等方式来募集资金。上述资金置换模式不但能够优化高校的资源配置，有效提高学校资源的使用效率，而且能从一定程度上解决高校的资金短缺问题，为“双一流”高校建设注入新鲜血液。此外，这种融资模式是资产置换，相对来说财务风险较小，这也是该融资模式最大的优势。

2 “双一流”高校新校区建设面临的新融资困境

2.1 “双一流”高校建设经费财政拨款不足，贷款融资风险增加

随着我国“双一流”高校建设战略的快速推进，各高校纷纷上马新校区建设项目，这就导致国家政策性贷款额度逐渐加大，教育财政经费存在较大缺口。据统计，2020 年我国政策性教育经费占GDP 的4%［4］，远低于世界平均水平，更无法与发达国家相比拟。虽然从中央部门到地方政府都非常重视“双一流”高校建设，投入大量的资金推动“双一流”高校新校区的建设和发展，但是与新校区建设所需的总成本来说，财政拨款显然是杯水车薪，而高校新校区建设需要积极寻求其他融资方式，才能暂时缓解资金短缺现象。以N省LY 大学为例，LY 大学作为地方性“双一流”高校，其资金来源主要是地方财政拨款，尽管高校所在地的经济发展水平较高，但是由于该省内的“双一流”高水平院校较多，因此，LY 高校作为一所农业类专业高校，与其他综合性“双一流”高校相比较而言，实际上所获得的地方财政支持份额较少，仅能维持正常教学活动的开展。鉴于此，LY 高校为了更好地服务地方和推动自身的建设发展，必须积极推进新校区扩建项目，而这项工作恰恰需要更多的资金，但该高校目前的财政状况并不能支持此项工作。因此，该高校必须向银行申请贷款，获得政策性财政支持。

目前，我国高校所使用的银行贷款方式主要有两种，一种是项目贷款，另一种是流动资金贷款。项目贷款周期相对长，而风险的可控性也相对较强，其风险主要是利率变动风险、再筹资风险等，同时存在利率高问题，且如果规划不科学，极易造成资金闲置，这会变相提高融资成本。而流动资金贷款与项目贷款相比，则存在资金使用率高、利率低等优势，但其短板是资金流动性过强、使用期限短，这是因为银行为了降低金融风险，必须尽量缩短贷款期限。而短期贷款由于受到国家宏观调控的影响较大，因此，相对来说融资风险较大。

2.2 “双一流”高校新校区建设融资渠道较为狭窄，相关企业参与不足

随着“双一流”高校新校区建设的快速推进，各个新校区建设项目不断上马，因此，大多数高校需要通过项目融资的方式，来弥补项目资金的不足。但是纵观当前我国“双一流”高校建设项目所选取的融资方式，实际上融资渠道非常狭窄。有些“双一流”高校在新校区建设项目的规划之初，未能充分考虑学校特色以及所处的地理位置、大环境等因素，导致融资渠道受限；有些高校的新校区项目建设并未进行深入、细致的研究，导致资金估算不够准确，且对于不同项目所能采取的差异性融资方式也未充分分析，因此，对融资模式的规划不科学，融资模式选择比较盲目，且未能与企业建立良好合作关系，而仅仅依赖政府财政支持是无法满足新校区建设的资金需求的。就拿LY 大学来说，虽然该校拥有一定的学科技术优势，但是由于与相关行业的龙头企业联系不够紧密，校企合作从深度到广度都差强人意，因此，该校的融资渠道相对单一，而这对于新校区项目建设的融资来说是不利的。为了更好地解决“双一流”高校新校区建设的资金短缺问题，高校需拓宽融资渠道，与相关企业及合作单位建立深度合作关系，从而推动新校区建设的发展。

2.3 高等院校缺乏融资责任意识，融资运营管理专业化程度不足

首先，高校项目融资领导的责任意识有待于进一步提高。当前，我国“双一流”高校领导行政级别的划分，取决于学校的规模和层次，一般来说规模越大的学校，其领导的级别越高［5］。因此，高校领导总是倾向于扩大学校规模，从学校硬件设施建设到学生数量，每年都能提升一个层次，然而从目前我国高校发展情况来看，盲目的投资、融资管理意识的淡薄，导致“前任借款、后任还钱”现象层出不穷，甚至有的高校出现了“任任借款、无人还钱”的问题，一笔一笔的糊涂账都在严重破坏着我国的国有资产。

其次，融资运营管理的专业化程度有待进一步提高。常言道，隔行如隔山，“双一流”高校作为教育龙头，虽然拥有较强的教育优势及技术优势，但融资与资金管理却并不是其强项，而资金管理恰恰需要专业化人员的操作、管理。当前我国部分“双一流”高校的新校区建设项目并未搭建起科学、系统的管理框架，财务人员的工作仅限于资金收支、具体使用的管理，其专业素质远远无法满足项目融资、项目资金管理的需要。“双一流”高校新校区建设从立项到决策，从融资结构到项目风险，都需要周密、细致的考量，都需要以项目效益的最大化为基本原则，在深入调研的基础上做好资金预估、核算等工作，并在项目立项后做好跟踪管理工作，以便及时发现问题与漏洞，规避各种潜在的金融风险。

3 “双一流”高校新校区建设项目融资风险的防范对策

3.1 努力争取更大的财政融资支持力度，降低融资风险

首先，最大程度上争取银行政策性贷款的支持。我国高校资金的主要来源是政府财政拨款，财政拨款的数额直接影响着高校新校区建设项目的融资额度和融资方式。高校的财务预算支出在一定时间内是固定的，因此，政府财政拨款的多少决定着高校资金缺口的大小，也变相决定着高校融资额的大小。与发达国家的9%的教育投入以及欠发达地区的7%的教育投入相比较而言，我国4%的教育投入都处于较低水平［6］，因此，政府对高校建设的总体财政拨款还可以提高一定数额，从而在一定程度上填补我国高校建设的资金缺口。

其次，“双一流”高校需积极加强与地方政府的合作共建。除了教育部的专项建设经费外，“双一流”高校还应主动争取地方政府的资金支持，从项目规划到项目用地，以及具体项目建设，多方面争取地方政府的支持，实现地方政府与高校资源的强强联合，在为地方经济发展培育优秀人才的同时，推动地方经济更好更快地发展。同时，“双一流”高校还可通过争取地方政府专项债的支持，解决资金短缺问题。随着我国“十四五”规划的实施，高等教育事业在人才培养、为地方经济发展输送人才方面的作用越来越突出，因此，地方政府专项债的投资方向正逐渐从能源、农林水利等项目转到教育建设项目，且呈现出投资额度逐渐增大的趋势。更为关键的是，专项债券的公益性质决定了其收益必须用于公益性项目上，并用项目收益来还本付息，从而实现项目收益与融资规模的平衡，同时，专项债券利率低、到期一次还本等方面的优势，可有效降低高校新校区建设的还款压力，对于“双一流”高校新校区建设来说是绝对的融资渠道首选。

3.2 采用BOT等方式，引进社会资金，拓宽融资渠道

当前，政府财政拨款、银行贷款、社会捐助、教育事业性收入是我国高校资金的主要来源，其中财政拨款、教育事业性收入是较为稳定的资金来源，而银行贷款则受到较多因素的影响［7］，金融风险相对较大。而社会捐助则额度相对较小，且并不稳定，相对于高校发展所需的资金量来说是杯水车薪。

为了进一步拓宽融资渠道，高校应立足政府的政策性指导，立足高校自身优势和既有条件，积极利用教育基金、教育债券、教育信托、BOT等方式来融资，构建科学的资本结构和资本管理结构，在降低成本的同时从整体上降低融资风险，为高校的持续、健康发展保驾护航。比如可采取BOT 融资模式引入社会资金，并利用固定资产贷款模式来提高贷款额度，还可利用校园服务收入等项目为学校资金池注入资金；利用学校的活动中心、学生公寓等场所，以出让规定期限经营权的方式，来吸引投资者投资，在一定程度上缓解“双一流”高校新校区建设的资金短缺难题。

实践证明，BOT 融资模式可以有效缓解高校新校区建设资金不足的问题，能够在一定程度上减轻政府的财政压力，同时在高校后勤经营管理体制的建设，以及高校后勤基础设施的充分利用等方面，都能起到极好的作用，是一种利大于弊的有效融资模式。

3.3 增强融资管理意识，完善多元化融资下的财务管理体制

首先，进一步提高融资管理意识，明确发展规划，完善融资结构与融资模式。一是责任落实到人，以校长、党委书记责任制为融资保驾护航。当前我国高校实行党委领导下的校长责任制，党委书记和校长都是贷款责任主体，因此，必须严格将贷款责任人与决策层、责任风险关联起来，以切实增强学校管理层的责任意识、风险意识，提高相关责任人的经济责任意识，从而在最大程度上降低贷款所产生的金融风险，优化贷款资金的使用效率，为高校的健康发展打下坚实基础。二是坚决做好高校基础设施建设投融资计划，并统筹兼顾，综合考量内、外部多方面因素。关于内部因素，要充分评估学校定位与发展方向、师资队伍的建设、人才培养规模等各个方面的需求，并立足自有经费额度及所能承担的债务风险程度，来明确融资规划。关于外部因素，高校应全面考虑所在区域的经济发展状况、社会中长期发展规划等情况，通过分析地方政府财政收入及支出预算情况，预估获得政府财政拨款的可能性。同时，深入分析金融业的放贷政策，并对其变化趋势做出预判，以适时调整融资渠道、融资结构，优化资本结构，从而在降低成本的同时，降低金融借贷所产生的偿债风险。此外，高校在积极推进新校区建设时，还需根据国家政策、社会、经济等大环境的变化，及时修订发展规划，完善审批程序，从而使高校基础设施建设的融资工作更加规范。

其次，进一步完善内部控制制度，建立财务危机预警机制。构建系统的项目基本建设程序和管理制度，严格招标制度，并根据财政部门的相关规定，切实做到专款专用，严禁资金挪用等违法乱纪行为，并定期就资金的使用情况进行审计，充分发挥财政、审计、纪检等监察部门对资金使用的监督、监管作用，提高资金使用的安全性，从源头上为高校基础建设专项资金把好关。此外，“双一流”高校还需根据融资贷款情况构建完善的风险预警系统，明晰学校负债规模，将融资贷款风险控制在可控范围内，为学校的健康发展提供良好的金融环境。同时，高校可借助财务分析法和风险评价法，建立风险分析预警体系，实时监测贷款风险，从而将贷款风险降到最低。

4 结 语

“双一流”高校的新校区建设是一项周期长、复杂程度高的系统性工程，对于资金的需求量也极大，因此，高校管理者应根据本校的实际情况和实际需求，对高校新校区建设的融资模式进行科学规划，拓宽融资渠道，把控住融资风险，优化资金使用，以强有力的风险防范措施推动我国高等教育事业的发展。