制度底线：确保中国国土生态安全的控制线

包庆德，刘雨婷

（内蒙古大学 a.哲学学院；b.马克思主义学院，呼和浩特010020）

在整个生态系统当中，存在着最直接影响人类社会生存与发展的资源环境生态条件，诸如水资源和土地资源的使用及其分配、不可再生资源的分配和保护、清洁水源地的保护、废弃物的处理以及现代社会工业项目选址相关的特殊环境要求等。 所有这些都涉及一个可持续发展的问题，主要强调的是从时间维度上代内特别是代际之间生存环境的均衡和公平问题，因而在经济社会发展过程中，需要更长远的总体规划。 对中国而言，“国土是生态文明建设的空间载体”［1］。 其中生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条基线既是承载国土生态文明建设的重要空间载体，又是推进中国生态文明建设的重大制度创新，更是确保国土生态安全的重点控制底线。 中共十九大报告要求“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”［2］。 生态红线、永久基本农田、城市开发边界三条控制线的部署和要求是中国生态文明建设的重大制度创新，是完善国土面积主体功能区战略工作的框架支撑，是加快建立统一、协调、权威、完善的国土空间规划体系的重要法宝。 遵循分类管理和分级控制的差异化管理思路，目的是通过对人民群众的生产空间、生活空间、生态空间的合理布局和最小面积约束，引导人口环境资源相适应、经济社会效益相统一，塑造“生产空间集约高效、生活空间适度宜居、生态空间山清水秀”［3］66的美好生活和美丽中国的大好局面。 内蒙古作为中国北方最大、种类最全的生态功能区，三条控制线的划定与落实对于维护内蒙古生态安全、保障人民生产生活条件、增强社会经济可持续发展能力具有重大的现实意义和深远的历史影响。

一、生态保护红线：国土生态安全制度底线

生态保护红线，遵循生态优先、分类管控、统筹实施原则，实现重点生态区域永久保护，留给自然休养生息时间和空间，以此实现并确保国土生态安全制度底线。 “生态保护红线”概念的提出以“红线”概念为基础和前提。 “红线”是指不可逾越的空间界限，包含数量、比例或界值等管理要求［4］，在生态文明制度建设进程中运用颇为广泛，规划红线（包括道路红线和建筑红线）以及地域性生态文明建设实践中其他“红线”概念，如内蒙古自治区提出全区基本草原红线、基本农田红线、林业“四条红线”（林地和森林、湿地、沙区植被、物种）等“红线”类型。

“生态保护红线”概念的提出是“生态红线”概念发展而来。 生态红线最初是地区性政策智慧的结晶。 “生态红线”概念雏形源于2005 年广东省《珠江三角洲环境保护规划纲要（2004—2020）》提出“红线调控、绿线提升、蓝线建设”总体战略。 红线调控战略将珠三角空间形态根据主体功能区适宜开发程度划分为红线和非红线区域，红线区域是重要水源地、生态敏感区和自然保护区核心区等需要严格保护和禁止开发的区域，非红线区域通过“绿线”和“蓝线”科学规划，为经济发展留下空间，以此协调生态环境保护和社会经济发展之间的关系。 “红线调控”即生态红线。从《全国生态功能区划》（2008）、《全国主体功能区规划》（2010）陆续出台，到2011 年《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》（下称《意见》）、《国家环境保护“十二五”规划》均对生态红线的划定作出进一步指示，这标志生态红线从区域战略上升为国家战略，“反映出中国生态环境保护由污染治理向系统保护、从事后治理到事前预防的战略性转变过程”［5］。 其中《意见》中明确要加大生态保护力度，首先就是对生态红线的划定［6］。 但可以基于不同生态功能要素、环境要素和资源要素选取不同要素标准划定不同生态红线，区分为红线内重点区域与红线外非重点区域。 需要注意的是，不能将生态红线单纯理解为一维的片面的区域红线，而应是一个类概念，是不同领域内不同生态红线的总称，当然，在各自的领域或范围之内生态红线名称会被具体细化，生态红线所保护的内容要素也各有不同，其意义在于对生态红线区域实施重点保护。 自《意见》提出划定生态红线工作任务后，生态环境保护部专门组建以南京环境科学研究所、中国环科院与中科院为主的技术组，2012 年3 月召开全国生态红线划定技术研讨会，会议成果是对全国生态红线划定工作进行总体部署。 2013 年生态红线概念运用逐渐规模化、体系化，由原来国土空间生态保护扩展到资源能源利用及环境质量改善等方面。

2013 年11 月《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》首次正式提出“生态保护红线”名称并在“划定生态保护红线”的基础上，探索建立主体功能区制度、国土空间开发保护制度、国家公园体制、资源环境承载能力监测预警机制等严格的生态保护制度。 由此可见，生态保护红线处于系列生态文明制度中更为重要的基础位置。2014 年原环境保护部印发中国首个生态保护红线划定纲领性技术指导文件：《国家生态保护红线——生态功能基线划定技术指南（试行）》，确保生态保护红线——生态功能基线划定工作的科学性和可操作性［7］。 2015 年 5 月原国家环境保护部公开《生态保护红线划定技术指南》（下称《指南》），《指南》中对生态保护红线划定重点区域重点生态功能区、生态敏感区、生态脆弱区、禁止开发区作出具体区分：重点生态功能区指生态系统十分重要但有所退化，影响国家生态安全，需要政策予以保护以提高生态产品供给能力；生态敏感区指生态系统对于外界干扰具有极为敏感性，人为不正当开发活动可能会引起潜在自然灾害，使生态系统产生负面效应；生态脆弱区指生态系统维持自身稳定能力弱，一旦受到外界干扰会发生生态系统退化且难以修复等［8］。 《指南》中要求必须在国家尺度或区域尺度上对重点生态功能区、生态敏感区、生态脆弱区、禁止开发区等各生态区域划定严格管控边界和制定详细划定办法，对生态保护红线划定原则作出了明确规定和要求，并制定系统完整的生态红线划定技术流程和技术方案，督促各地区组织开展生态保护红线划定工作，在提升其生态服务质量的同时，切实保障国家生态安全。 确立其划定总体目标：2020 年底前全面完成全国生态保护红线划定堪界定标，基本建立生态保护红线保护制度；到2030 年生态保护红线布局进一步优化，其制度有效实施，生态功能显著提升，国家生态安全得到全面保障［9］。此后，各地区各部门不仅积极贯彻落实生态保护红线划定工作，严守生态保护红线主体责任，对其他相关政策也作出相应调整和积极响应。

正是由于上述状况，第一，生态红线提出时间早于生态保护红线。 生态红线从最初的2005 年首次以区域战略出现，在2011 年正式转化为国家生态红线战略，而2013 年在生态红线的概念发展和具体划定工作实施中产生并提出“生态保护红线”。 第二，生态红线、生态保护红线的目的是实现重点生态区域的永久保护，通过给自然留下休养生息的时间和空间，实现维护国家生态安全和可持续发展。 第三，生态红线、生态保护红线都不是一条简单的区域线，而是意味着一个庞大、涵盖范围广、内容丰富的生态保护红线体系，以生态功能、环境质量和资源利用等红线为体系核心内容。第四，生态红线不是生态控制线，“控制线”概念范围更大，表示存在一种外在约束力、外在干涉力，包含管控、提升、建设等多个含义。 但“红线”只取“管控”之意，即管理和控制，一般用于指称不可逾越的界限，这条界限将具体内容区分为红线内和红线外，分别针对红线内和红线外具体情况进行分类管理和分级控制。 因此为符合生态红线概念历史发展，由此，将“生态红线”统称为“生态保护红线”，即“在自然生态服务功能、环境质量安全、自然资源利用等方面，需要实行严格保护的空间边界与管理限值，以维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展，保障人民群众健康”［10］44。

近年来，“生态保护红线”概念的运用已由国家顶层设计，辐射到全国各省市自治区建设规划的落实。 内蒙古自治区于2014 年逐步展开和推进生态保护红线在耕地保护、林业、草原、水资源等领域的划定工作，追求将生态保护“红线制度”在内蒙古范围内实现全覆盖，编制完成《内蒙古自治区国家生态保护红线划定初步方案》，全区永久性基本农田划定已经基本完成，林业生态“四条红线”和8.8 亿亩基本草原划定工作全面完成，水资源“三条红线”管理制度，将控制指标分解到盟市、旗县，并纳入盟市党政领导班子年度目标责任考核［11］。 2015 年《内蒙古自治区党委自治区人民政府关于加快推进生态文明建设的实施意见》中提到“推进红线管理制度。 将国家重点生态功能区、生态敏感区和脆弱区、禁止开发区、生物多样性优先保护区等重要区域划入生态保护红线”［12］。 2018 年根据《中共中央、国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，自治区党委、人民政府联合制定《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的实施意见》。 《意见》指出：“2018 年年底前，全面完成生态保护红线划定，启动勘界定标及管控制度、保护与修复方案制定等工作；到2020 年，实现一条红线管控重要生态空间。”［13］回顾2020 年及“十三五”时期内蒙古国土空间规划编制工作，完成生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单（“三线一单”）编制，内蒙古自治区全区50%以上国土面积划入生态保护红线”［14］，分为水源涵养、水土保持、生物多样性维护、防风固沙4 大类19 片区，涵盖全区60%以上森林、56%以上草原、50%以上水域湿地，在大兴安岭、阴山、贺兰山“三山”以北以西红线面积约占85%左右，将进一步筑牢祖国北方重要生态屏障［15］。 2021 年内蒙古生态保护红线划定和调整坚持“生态优先、分类管控、统筹实施”工作原则，主要目标是在全面完成生态保护红线划定基础上，建立生态保护红线制度，生态空间得到优化和有效保护［16］。

截至2021 年，内蒙古自治区各盟市生态红线划定情况如下：自治区首府呼和浩特市确定生态保护红线范围，包括大青山国家级自然保护区核心区、缓冲区，哈拉沁水库、黄河蒲滩拐水源地、金河水库、红吉水库等一、二级水源保护区［17］，正式对大青山自然保护区内的矿山企业、乱采乱挖企业、手续不全和环境保护不达标企业等执行清理、关停和取缔，并持续推进大青山前坡生态综合治理工程，着力打造美丽首府“后花园”；包头市初步完成生态红线划定工作，范围面积为7095.10平方公里，占国土总面积25.71%。 红线内主要类型和重点区域包括北部阴山北麓干旱草原防风固沙生态功能区，中部阴山山地生物多样性、防风固沙生态功能区，南部黄河湿地水源涵养生态功能区。 在生态保护红线划定工作中，包头市依据“多规合一”管理思路，充分将主体功能区规划、生态功能区划、水功能区划及土地利用现状、城市发展布局等规划相衔接，与永久基本农田保护红线和城镇开发边界相协调，形成高效协调有序的生态红线划定工作机制，将包头市城市建设和生态保护共建在一个规划、一张蓝图中，为其他盟市提供了很好工作经验［18］。 鄂尔多斯市于2018 年5 月拟定了《鄂尔多斯市生态保护红线建议方案》。 锡林郭勒盟于2020 年已经将62.35%区域划入生态保护红线范围，相比于20 年前的草原植被覆盖度提高16 个百分点，产草量提高50%左右［19］。 生态保护红线更像“雷池”，任何地方立法、政策制定、规划编制、执法监管都通通不得突破或者降低标准，任何与生态保护红线不符合、不衔接、不适应的地方都要进行彻底整改。 与此同时，必须从建立健全自然资源资产产权和用途管制制度、自然资源资产负债表制度、生态资源和环境风险监测预警和防控机制、基于生态保护红线的产业环境准入机制、生态保护红线区域补偿机制、排污权有偿交易机制、生态保护红线考核与责任追究机制等制度、体制、机制［10］46，有效保障生态保护红线落地实施，不被逾越。

二、永久基本农田：国土粮食安全制度底线

永久基本农田坚持最严格保护制度，遏制“非农化”，防止“非粮化”，严守永久基本农田控制底线，确保国土粮食生产能力和粮食安全制度底线。

粮食生产能力直接决定粮食安全主动权，“18 亿亩耕地红线”是被提到国家层面的生命线。国务院于1991 年确定每年6 月25 日为“全国土地日”，使中国成为世界上第一个为保护土地而设立专门纪念日的国家。 中国人多地少，耕地资源是最为宝贵的自然资源，事关中国14 亿人口粮食安全。 在以往历史中中国农业基本可以实现粮食自给自足，但近年随着人口数量进一步增多，对粮食需求不断扩大，日益严重的水污染、土壤污染以及流行疫情爆发使得国际国内粮食安全问题成为侵蚀人类健康，影响人类生存的显性威胁。 此外中国耕地面积不足全世界一成，却使用全世界近四成化肥；中国单位面积农药使用量是世界平均水平的2.5 倍；铬、铜、汞、砷等重金属成为耕地土壤污染主要构成元素；全国受污染耕地1.5 亿亩，占18 亿亩耕地的8.3%，且大部分为重金属污染［20］。 面对如此严重耕地污染问题，2008 年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中正式提出，要坚持最严格耕地保护制度，“划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”［21］。 划定永久基本农田是耕地保护制度的具体工作落实，不仅在数量上提出底线限定即坚守18 亿亩耕地红线，还在质量上要求明确农田功能定位，不改变农田耕地用途，坚持农地农用，还要改善农田整体状况使其满足农业可持续生产需求。 2009 年6 月，原国土资源部提出坚持实行最严格耕地保护制度，明确“18 亿亩耕地红线不能碰”的原则；2013 年9 月13 日原国土资源部农业部发布《关于划定基本农田实行永久保护的通知》就如何巩固永久基本农田划定成果、如何推进永久基本农田建设、如何加强永久基本农田管理、如何做好永久基本农田补划、如何健全永久基本农田保护机制、如何强化永久基本农田特殊保护保障措施作了充分说明。 2013 年9 月和12 月就加快建设基本农田数据库作了相关工作部署，明确地方成果汇交时间点。 2014 年2 月原国土资源部发布《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》，提出要毫不动摇坚持耕地保护红线，强化土地用途管制，确保耕地数量和质量，加强土地执法督察，落实共同责任，建立耕地长效保护机制；2014 年4 月原国土资源部耕地保护司又开展永久基本农田划定同口径的调研。 2015 年4月原国土资源部办公厅、原农业部发布《关于切实做好106 个重点城市周边永久基本农田划定工作有关事项的通知》，其中涉及内蒙古的呼和浩特市和包头市，同时发布《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》。 2016 年6 月，原国土资源部在抽查全国耕地红线保护落实工作之后，发布了《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020 年）调整方案》，提出在坚持最严格耕地保护制度和最严格节约用地制度的前提下，对土地利用规划进行微调，加快生态文明建设步伐。 2016年8 月原国土资源部和农业部联合下发《关于全面划定永久基本农田实行特别保护的通知》，标志着全国范围的永久基本农田保护工作正式拉开帷幕。 2017 年底，中国耕地面积达 20.23 亿亩，划定永久基本农田15.5 亿亩，已全部落到实地地块、明确保护责任、补齐标志界桩、完善信息表册、实现上图入库的精准保护，做到优质耕地应划尽划，永久基本农田较划定前布局更优化、质量有提升，与森林、河流、湖泊、山体等共同形成城市的生态屏障，成为城市开发实体边界，优化了城乡空间格局［22］。 2018 年，原国土资源部开展第三次全国土地调查，对耕地实行更为得力有效的保护，将永久基本农田“划足、划优、划实”，实现“落地块、明责任、建表册、入图库”，建立严格耕地保护制度措施，像保护大熊猫一样保护耕地。 按照2018年8 月31 日发布的《中华人民共和国土壤污染防治法》规定，中国总体上将土壤分为农业用地和建设用地，农业用地可依照土壤污染程度分为三级：优先保护类、安全利用类和严格管控类。 由于优先保护类耕地具有污染程度小、生产能力强和总体数量少的特点，为保障农村农业稳定和粮食安全，将优先保护类耕地划为永久基本农田，这是对1993 年确立的基本农田保护制度的更新和更高要求，一经划定则永久严格保护。 因此永久基本农田保护线划定，其工作重点在于保证基本农田用途，即农地农用。 2020 年9 月国务院办公厅发文严禁违规占用耕地绿化造林、超标准建设绿色通道、违规占用耕地挖湖造景、占用永久基本农田扩大自然保护地、违规占用耕地从事非农建设、违法违规批地用地，并将这些违规占用永久基本农田等“非农化”行为纳入省级政府耕地保护责任目标考核内容［23］。 “十四五”规划和 2035 年远景目标纲要同样强调“坚持最严格的耕地保护制度”“遏制耕地‘非农化’、防止‘非粮化’”“严守耕地红线和永久基本农田控制线”［24］等重要规定，实质上是对增强农业综合生产能力、实施粮食安全战略提出了更高要求。

内蒙古经济发展与全国其他省份差距很大，在追求快速经济效益的过程中，违法占用耕地现象较为普遍，不仅减少了内蒙古耕地面积和数量，更是损坏了土地生态平衡，造成土壤盐渍化、沙漠化严重，更有甚者，有毒废弃物会直接污染适宜耕种的土地，从而导致地下水污染，食物链存在大量不可控和难以预计的风险，再加上新冠肺炎疫情使国际农产品市场供给不确定性增加。 因此永久基本农田保护对于内蒙古各族人民来说至关重要。 依据中央总体规划，可供内蒙古进行永久基本农田划定工作的法律法规及政策依据主要有八个，分别是：《土地管理法》《基本农田保护条例》《中共中央国务院关于深化农村改革加快推进农业现代化若干意见》《国土资源部农业部关于划定基本农田实行永久保护的通知》《国土资源部农业部关于加强和完善永久基本农田划定工作的通知》《国土资源部关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》《国土资源部办公厅关于加快开展基本农田数据库建设的通知》《国土资源部办公厅关于明确基本农田数据库建设有关事项的函》。 2012 年10 月内蒙古原国土资源厅与原农牧业厅联合下发《关于开展永久基本农田划定工作的通知》，开始部署永久基本农田划定工作，但到目前为止，由于在具体划定工作实践中涉及到很多问题没有得到明确解决，期间经历多次调整，现在依然处于不断调整之中。 中共十八大后，内蒙古原国土资源厅于2018 年年初全区国土资源工作会议上进行部署，组织召开全区永久基本农田划定培训工作会议和划定工作座谈会，并于6 月15 日发布《关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》，还就永久基本农田划定工作中存在面积、权属、现状地类认定、调整补划和基本农田保护责任等问题印发答复意见。 在紧锣密鼓的永久基本农田保护工作中，内蒙古12 盟市90 个旗县基本农田都在同步进行划定和报备，逐渐由外业调查过渡到内业建库工作阶段，实现落地到户并利用互联网信息技术建设永久基本农田数据库，提高基本农田保护管理水平。 2019 年1 月26日内蒙古第十三届人民代表大会上，着重提到2019 年度对永久基本农田的保护规划，从建设高标准农田、扩大高效节水灌溉面积、盐碱地改造三方面对永久基本农田进行保护［25］，意在保持并提高土地生产能力，充分利用现代化科技发展现代化农业。 目前内蒙古初步划定永久基本农田储备区 116 万亩［15］。 其中，呼和浩特市制定完成并落实《呼和浩特市永久基本农田划定》、鄂尔多斯市和赤峰市等已进展至数据库建设阶段，在建设和保护的同时，在工作验收方法上也是集旗县自检、盟市抽查、自治区验收、全区建库报备等步骤为一体，自下而上高效作业［26］。 内蒙古巴彦淖尔市的永久基本农田划定工作质量相对出色。 巴彦淖尔市位于中国河套平原，河套平原因地势平坦、土壤肥沃、靠近黄河而有黄河灌溉之利好，因而自古以来就是国家和内蒙古重要农业区和商品粮基地。1100 多万亩优质耕地和恰到好处的光土热组合成为河套平原的最大优势所在，因而发展绿色农牧业成为巴彦淖尔市必然和最好的选择，这使得巴彦淖尔市政府高度重视永久基本农田划定工作，目前划定工作全面完成，永久基本农田面积达807.9 万亩。 此外，巴彦淖尔市创新发展模式，努力将农牧业与旅游、文化等产业融合，积极举办内蒙古绿色农畜产品国际博览会、首届内蒙古西部国际商贸展洽会，推进河套地域特色农业品牌建设，力争实现每个旗县区建设一个田园综合体，创建国家农村产业融合发展示范园和国家级出口食品农产品质量安全示范市［27］。

整体而言，内蒙古对永久基本农田划定体现了对耕地保护红线和粮食安全底线的战略定力。实行永久基本农田特殊保护意义深远。 耕地资源是自然资源中最宝贵的资源，它能够满足人最基本的生存与发展需求，而永久基本农田是众多不同质量程度耕地资源中最优质、生产能力最好的耕地，不仅关系国家粮食生存、粮食供应和粮食安全，也是推进农业农村经济高质量发展的重要基础，不仅有利于实现农业现代化，也为乡村振兴战略实施储备发力点，既满足当代人生存生活需要，也为后代人生存生活提供保障，是对子孙后代高度负责。 因此，探究永久基本农田制度中具有可操作性的激励措施是非常有必要的。 自治区政府可以出台一系列鼓励政策，为土壤污染治理领域和永久基本农田保护领域的政府—社会资本合作创造有利条件，包括财政、税收、贷款优惠等内容。虽然这种激励政策的出台因为涉及各个部门工作之间的相关协调，也牵扯到各个参与主体的利益分配，因而具有复杂性和挑战性，但不能因为有难度就否定这种激励政策的可行性、有效性和可能性，因为问题往往是创新的突破口，永久基本农田背后的土壤污染和修复问题越严重，意味着随之带来的产业红利越丰厚，不仅可以激发新兴产业的崛起，更是蕴藏着巨大的潜在市场。 巨大规模市场需求不断孕育并激化，何愁没有挖掘巨大商机的利益主体。

三、城镇开发边界：国土空间治理制度底线

城镇开发边界坚持合理规划城镇开发边界，确保与资源环境承载力相适应，与生态保护红线和永久基本农田空间协同，实现并确保国土空间治理的制度底线。 “城镇开发边界”是随着中国城市化进程而逐渐发展的历史性概念，“是与城镇乡村建设发展具有最紧密互动关系的一条控制线”［28］。 改革开放以来，在中国 40 多年的城镇化进程中，都市圈、城市群已经成为中国特色社会主义城镇化空间格局的新特征。 深层问题在于，城镇化建设和日益扩张化的趋势越来越多占用非建设用地，资源环境生态空间不断被挤占挤压，特别是对耕地和永久基本农田的侵占和重点生态保护区的吞噬，区域资源环境生态空间容量均明显下降，致使城市建设与农用耕地、城镇化建设与资源环境生态空间的内在深层关系越发紧张。 因此，如何推进城镇化的可持续发展，特别是如何推进生态优先、绿色发展为导向的高质量发展，以及如何深度维持国家粮食生产安全和中国国土生态安全，是对新时代国家空间治理能力的严峻考验和更高时代要求，也是新时代建设新型城镇化的必然要求。

2006 年，原国家建设部颁布的《城市规划编制方法》中就明确提到城市总体规划作为城市建设和发展的纲领性依据，需要研究并确定“中心城区空间增长边界”。 2008 年，国务院批准的《全国土地利用总体规划纲要》也明确提出“实施城乡建设用地扩展边界控制”。 2013 年12 月12—13 日，中央城镇化工作会议在北京举行，习近平总书记在重要讲话中将提高城镇建设用地利用效率作为推进城镇化的主要任务之一，明确指出：“要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。”［29］

2014 年2 月，原国土资源部下发的《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》提出“严控建设占用耕地，划定城市开发边界，控制城市建设用地规模，逐渐减少新增建设用地计划指标”［30］要求，强调划定城镇开发边界三个基本点：一是城镇开发边界不能与国家耕地红线相冲突；二是需要控制城市建设用地规模以防止城镇开发边界的无限扩大；三是减少建设用地的新增量，采取倒逼机制提高已有建设用地存量的使用效率。 由此，划定“城镇开发边界”就成为2014 年3 月国务院颁布《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》的主要任务之一［31］。 同年 7 月，原国家住建部和国土部在全国选取北京、上海、南京等14 个城市作为城镇开发边界划定的试点城市。 8 月国家4 部委联合下发通知，提出要划定城镇开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线。 在之后一系列中央城市工作会议和文件以及2015 年中共中央、国务院印发的《生态文明体制总体方案》中都强调要科学划定城镇开发边界，“推动城市化发展由外延扩张式向内涵提升式转变”［32］。 由此，各省市自治区响应国家号召开始划定城镇开发边界，正式拉开中国城镇开发边界划定工作的序幕。

内蒙古城镇开发边界划定工作作出相关部署。 2016 年内蒙古自治区党委办公厅、人民政府办公厅印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则（试行）》中就领导干部的生态环境和资源保护职责进行规定，指出：“党委、政府主要领导成员不顾资源环境承载能力，作出违反主体功能区定位、突破资源环境生态保护红线和城镇开发边界的决策，造成严重后果的，应当追究责任。”［33］2018 年《内蒙古自治区党委自治区人民政府关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的实施意见》中重申城镇开发边界划定的功能意义：城镇开发边界是为“规范城市及各类园区产业空间布局，促进资源要素合理配置和生产力布局优化，加快构建科学合理的产业发展格局、城镇化格局、生态安全格局”［13］。 2020 年内蒙古在综合考虑区域定位、人口变化、经济增长潜力、开发强度、资源禀赋等因素的基础上，倒逼城镇集中集聚集约高质量发展［15］。 截至2021 年5 月，内蒙古已完成12 个盟市83 个旗县（市区）第二轮城镇开发边界审查工作，重点对盟市中心城区、旗县政府所在地中心城区、其他建制镇及各类开发区城镇集中建设区2035 年建设用地总规模、2035 年建设用地增量、城镇弹性发展区面积占城镇集中建设区比例、特别用途区围合面积占城镇集中建设区的倍数等内容进行审查，并逐步展开各盟市第三轮开发边界优化完善工作。 其中包头市城镇开发边界划定工作进展较为顺利，于2019 年10 月，以立法的形式制定了《包头市城镇开发边界条例》，对城市开发边界进行规范管理［34］。 按照“十四五”规划，推进内蒙古经济社会高质量发展，应该而且必须利用好城镇开发边界控制线，建设好新时代新型城镇。

首先，合理规划城镇开发边界，实现空间正义。 城镇开发边界涉及城镇和乡村两个空间区域经济社会可持续发展的国家空间治理手段、治理能力和治理水平。 一方面，事关城市如何贯彻落实生态优先、绿色发展为导向的高质量发展前提下的科学合理开发；另一方面，事关新时代中国特色社会主义乡村振兴如何科学合理规划和建设。怎样科学统筹与合理协调城镇与乡村发展的内在深层关联，关键在于以满足城乡广大人民群众美好生活需要为出发点和落脚点，为城乡居民提供平等的社会福利、均等的基本公共服务、同质的生活条件、优美的生态环境，满足城乡居民丰富的物质经济需要、丰裕的社会生活需要、优美的生态环境需要、可持续的生态安全需要，确保城乡发展机会均等、资源配置公平合理和生态环境优美和谐［35］。

其次，“城市规模要同资源环境承载能力相适应”［3］66，实现空间均衡。 在中国特色城市建设中土地面积总量有限，在空间总量一定情况下城市建设面积和规模所占空间越大，留给自然的绿色空间越少，人为活动外在干涉严重影响和阻碍自然生态系统的自我循环和自我净化能力，造成区域生态环境和城市人居环境变差形成城市化水平越来越高而人居环境越来越差的发展弊病。 对此，习近平总书记明确指出：“要学习借鉴成熟经验，根据区域自然条件，科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。”［3］48让城市融入真正的大自然而不是劈山、填海的人造大自然，需要依据本地山水等自然特色因地制宜打造独有的城市风光，将城市内部的水系、绿化地同城市外围的河湖、森林、耕地形成完整的生态网络，使城市居民的生活融入大自然而不是脱离大自然。 “许多城市提出生态城市口号，但思路却是大树进城、开山造地、人造景观、填湖填海等。 这不是建设生态文明，而是破坏生态文明。”［3］49因此，城镇开发边界的有序规范是防止城市“摊大饼”式扩张［3］68和促进城乡融合发展的有效手段。

最后，生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界等三条控制线需要遵循原则上互不交叉重叠的基本要求，实现空间协同。 虽然城镇化发展对中国新时代经济社会发展和建设有着举足轻重的作用，但是并不需要每个城市成为“巨人”，尤其需要注意城镇开发边界不能侵占中国18 亿亩耕地红线和生态保护红线，否则直接威胁到中国国土生态安全和粮食安全。 因此，对城镇发展规划需要与永久基本农田、生态保护红线相适应、相配套，致力于打造集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间、山清水秀的生态空间。 内蒙古需要以城市群、都市圈为重点，优化“一核驱动，三片多点协同、一廊一带多轴联动”的城镇体系：增强呼和浩特—包头—鄂尔多斯—乌海区域性核心城市群协同发展驱动作用，充分发挥都市圈、城市群的“空间外溢”［36］影响和张力，逐步形成区域经济“普涨”之势；优化赤峰—通辽—锡林郭勒城镇化片区、大兴安岭（呼伦贝尔、兴安盟）绿色城镇化片区、沿黄流域（呼和浩特、包头、鄂尔多斯、乌兰察布、巴彦淖尔、乌海、阿拉善）特色城镇化片区“三片多点协同”城镇体系，引导资源优势向优势地区集中的同时形成辐射内蒙古中东部、东部、西部区域的增长极，增强片区城镇聚集产业、吸纳人口、统筹城乡的综合承载力；构筑大兴安岭—阴山山脉生态安全绿色走廊和沿黄沿线沿边生态城镇发展带的“一廊一带多轴联动”空间格局，充分利用内蒙古自然资源禀赋、生态区位优势和民族文化特色，全力拓展以陆海统筹、内外联动、东西双向开放的多中心、开放式、网络化开发新空间，促进现代生态农牧业、现代生态制造业、现代生态旅游业的高质量整体合力，将内蒙古自治区打造成具有个性、革新和创造力的空间，培育多元经济增长极。