晚清税务司对海关管理规则化的推动

管伟康

(南京大学 法学院,江苏 南京 210093)

一、问题的提出

1854 年,英、美、法三国趁小刀会起义,上海江海关受到冲击,迫使江海关监督吴健彰订立“上海海关协定”,组织海关税务管理委员会,由三国各提名一名税务监督参与江海关行政[1]。 由此,打开了外国参与中国海关管理的大门,海关也成为近代中国第一个采用西方管理体制的国家部门。 1858 年10月,清廷又与英、美、法三国签订《天津条约》《通商章程善后条约:海关税则》,再次明确由“总理大臣邀请英人(1)与美法两国的条约版本则分别为“美人”“法人”。帮办税务”[2],为海关税务司成立准备了条约基础。 1861 年,总理衙门正式委任英国人李泰国为首任总税务司,税务司(2)税务司既是清廷海关部门的名称,上海设总税务司署,后迁往北京,各地方海关设税务司;也是税务司职员的职位名称,最高级为总税务司,其下为税务司、副税务司等。正式建立,也开启了英国对中国海关管理的参与时代。

对于晚清海关此种变化的研究,国内外学者总体上着重于三个方面(3)将研究视角进一步扩大,亦有对海关财政之研究,关税主权之研究,海关历史地理之研究等。。 其一是针对海关税务司职员本人的研究,税务司作为晚清海关的实际掌舵人,其得以顺利运作的基础正是其行政团队。 代表性研究包括文松的《近代中国海关洋员概略:以五任总税务司为主》[3],曹传清的《赫德的政治性格探析》[4]《赫德的气质类型探析》[5]《赫德的性格特征研究》[6],杨智友的《华籍洋关副总税务司丁贵堂》[7]。 其二是针对税务司与晚清海关关系的研究,尽管税务司名义上只是海关的一个职能部门,但事实上税务司已经成为海关的掌舵人,其按照西方管理模式对清廷海关不断进行改造。 代表性研究有英国魏尔特的《赫德与中国海关》[8],陈勇的《赫德与鸦片“税厘并征”》[9]。 其三是针对税务司与晚清外交、邮政等非海关职能的关系进行的研究,主要有汪敬虞的《赫德与近代中西关系》[10],英国查尔斯·德雷格的《龙廷洋大臣:海关税务司包腊父子与近代中国》[11]等。 围绕这三个方向,学界对于税务司的外籍职员兼具清廷雇员与列强代表的二重身份属性及税务司具体业务职权等进行了详细的梳理,对税务司作为晚清海关实际掌舵人的地位及其对晚清海关的建设与改造亦进行了翔实考察,对其向非海关职权的延伸扩张也进行了较为充分的研究,基本勾画出一幅较为完整的晚清时期海关税务司的历史图景。 而各部分历史图景并非是凭空出现的,也不是杂乱无章的,都有背后所赖以建构的规则基础。 晚清海关之所以能够正常运行,并与其他人和事发生关系之依托正在于此,而这一点当前研究鲜有涉及。

本文将在前人研究成果基础之上,着力于探究海关税务司并认识其对清廷海关管理规则化的影响推动。 鸦片战争前,尽管清廷亦颁布了海关税则,并制定了海关官吏的铨选任命办法等,但一方面其内容缺乏科学性,且规定本身零散,缺乏系统性,尚不足以称为是专门的海关管理规则;另一方面在实践中,其亦未能得到有效的遵守和执行。 这样一种海关管理的混乱和无序状态,严重影响了中外贸易的开展,既制约了清廷海关税收的增加,亦阻碍了西方在中国贸易市场的扩大。 清廷试图借助税务司的设立,增加财政收入,达致自强求富的目标,西方诸国亦期待税务司可以保障中外贸易的正常有序开展,扩大其在华利益。 双方均希望新设立的税务司能够改变海关现状,实现海关管理的规则化。

税务司名义上隶属于海关系统,但由总理大臣邀请外籍人员组建,自始决定了其不会是一个纯粹的财政部门,而是晚清时期由外国人参与管理的特殊职能部门。 就中国法制和管理的近代化而言,客观上确实启迪了清廷上下对于近代管理规则的探索,推动着晚清国家机构走上近代化之路。 同时,海关管理的规则化也为清廷参与世界贸易积累了规则经验,打下了规则基础,在被卷入资本主义世界市场的同时,也逐步融入世界贸易的话语体系之中。

当前,全球经济不确定性和风险挑战增多,世界贸易环境严峻复杂。 针对晚清时期税务司对海关管理规则化的推动开展研究,亦可从历史的角度对我国应对全球经济风险和挑战提供参考与启示,即在扩大对外开放的同时,坚持规则意识,积极运用世界贸易规则维护合法权益,并逐步从世界贸易规则的跟随者向建设者转变,为全球经济发展贡献中国智慧与中国方案。

二、税务司设立的背景

清廷在第二次鸦片战争中的失败,加之国内规模浩大的太平天国起义与捻军起义,使得内外交困的清廷面临空前的统治危机。 以英国为代表的列强希望充分打开中国市场,建立、稳定由英国主导的对华贸易规则。 而此时的清廷财政困窘,希望通过兴办洋务以缓解财政压力提升国力(4)洋人之法不仅是军事方面的技术,也包括部分西方的管理规则与体制。。

1854 年,《上海江海关组织协定》签订后,英、美、法三国领事提名税务监督参与到江海关税收征管中,此举使得江海关的工作得以顺利恢复,保障了中外贸易的顺利开展,亦使得清廷部分“开明派”官员认识到,由洋人协助管理中国海关以增加海关税收的必要性和可行性。 1858 年中、英订立《天津条约》,规定“任凭总理大臣邀请英人帮办税务”,1859 年,清廷南洋通商大臣何桂清任命英国人李泰国为海关总税务司,1861 年,新设立的总理衙门正式任命李泰国为总税务司,建立总税务司署,各地海关设税务司。 对待这个设立于自己朝廷而聘请外籍人员管理的新部门,清廷并未有过多的排斥,在很大程度上,税务司的设立,亦符合其改善财政状况、提升国力的需求。

(一)英国欲主导中国市场扩大对华贸易

《南京条约》的预期目的未能达到,英国并未能够真正打开4 亿人口的中国市场。 与此同时,新兴的欧美其他列强亦想在中国利益上分一杯羹,促使英国着手建立一个由其主导的既能够改革清廷海关的管理模式,也影响其内政外交方针的职能部门,以保证其在对华贸易中的主导地位。

1.条约打开市场目的未能达到。 第一次鸦片战争的失败使清廷被迫开启了长期关闭的国门,也使得千百年来以中国为中心的华夷宗藩国际秩序开始瓦解,西方主导下的近代国际交往新秩序开始形成。 尽管通商口岸的开放和协定关税确使中国被迫卷入资本主义世界市场[12],自然经济开始解体,但这样的冲击在鸦片战争后的十余年里是不明显的,从整个中国的范围来看,除了通商口岸等少数地区,英国并没有成功地打开4 亿人口的中国市场来实现其国内工业品的倾销[13],从而开埠降税的意义便没有完全达到,对于修约以进一步扩大中外贸易的请求清廷亦未予同意。

为扩大在中国的贸易市场,英、法等国于1858 年借口“亚罗号事件”和“马神甫事件”挑起第二次鸦片战争,清廷再次战败,双方订立了《天津条约》和《北京条约》,迫使清廷进一步增开通商口岸[14]。 在与清廷反复对抗与谈判中,以英国为代表的列强认识到仅仅扩大开埠通商的范围难以真正有效打开中国市场,建立所谓的近代“平等”国际关系,而要实现这一目的,仅靠少数“开明”的清政府官员难以做到,必须要建立一套能够与清廷高层直接对话的常态化机制。 故而公使驻京,外国人帮办税务就成为《天津条约》及系列附约的重要议题。 由于后者仅仅是作为清廷雇员帮办税务,且在《天津条约》订立之前,由领事提名税务监督的模式早已在江海关实行,客观上确实快速恢复了海关的正常运转,并使海关税收有所增加,故而其并不像公使驻京的推行阻力那般大。

2.海关管理的混乱影响外贸开展。 尽管海关制度由来已久,但在传统小农经济占主导的社会条件下,清廷对于海关管理长期处于一种粗疏的状态。 在税务司建立之前,对于海关税收采取定额制上缴中央,在定额制管理下,一方面使得前后任官员相互推责,在定额高于实际时不仅难以完成指标,还要加重外商税务负担,而另一方面则为地方官吏与海关官员勾结、腐败提供了空间[15],增加贸易成本的不确定性。 在仅广州一口允许外国船舶前来贸易的时代,十三行的行商作为连接海关官员与外商的中间人再次增加了交易成本,使得外商来华贸易货物被重重盘剥,加重了贸易成本负担。 同时,海关管理不到位和不专业亦滋生了大量走私案件,中外不法商贩利用被葡萄牙窃据的澳门以及英国控制的香港岛,存放走私物资,横行海上,并走私大量鸦片入关,在扰乱经济秩序的同时亦严重侵害国民健康[16]。海关管理混乱和走私横行严重影响了中国正常的对外贸易,也加剧了中、英间的矛盾,从而影响海关工作的正常开展,故而以英国为代表的列强亦希望寻求更加有效的方式来实现中国海关的规范运作,从而满足其进一步扩大对华贸易的需要(5)这更多是英国政府及驻华公使的希望,对于英国领事及其代表的英商而言,良好的海关制度恰恰不利于其通过非法贸易获利。。

3.欧美等国冲击英国对华影响力。 率先完成工业革命的英国在海外建立了诸多原料产地和产品倾销地以满足其国内的强大生产力需要,但欧美等国亦紧随其后试图分一杯羹。 在英国率先与中国开战打开国门之后,法国、美国闻讯亦与清廷订约,享受到中国给予英国的特权[17]。 在江海关被攻占之际,法国和美国亦与英国领事一道提名税务监督组成海关税务管理委员会监督江海关运转,在第二次鸦片战争后,中美、中法亦订约确定“任凭总理大臣邀请美(法)人帮办税务[18]”。 其他势力进入中国,尤其是进入中国海关是英国所不希望看到的。 为更好地巩固中国市场,使中国与自己建立比其他列强更加紧密的关系,率先对华输出先进的管理规则和经验成为竞争之必须。

加之此时英国对华交往多年,贸易量最大,往来最为频繁,故而也最为熟悉中国情况,领事官员中存在一批中国通能够获得中英双方的赏识,年轻的李泰国因而走到了海关舞台的中央,成为海关首任总税务司。 税务司的设立使得原有的英、美、法三国领事派员组成税务监督的模式即告终结,且税务司系统中并未给美、法两国的税务监督留出合适的职位,尽管美、法亦希望提名本国人担任总税务司[19],但畏于英国的实力和清政府对主权的捍卫,亦只能先任由海关进入英国人参与管理的时代[20]。

(二)清廷欲整顿海关以自强求富

清廷财政存在的结构性问题使得财政收入无法实现有效增长。 内忧外患的清末局势使得国家财政面临严重危机,利用外国人来改良海关,增加海关税收便成为重要选择。 而地方各省在平叛过程中通过征收厘金,招募乡勇,财政与军事实力不断坐大,清廷亦希望借助海关税务司的力量,加强中央的财政优势。 同时,经历了两次鸦片战争失败的清廷开始进行洋务运动,尝试融入世界,以在国际舞台争取更加主动的地位。

1.整理财政,增加税收。 鸦片战争前的中国始终是以农业为主的自然经济社会,田赋收入是国家财政的主要组成部分。 雍正朝继续康熙朝“滋生人丁,永不加赋”的税制改革政策,推行“摊丁入亩”,按照土地收税而不按人头收税,确实在很大程度上减轻了农民的负担,但也使得直到道光朝前期百余年时间里,国家财政年收入基本均为3 000 万两到4 000 万两左右白银,波动不大[21]。 土地一般不会大幅度增加,从而田赋不会有大规模增加,在土地兼并严重的情况下,田赋收入还会下降。 对于百姓而言,不按照人头收税,推动了人口增长,但也进一步增加了人地矛盾,留下潜在的社会危机。 对于朝廷来说,则制约了国家财政收入的增长。 而鸦片战争之前,清代长期奉行重农抑商、闭关锁国的政策,使得商业税和关税等体量始终不大,加之清廷对各关上缴中央的税额实行定额制,即使在外贸发展的情况下,也难以实现海关税收的有效增长。

第二次鸦片战争又使清廷背负800 万两白银的赔款,需分期带利支付,而国内仅征讨太平天国起义的军费就达致2 700 万两白银,之后江南大营和徽宁防营每年仍要耗银1 000 万两,加之东征西征等军饷则可达致数亿两[22]。 以及需要巨额投入的海军、军械、塞防等国防建设支出,使得清廷财政面临空前危机,必须寻机进一步增加财政收入,海关税收便成为重要选择之一,但清廷的高级官员亦认识到,当时,以中国官吏来全权主导改良海关,几乎没有可能性[23],故而其对于“英人帮办税务”一条,也是认可的。

2.强干弱枝,中央集权。 太平天国运动席卷半个中国暴露了清廷的孱弱和八旗军力的衰败,为有效平叛,清廷不得不开始倚重新兴的汉族地主阶级官僚,并准其筹建新军,地方实力派开始逐步做大。同时,在全国财政赤字的情况下,各省出于平叛和行政管理需要,不得不设法开辟新的税源,厘金制度也便登上了历史舞台,成为晚清财政史上与海关税收鼎足而立的清廷最重要的财政支撑[24]。 由于海关协定关税的条约义务束缚,使得清廷在商品倾销面前无法擅自加码征得充足的税收。 而遍布各地的厘卡数量名目繁多,在压迫商民的同时也大大增加了地方财政收入,地方出于名义或实质上剿匪平叛的需要而壮大军力,从而进一步增强地方实力[25]。 在地方财政、军力壮大的情况下,清廷对于地方的控制力和影响力则相对下降,故而地方上缴中央的税收亦常常借故推诿拖延,从而造成地方日强而中央日弱的恶性循环,以至于左宗棠西征之时,不得不通过举借外债的方式饮鸩止渴[26]。 清廷迫切希望能够通过借助税务司的力量,整顿海关税务,加强中央的财政优势,遏制地方势力威胁中央。

3.开放国门,以夷制夷。 两次鸦片战争的失败使得内忧外患的清廷再也无法延续闭关自守的政策,与其被列强枪炮轰开国门,不如尽可能主动融入世界,以争取更加主动的地位。 19 世纪60 年代早期的清廷,面对陌生的西方世界,尚缺乏足够的经验与知识,而税务司的诞生正切合时需。 作为清廷雇员的税务司外籍职员,是清廷和洋务派官员了解世界大势的窗口和向西方学习的媒介,而其外籍身份,又使得其在与西方的交往中游刃有余。 基于此双重身份,税务司成为清廷与列强沟通的重要平台,这也是其设立于负责外事工作的总理衙门之下的重要目的所在。 同时,海关在税务司管理之下廉洁、高效,使其能够在晚清政府的对外借款和赔款中以海关税收出票、担保,成为清廷最具信誉的部门,亦为列强所信任。 以总税务司赫德为代表的外籍职员亦积极推进中国与列强建交、参与世博会,向西方世界表达中国的诉求,打开近代中国国际交往的大门[27]。

三、税务司对清廷海关管理规则的建构

鸦片战争前,尽管清廷也颁布了明确的海关税则,并委派海关监督处理海关各项事务,将海关税收按照定额制的模式上缴中央,但由于各级官吏的勒索盘剥和行商的垄断,不仅极大加重了税务负担,同时也增加了海关税收的不确定性。 而管理海关事务的海关监督及其僚属,除由地方督抚、兵备道等兼任外,多由皇帝委派满洲亲贵及内务府官员担任,本身并不具有相应的海关业务素养。 尽管清廷海关名义上制定了部分管理办法,但内容不尽科学,且规定零散,执行不力,使得事实上海关长期处于无序混乱的状态。 这严重影响了中外贸易的开展,亦制约了清廷财政收入的增长。 清廷和洋人都希望税务司能够改善海关管理现状,切实实现海关管理的规则化。

税务司首先按照西方模式为清廷引进一套全新的海关管理制度,规范海关税收征管各环节,实现中央财政收入的快速增长,提升国家信誉,保障西方对华贸易得以顺利进行。 其次,随着税务司全面接手海关管理,以税务司为中心的新海关人事规则逐步成熟完善,海关职员的聘任、管理、培养、选拔日趋规范化,亦为晚清政府培养了一批近代化人才。 随着中外贸易的不断扩大和海关税收的有效增加,以海关税收为担保举借外债和以《会讯章程》为依据处理海关违章问题,也在实践中逐渐制度化、规范化。

(一)规范海关税收征管

清廷在鸦片战争前制定的海关税则,没有进口税则与出口税则的区别,而是按照征税方式分为正税则例、比例则例与估值则例三种。 前两者属于从量税,第三种属于从价税。 尽管商品的税率是明确的,但按照正税则例纳税的商品与按照估值税纳税的商品存在着种类上的交叉,而同种商品的课征税额又往往不一,这样一种征税标准的混乱为海关各级官吏留下了腐败的空间,同时其在正税以外又平添了“火耗”“缴送”等各种附加,使得进出口商品的应征税额充满不确定性,加之行商的盘剥,又进一步加重贸易成本[28]。 鸦片战争后,明确税则在条约中被确立,尽管在很多税种税率上受到了条约的束缚,但清廷的收入增加了,同时外商的成本负担也减轻了,足见先前盘剥之重。 第二次鸦片战争后,以《天津条约》为基础,海关税则进一步明确,“值百抽五”的原则被正式确立。 税负重的问题通过不平等条约的形式被初步消弭,摆在税务司面前的就是要改变之前征税过程中存在的税负不确定的问题。

首先,李泰国、赫德制定了一套完整严密的征税方法,在提高工作效率的基础上,亦极大消弭了各级税务官员勒索盘剥的可能性[29]。 其次,赫德在任职期间,建立和执行严格的会计和审计制度,将全部总账分为元、亨、利、贞(英文作ABCD)四种,分别为海关经费支出账、海关没收和罚款收入账、吨税(船钞)收入以及用于航务设施的提成账、其他规费收入和开支账,A 号账目每月结清一次,B、C 号账目每季结清一次[30];同时,特设稽查账目文案税务司,后又在总税务司下专设掌管会计的正副稽核,严格审查各关财务状况,进一步保障了海关的廉洁性。 再次,建立统计与登记制度,1865 年赫德通令指示整顿海关贸易统计,各关将税收数额及进出口船货价值数量全部列具成报告,寄往江海关汇编付印中外,1873 年在上海成立造册处,派正副税务司各一人主管,负责印刷各口贸易统计季报和年报,监督各种海关出版物的印刷出版事宜;海关资产庞大,赫德任职时期开始贯彻对海关各项财产实行登记制度,江海关在1892 年开始对关产实行手工登记制度,1900 年建立关产分类登记目录[31],使海关资产明晰可查。

按照西方模式建立的海关管理制度推进了海关税收征管规则的建立,海关税收也实现了高速的增长,1861 年海关税务司设立时,全国海关税收总计5 036 371 两白银,而至1910 年清廷灭亡前夕,海关税收总计已达34 518 859 两白银,相当于前者的6 倍有余[32]。 凭借管理的规则化和税收的高速稳定,海关成为晚清最具信誉的部门,从而得以为清廷担保高额的外债与赔款,但究其根本原因是中外贸易的不断扩大,且在很大程度上海关税收的增加是以地方厘金收入的减少为代价的,税务司的设立对于各地关卡重重的厘金征收形成了一定的冲击。 这主要表现在两方面:其一是子口税的设置,即外商在通商口岸缴纳完进口税后,只需要再缴纳2.5%的子口税,进入内地后即不需要再行征税,出口亦同[33];其二是洋药的税厘并征,即将外商进口到中国的鸦片本应在内地缴纳的厘金交由海关一并征收[34],大大增加了中央能够直接掌控的海关税收。

(二)确立新海关人事规则

税务司成立之前,主持海关事务者是海关监督,监督由皇帝委派专人担任,或由地方督抚、兵备道等兼任。 海关在相当程度上受到地方影响,中央对海关的掌控程度有限。 同时无论专任还是兼任的海关监督及其僚属,均非专业业务人员,亦影响海关工作的正常开展,还制约中外贸易的顺利开展。 1861年,总理衙门委任英国人李泰国为首任总税务司,税务司正式建立,但税务司的设立并非对于原有海关组织人事规则的重构,海关监督及其僚属依然存在,税务司名义上是帮办税务,实质上则是在监督系统之外并列设置的另一海关部门。 海关名义上的最高首长仍为海关监督,但随着税务司权力扩张和赫德等外籍职员不断对二者关系的模糊化处理,税务司在很大程度上成为海关的代名词。 在税务司系统内,总税务司由总理衙门任命,各关税务司由总税务司委派,尽管名义上受到各海关监督的管辖,但实质上税务司是一套垂直管理的系统,这也是清廷中央得以借助海关税务司掌握海关财权的保障之一。

赫德按照西方管理模式建立起一套海关人事管理规则,并于1869 年推出《中国海关管理章程》(以下简称《章程》),对于海关税务司职员归属、选拔与任命以及日常管理等均进行了明确的规定,并不断调整。 《章程》将全部职员划分为外班、内班、华属三部分,按照专业分工明确,职位分类细密,各司其职,并按照“德、才、能、知”四大类实行严格的考绩报告制度,升迁奖惩有据有序有期,特别是确立了职员的退休制度,保障了队伍的年轻化和年轻职员的晋升空间。 在税务司职员的任用和选拔上,赫德致力于将税务司打造成一个国际官厅,从世界各国选拔人才的同时,严格规范职员的考试制度,确保优秀的人才为己所用。 同时,亦不拘泥于考试的形式,对于海关专门人才,一般通过赫德派驻在伦敦办事处的代表金登干亲自物色拜访,但同样也要经过严格的审查,从而保障海关人才的专业素养[35],亦为近代中国培养了一批新式人才。 如曾任宁波海关副税务司文牍的李圭,成为中国“明信片”翻译第一人,亦是参与世博会的第一名中国人;筹办“华洋书信馆”的总税务司文员吴焕,成为近代邮政筹办的先驱之一。

尽管税务司乃至海关人才培养曾一度由外籍人员主导选拔,并且也有不少外籍人员被选拔参与管理,但清末税务司转隶税务处后,清廷开始按照新的海关人事规则,着手培养更多本国税务人才,于1908 年起成立税务学堂,学员经过学校学习后亦得以被委派到海关税务司中任职[36]。 此外,在实践过程中总税务司亦陆续编订如《新关内班诫程》《新关外班诫程》《新关理账诫程》等办事细则,各部门职员行事有据,各司其职,亦保障了海关的高效运转。

(三)规范以海关税收为担保的国家外债举借规则

税收征管的规范化和人事规则的逐步确立使得按照西方管理模式建立的近代海关制度逐步建立健全,西方对其“信任度”也逐渐提升,这一点亦契合了清廷自强求富的需求。 就清廷而言,海关之所以得到重视,快速发展,很大程度上是解决财政困境的需要。 内忧外患之下,清廷背负着沉重的债赔款,传统农业财政已经不足以支撑清廷的维系。 晚清军费开支的庞大和对于地方控制能力的逐渐下降,使得举借外债成为中央与地方应对财政困难的重要途径之一,作为来源稳定、收入可观的新税源,海关税收担负起担保和偿付外债的主要职责。 但由于规则的不健全与管理的不统一使得晚清的外债多且混乱,不仅给海关财政造成巨大负担,亦严重影响国家信誉。

在1864 年到1881 年左宗棠西征陕甘和新疆期间,面对庞大的军费开支和各省、关迁延日久的协饷,左氏不得已大规模举借外债应急。 但左氏所借外债一方面次数多、数额大,且利息极高,另一方面又由各海关出票担保,故而此举受到部分海关税务司的抵制,时任总税务司的赫德亦对如此高利有所质疑[37]。 故而利用清廷寻求总税务司斡旋调解之机,赫德致电江海关税务司费士来提出“除经本署(总税务司)特别授权外,海关税务司不得对有关中国借款之债票进行签署或加盖关防。 凡今后中国当局向外商借款,北京总理衙门照例应将借款之事正式通知总税务司,以便转知各授权签署或盖印之有关税务司[38]”,其实质上为总税务司创设了清廷对外借款的一道决定权,并使之成为日后的惯例。

由总理衙门通知总税务司借款,再由总税务司向各关税务司授权签发,规范了以海关税收为担保的国家外债的举借程序,很大程度上改善了晚清各地方为应付乱局而随意借债的混乱局面,同时为海关税收增添了一道保障,亦是规范海关税收分配的重要体现。 此外,利用总税务司对于各关税务司的领导,将国家外债的举借决定权收归中央,进一步加强了中央对于地方的有效控制(6)当然,这道外债决定权本非总税务司所有,而由清廷和税务司协商创设,一定程度上也导致税务司权力进一步扩张,在清廷后续的外债与赔款中,使之进一步控制海关税收和行政管理权。。

(四)确立以《会讯船货入官章程》为依据的海关违章处分规则

海关的违章处分管辖权是海关得以顺利运行的保障,也是中外贸易得以正常开展的保障。 鸦片战争后,清廷与英、美、法各国订立的条约均明确了海关的违章处分管辖权归清廷所有[39],但实践中未能得到外商的遵守与外国领事的有效配合。 1861 年,上海商会提出中外以平等的权力在法庭中会同处理走私偷漏案件要求,但这一要求侵犯了中国海关名义上独享的处分管辖权,亦引起时任海关总税务司李泰国的不满,为此其向伦敦的律师们进行咨询。 对方给予的答复是将海关的违章处分案件分为两类,“在事关没收案件中,中国当局单独有裁判权,但事关罚款案件中,因为这种处罚是对人的,外国人享有领事裁判权,故而非会同领事不能强制执行”[40]。 该答复明确中国在没收案件中的专属裁判权。

但随着1863 年李泰国的去职,继任的赫德说服恭亲王接受在上海试行会讯办法,将事关没收案件也纳入了中外双方共同审理的范围。 1864 年7 月23 日,赫德下达总税务司通札,饬令江海关税务司试行由其拟定的没收试行章程,即《上海海关扣留案件条款》(以下简称《条款》)。 1866 年1 月24 日,英国政府也批准了《条款》[41]。 10 月27 日,《条款》正式公布,包括四项规定。 第一,若商船或货物在中国口岸被查获,须立即向海关监督报告。 海关监督指示税务司向当事人说明查获原因。 当事人可自愿决定是否向税务司上诉。 如果海关监督拒绝放还船货,当事人可以向领事上诉。 第二,海关监督邀请一名领事担任法官组成审理没收案件的法庭,税务司出庭协助海关监督。 第三,诉讼程序记录需要由海关监督和领事双方签字盖章。 如海关监督主张没收而领事不同意,被告可以选择上诉,海关监督和领事应将诉讼过程记录副本分别呈送总理衙门和驻华公使。 如领事同意海关监督的决定,被告人则无权上诉。 第四,案件提交到总理衙门和驻华公使后,上诉人得以提交保证书,保证如果判他败诉时将缴付船货的全部款额,在上一级法庭作出裁决前,被扣船货可予以放还。

到1867 年,总理衙门授权赫德把《条款》推行到所有通商口岸,英使阿礼国和美使蒲安臣建议对《条款》加以增订,即会讯公堂不仅审理事关没收的案件,在被告人愿意的情况下,也可以审理事关罚款的案件,《条款》修订后定名为《会讯船货入官章程》(以下简称《会讯章程》)。 《会讯章程》在基本沿用《条款》内容的基础上,将第一条修改为与海关有关的一切事务要在税务司和领事之间书面办理,不必再向海关监督提出申请,抬高了税务司的地位。 并补充了审理罚款案件的程序,即税务司需要先向监督报告案情,并向对被告人有领事裁判权的领事馆提出起诉,领事主持案件的审理询问,税务司参与案件的审理。 如税务司同意领事的判决,则结案,如税务司不同意领事的判决,则须向监督报告案件审理记录,由监督和领事共同提交北京的上级机关审理。 被告如去北京上诉,可以提交保证金,使其被扣押的货物暂时放行,待上级法庭公布判决后再行征税[42]。

《会讯章程》的出台为之后半个多世纪各海关处理违章案件提供了规则依据,海关监督和税务司得以参与到事关没收案件的审理中,同时事关罚款的案件亦得以有条件地置于会讯公堂审理,标志着海关对于违章处分案件的管辖走上规范化。

四、税务司自身在规则建构中的“成长”

在推动海关管理实现规则化的同时,税务司自身也在规则建构中“成长”,逐步成为海关管理规则化的枢纽。 一方面税务司积极有效地适用其所建构的各项规则,确保海关的规则化管理落到实处;另一方面,也促进了清廷乃至此后的民国政府运用规则,尽可能将税务司框定在海关的管理规则当中。

(一)税务司对海关管理规则的适用

1.明晰职权,规范工作流程。 在1854 年江海关形成的领事提名税务监督参与海关税收征管的模式下,海关监督与税务监督共同组成税务管理委员会,洋船洋货通过海关的报关、结关、货物检查、估税、剥船过货等几乎各个环节都有领事或外国官员监督条约义务的严格履行[43]。 尽管中国关税自主权受到侵犯,但协定目的亦包括促进海关工作尽快恢复,查禁走私,保障中外贸易顺利进行。 实践中确实促进了海关税务效率,也使税务司工作更加规范。 1858 年《通商章程善后条约》中的“总理大臣邀请英人帮办税务”规定,对于“帮办税务”如何界定,并没有明确规定,而江海关已经实行5 年的领事提名税务监督参与海关管理模式在实践中取得了较好效果,中外贸易得以恢复,海关税收也有效增加。 故而税务司设立后,对于这一模式予以沿用,并进一步规范化。 总税务司由总理衙门聘任,各关税务司由总税务司委派,尽管海关监督仍然是各海关名义上的最高长官,但税务司建立的是一套垂直管理的系统,各关税务司仅对总税务司负责,总税务司通过总理衙门对清廷中央负责,在很大程度上减少了来自地方和外国领事对海关事务的干涉。 同时,税务司继承了税务监督估税的职权,亦是税务司最基本的职权,逐步形成税务司估税、海关监督通过海关银号收税、税务司呈报的不同部门分工合作、环节完整、互相监督、互相制约的税款完纳和呈报流程,保障了中外贸易的正常开展和海关税收的有效增加。

2.增设海关,推广管理规则。 从1859 年江海关率先设立税务司,次年开始按新章征税,到1908 年绥芬河关开关征税,税务司管理下的海关及其分关扩展至48 处[44]。 清廷逐步对外开放的过程也是税务司管辖范围不断扩大的过程,主要包括如下三种情形:一是不断增开通商口岸,并将通商口岸与税务司牢牢绑定,作为其信赖的基础,在新增的通商口岸均普遍设立了由税务司管理的海关;二是清廷主动开放的通商口岸也设置海关,交由税务司来进行管理,这是因为清廷看到了海关税收对财政的助力,同时也是对于税务司在海关事务工作中取得的成效的肯定;三是在香港、澳门等地区周边设立由税务司管理的海关,主要负责洋药税厘征收事宜,这是清廷、港英与澳葡当局与税务司三方作用的结果,由税务司来管理来自港英与澳葡的洋药税厘征收等事项,是中外均能接受的妥协结果[45]。

税务司得以普遍设立,既来源于西方对其保障中外贸易的信赖,亦是清廷对海关税收有效增加的认可。 客观而言,税务司所建构的海关管理规则也在全国各地海关得到推广适用,不仅使得清廷海关逐步实现全面的规则化管理,同时在规则化的管理运作之下,海关税收也得到有效增加。

(二)晚清与民国政府对税务司的规制

针对税务司中少数洋人掌控权力不利于清廷税务监督的现状,清廷逐步开始采取措施进行规制,不断明确其作为清廷海关部门的地位,强化外籍职员作为清廷雇员的属性,将其框定在海关管理规则化的框架之中。 1906 年,清廷设立税务处,将原本隶属于外务部(7)《辛丑条约》后总理衙门改为外务部。的税务司转隶于税务处之下,从形式上将其地位降低,同时亦将原本均归税务司掌管的邮政、商标等职权予以剥离,使其职权仅限于海关业务。 1908 年,税务处宣布设立税务学堂,培养本国税务人才,从根本上着手,收回税务司外籍职员手中的权力。 清廷的系列敲打举措亦使得时任总税务司赫德认识到,税务司将不得不做出一定的改变,其于1906 年主动颁发通札,要求各关税务司重用华员,并于1907 年3 月再度重申这一点[46]。

此后,民国政府继续采取措施对税务司予以调整规制。 1927 年1 月,由于时任总税务司安格联拒不执行加征二五附加税的命令,并试图在南北政府之间游走,时任北洋政府代理内阁总理兼外交总长的顾维钧正式将安格联免职。 1927 年5 月,南京国民政府设立财政部,下设关税处,同年10 月,关税处改为关务署,统辖全国所有关务行政,税务司成为关务署之下的职能部门,相较于晚清时期转隶于税务处之下时,税务司的行政级别进一步降低[47]。 1929 年3 月总税务司发布通令,海关除因特别情形需要专门人才而华员中一时无相当人选外不再任用洋员(8)海关总税务司通令第二辑第3873 号,为按华洋员平等原则修改海关华员待遇之指令并传达总税务司对华员业绩之高度赞扬事。。 从晚清到民国时期,对于税务司采取的种种规制措施,将其框定在规则化管理的轨道之中,同时亦是近代中国关税自主运动的重要组成部分,是将税务司及其背后列强所侵占的海关主权逐步收回的过程。

五、余论

西方建立长期稳定对华贸易规则的追求与晚清政府自强求富应对危机的诉求共同催生了海关税务司这一近代最具特殊性的机构。 从税务司的设立到职权不断完善,也推动着海关管理实现规则化。对于清廷而言,由外籍职员协助使用西方管理规则和管理模式,客观上规范了海关税收征管各环节,实现了国家财政收入的增长,有效缓解了财政危机。 同时,以税务司为核心,包括人才聘任、管理、培养、简拔等在内的新海关人事规则得以逐步建立,为海关的规则化运作准备了人才基础。 在此基础上,海关管理规则不断建构完善,以海关税收担保国家外债举借逐步规范化,悬而未决的海关违章处分规则暂以《会讯章程》的出台在形式上得以解决,海关亦成为清廷最具国际信誉的部门。 对于西方而言,税务司促使清廷海关与西方接轨,也在相当程度上影响着清廷的内政外交,使其得以融入资本主义世界市场和近代国际舞台,保障了对华贸易的顺利进行和不断发展,亦使清廷尊重由其主导的国际规则,确保各项不平等条约所加诸的义务得以顺利履行。 就税务司自身而言,其在推动海关各项管理规则建构的同时,也逐步成长为海关管理规则化的枢纽,其既是受到清廷认可的海关规则的适用者,也是列强所信赖的海关规则的执行者。 其积极推动海关规则的有效适用,清廷及后来的民国政府也对其进行了一系列规制,将其框定在海关管理规则的框架之中。

税务司外籍职员兼具清廷雇员和西方贸易诉求代言人的双重身份,自始已经决定了其不能也不会全心全意为清廷谋利,清廷的财政主权自然不完整。 但仍不可否认,在晚清最后的51 年时间里,税务司对于晚清海关管理规则化的切实贡献,其基本能够履行好作为沟通传统与近代的职责,在一定程度上也推进了晚清政府规则意识的形成,不断向近代化迈进。 同时,海关管理的规则化本身也是世界贸易规则化的重要组成部分,在第二次工业革命的推动下,资本主义世界市场最终形成,以西方国家为主导的世界贸易秩序也在全球范围确立。 清廷通过西方管理模式的引进,建构起海关的各项管理规则,逐步得到国际社会的认可,也成为资本主义世界市场的重要一环,推动中外贸易的不断发展。 1894 年清廷经过多轮斟酌谈判后决定加入万国海关税则公会,批准《国际海关税则出版联盟公约》(以下简称《公约》),尽管《公约》只是对各国海关税则汇集出版,为各国贸易往来提供便利,但也是中国海关与世界接轨的重要一步[48]。 在不断融入世界贸易的过程中,清廷也不断积累规则经验,开始主动学习运用国际规则,在世界贸易中争取更加主动的地位,亦得以逐步融入世界贸易的话语体系之中。 1871 年中、日达成《修好条规》《通商章程:海关税则》[49],参照中英《天津条约》制定海关税则,达成基本平等且略对清廷有利的贸易交往规则。 1882 年清廷又促成中朝《商民水陆贸易章程》[50],以“优待属邦”条款,规避了列强凭借“一体均沾”条款进一步获取在华利益的可能。 海关管理的规则化进程客观上亦启迪着近代中国海关主权意识的增长,为民国收回海关主权准备着条件,也唯有在独立自主的基础上,中国方能在二战后成为GATT 的初始缔约国,提出欠发展国家的合理诉求,参与GATT 规则的建构,平等参与到二战后的世界贸易之中[51]。

当下,经济全球化持续发展,但同时世界经济面临的不确定性和风险挑战也在增多,世界贸易环境严峻复杂,也给我国带来新的问题与挑战。 中国的发展离不开世界,世界的经济发展也离不开中国的参与,中国是经济全球化的参与者、受益者,也是贡献者。 对此,我国应坚定不移地推进高水平对外开放,加强国际合作,互利共赢,在开放中创造机遇,在合作中破解难题。 我国要坚持规则意识,支持世界贸易组织在国际经济治理中发挥更加积极的作用,积极运用世界贸易规则维护自身合法权益,维护“非歧视”和“开放”的多边贸易体制,保障广大发展中国家的发展利益,在推动全球经济持续健康发展的同时,逐步从世界贸易规则的跟随者向建设者转变,推动全球经济治理体系和规则的深刻变革。