建立健全城乡融合发展体制机制的探索——以宜兴市为例

邵琳洁

一、基本情况

宜兴地处苏浙皖三省交界、沪宁杭几何中心，是太湖西岸的一颗“璀璨明珠”。全市总面积1996.6 平方公里，户籍人口108 万、常住人口128 万，其中，农村面积占总面积的3/4、农村人口占总人口的一半。下辖13个镇、5 个街道，现有3 个国家级园区、1 个省级开发区。2020 年，实现地区生产总值1832.2 亿元、人均GDP 达14.6 万元，一般公共预算收入127.6 亿元，规上工业产值3479.4 亿元，居民人均可支配收入5.1 万元，城市化率达到66%，县域经济综合竞争力稳居全国前十位。

回顾宜兴发展历程，宜兴对城乡关系的把握有着清晰的历史脉络。改革开放后，宜兴城乡集贸市场逐步放开，乡镇企业异军突出，加速了城乡商品市场一体化进程。随着“政社分开”“政经分开”，城乡劳动力市场一体化和乡村治理体系建设得到了积极推进。1988 年宜兴撤县设市后，农村城镇化进程全面加快。进入新世纪，市委市政府科学统筹城乡建设发展，完善空间规划布局和公共基础设施建设，在全省全国率先实现交通、供水、供气等“七个城乡一体化”。近年来，宜兴紧扣农业农村现代化目标，把城乡融合发展作为打造“十四五”发展“四梁八柱”的强大动力引擎。

自入选国家城乡融合发展试验区以来，宜兴抢抓建设机遇，强化改革意识，真抓实干，先行先试，加快探索五项试验任务，着力破解城乡融合发展的体制机制制度性约束，各项工作取得了阶段性成效。

二、典型经验和主要成效

（一）率先突破农村集体经营性建设用地入市改革

宜兴市自1999 年起推行土地年租制，是全国最早推行该项制度的地区，经过多年实践，在集体经营性建设用地租赁方面积累了丰富的经验，目前已经构建了市级集体经营性建设用地使用权租赁平台，实现了租赁土地挂牌交易全流程网上操作。同时，全市始终坚持探索集体经营性建设用地出让的操作模式。开展了集体建设用地权籍补充调查，完成了80 个行政村的历史登记数据梳理、底数核实更新工作。2021 年，制定出台了《宜兴市集体经营性建设用地入市实施意见》和《宜兴市集体经营性建设用地入市收益调节金征收和使用管理办法（试行）》，制定了可操作、能实施的集体经营性建设用地入市交易制度，并对集体经营性建设用地入市土地增值收益调节金的征收和使用行为进行规范。

（二）加速城乡产业协同发展

一是实行园街一体化改革。环科园与新街街道、高塍镇，经开区与屺亭街道、芳桥街道，阳羡生态旅游度假区与张渚镇、湖㳇镇实行一体化运行发展，全力做强园区发展平台、强力驱动产城融合发展。二是积极建设国家农村产业融合发展示范园。2021 年上半年，宜兴农村产业融合发展示范园成功入选国家创建名单，产业协同发展平台建设成效明显。建立多元主体合作的生产机制。通过股份合作、利益分配、输出标准，把种植农户、农服组织、营销企业紧密联结起来，实现了统一供种、统一植保、统一收购、统一加工、统一品牌、统一销售“六统一”。三是个性化培育特色小镇。坚持生态、旅游、文化融合发展，加强已列入省级特色小镇创建名单的湖父茶旅风情小镇、西渚云湖茶禅小镇建设。

（三）坚持改革创新促进农民增收

一是持续深化产权制度改革。全面完成全国农村集体产权制度改革试点任务，全市累计组建250 家村级集体经济股份合作社，发放股权证书25.3 万份，累计分红1.46 亿元，增加了农民财产性收入。截至2021 年9 月，全市产权交易平台集体资产资源累计成交项目7138 个，成交金额80488.38 万元，累计交易溢价1657.47 万元。二是稳慎推进土地制度改革。巩固和完善农村土地基本经营制度，完善农村承包地“三权分置”办法，依法规范推进土地流转，推广“龙头企业+专业合作组织+基地+农户”等模式，提高农业适度规模经营比重和质量。自2017 年起连续四年推行农村承包地“三权分置”奖补政策，截至目前，全市承包耕地流转率达71.92%。三是积极创新金融政策扶持。充分利用乡村发展振兴投资基金，着力培育优质重大项目、大型龙头企业。扩大农担、“惠农贷”和规模农业企业融资担保“资金池”等涉农金融业务的范围和规模，落实优惠政策，切实满足农业经营主体多元化融资需求。

（四）积极搭建科技成果入乡转化机制

重点开展“星创陶都”试点，努力构建具有宜兴农业特色、高效的农村科技服务体系和重要的科技特派员工作平台。一是构建平台架构。宜兴先后与卓易科技、天渠科技等企业技术人员对接交流，初步确立了依托政企通和微信两个平台构建运行架构。二是摸排征求意见。初步将“星创陶都”平台纳入2021 年度宜兴市科技创新专项资金（现代农业类）项目指南，借鉴星创天地和科技超市的模式，采取绩效考评进行奖补，收集汇总了市农村局和各板块的意见建议。通过该项试点工作有力有序地推进落实，预计将在全市范围内创建农业科技工作平台。

（五）探索建立生态产品价值实现路径

一是开展生态系统生产总值（GEP）核算工作。正式启动生态系统生产总值核算，并已形成初步工作方案，全力形成具有宜兴特色的GEP 核算体系，为宜兴生态产品价值实现机制试点工作奠定扎实基础。二是做好绿色金融改革创新试验区创建工作。通过建设“中小企业低碳转型发展金融服务中心”，撬动和引导金融资源更好服务于中小企业低碳发展的资金需求，为区域碳达峰、碳中和提供全方位的金融支撑，为县域绿色金融改革提供可推广可复制的经验。目前，创建总体方案已上报人民银行总行。三是做好省级自然资源领域生态产品价值实现试点工作。当前已成立试点工作领导小组，并召开了试点工作部署会，明确了工作方向，力争在碳汇交易机制方面实现突破。

三、制度性短板

一是集体经营性建设用地二级市场尚不完善。目前配套的土地二级市场相关政策尚未完善，社会公众、银行业金融机构对该政策的认知还有一定的局限性，对集体经营性建设用地使用权抵押融资认知程度不高。

二是集体国有混合供地问题。集体经营性建设用地入市全面推行后，必然会出现大量一宗土地部分集体部分国有的情况，现行的交易平台仅可以选择国有或集体，无法混合供地，且上级也暂无这方面文件出台。此外，在不动产登记环节，集体和国有土地是否可以一起登记也需要文件明确。

三是农民持续增收面临多重压力。农业供给侧结构性矛盾突出，产业结构单一、同质竞争激烈导致农业产业经营质效不高、核心竞争力不强；受农村人口老龄化加剧、产能过剩投资下滑、智能化劳动替代等多种因素影响，对工资性收入增加带来叠加挑战；一些农村改革仍处试点探索阶段，城乡资源要素配置不均，集体经济发展路径不宽，加上农村投资回报周期长、创业风险大，农民创业意愿与动力不足，通过财产带动增收的效应不高。

四是科技成果入乡转化存在深层次难题。第一，农业科技成果普遍存在研发周期长、市场变化快、投资回报率低等现实问题，导致在实际推广应用中农业科技成果转化率偏低。第二，涉农人才以具有一定农业生产经验的劳动力为主，掌握新技术的农村实用人才、高技能人才匮乏，基层农技队伍年龄结构老化、文化程度不高等现象，一定程度上制约了农业科学技术的应用与推广。

五是生态产品价值实现机制仍有瓶颈待突破。由于探索建立生态产品价值实现机制在宜兴乃至全省、全国都是一项创新性的工作，生态产品价值实现机制尚处于起步探索阶段，所以基础理论研究还相对滞后。生态产品市场机制不够健全，虽然宜兴已正式启动生态系统生产总值核算，但实际操作中仍存在“度量难、抵押难、交易难、变现难”的问题。此外，各部门的合作还须加强。国家层面，已明确由国家发改委牵头生态产品价值实现工作；自然资源部已连续两年牵头梳理了自然资源的生态产品价值实现典型案例；生态环境部通过“两山”创建来寻找生态产品价值的转化途径。就宜兴而言，还须进一步形成部门合力来共同推动工作。

四、城乡融合发展体制机制的完善路径

（一）建立农村集体经营性建设用地入市制度

一是规范农村集体经营性建设用地入市管理程序。在国土空间规划和村庄规划中统筹安排集体经营性建设用地布局和用途，为集体经营性建设用地入市预留空间。明确只有经过依法登记的集体经营性建设用地，才可入市使用。明确集体经营性建设用地入市用途。根据相关规定制定集体经营性建设用地入市用途的负面清单，严格落实集体经营性建设用地不得用于商品房地产开发和其他住宅开发建设的相关要求。明确集体经营性建设用地的使用标准。根据产业特点和地方实际，确定切合实际的集体经营性建设用地入市最低产出标准、生态环保标准和安全生产标准。建立乡村重点产业和项目目录。积极探索农产品深加工产业园区建设，通过一、二产深度融合不断延伸农业产业链，不断提高农产品附加值，为乡村振兴提供更为扎实的产业支撑。二是健全农村集体经营性建设用地入市交易规则。根据省《农村集体经营性建设用地入市试点方案（试行）》要求，搭建集体经营性建设用地二级市场交易平台，为城乡两种所有制土地建立同地同权同价、市场统一的交易机制。建立健全民主化决策机制，入市工作须经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意后方可进行。构建城乡统一的建设用地基准地价体系。三是建立合理公平集体土地增值收益分配机制。进一步探索建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，明确分配比例、实现形式和制度安排。健全土地增值收益内部分配机制，制订经享有农村集体经营性建设用地使用权的权属主体的三分之二以上成员或成员代表认可的土地增值收益分配方案。健全土地增值收益监管机制，在集体经营性建设用地租赁收入实施“村账镇管”的基础上，制定土地增值收益的征收及使用办法，规范收益金及其他税费的征收、使用和监管。四是构建集体经营性建设用地入市配套金融机制。建立集体经营性建设用地使用权抵押贷款机制，参照国有建设用地使用权抵押登记的有关规定，办理农村集体经营性建设用地使用权抵押登记。积极推动集体经营性建设用地入市配套金融服务工作，鼓励引导农发行等政策性银行针对集体经营性建设用地入市涉及的土地整治、开发建设和产业运营等不同阶段推出专项融资产品。统筹参与抵押贷款的银行进行全面、动态的风险评估，建立抵押贷款业务风险评估和风险预警机制。

（二）建立科技成果入乡转化机制

一是建立健全科技人员入乡激励机制。积极探索省、市、县三级联动的人才兼职（离岗）转化成果试点工作，保障涉农科技人员技术成果的所有权和收益权；探索涉农科技管理和服务部门及企事业单位专技人员的职称应聘尽聘机制；鼓励涉农科技人员与企业、农民建立利益共同体，将乡村科技特派员服务领域延伸至成果落地、转化、产出全过程；探索农村集体资产股权激励、农村宅基地分配等多样化的涉农科技成果转化分配模式，允许涉农科技专家、科技特派员以资金、技术、专利等多种生产要素入股。二是完善科技成果入乡转化平台载体。成立宜兴市科技成果入乡转移中心，全方位评估入乡科技成果的市场化价值，集中资源支持兼具经济效益和社会效益的项目。组建以研发服务为核心功能的各类创新研发机构，打造国家级现代农业产业园科技成果转化基地。构建农村科技服务体系和科技特派员工作平台——“星创陶都”。三是优化乡村创新创业环境。加大对涉农科技人员初创企业支持力度，建立包容审慎的涉农企业执法监管机制，加大对涉农科技项目的扶持力度，优化完善对涉农科技企业的金融优惠扶持政策，加大农业科技成果入乡转化资金投入，积极争取农发行、国开行等政策性银行低息贷款，协调省有关部门适当降低“苏科贷”和“锡科贷”准入标准，积极探索创新“投贷联动”“投保联动”“投债联动”等多种模式。

（三）搭建城乡产业协同发展平台

一是培育城乡产业发展先行区。以宜兴阳羡生态旅游度假区、宜兴现代农业产业示范园、各类产业园区为依托，以特色小镇为载体，以推动城乡要素跨界配置和产业有机融合为主线，以实现工农互促、城乡互补为目标，着力推动一二三产业融合发展。二是打造城乡产业协同发展载体。依托宜兴经济技术开发区，培育壮大区域特色产业集群，支持宜兴环保科技工业园创新实现“环保+”城乡融合示范业态场景，建设城乡资源化综合利用农业示范项目等一批特色项目，提升乡村禀赋优势和资源价值。引导宜兴阳羡生态旅游度假区大力发展生态文化旅游业，打造城乡产业协同发展的重要支撑极。三是促进一二三产联动发展。依托江苏省宜兴现代农业产业示范园，积极争创国家农村产业融合发展示范园，形成“政府+龙头企业+合作社+家庭农场+农户”有效合作的协同发展格局。提升农产品加工业发展能级，在农产品加工行业建立产销一体化生产经营模式，实现生产端与消费端的直接链接，提高农业经营效益。

（四）构建多元化生态产品价值实现制度体系

一是探索建立生态产品市场交易体系。引导生产者对自然资源约束性有偿使用，鼓励消费者对生态环境附加值付费，形成政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、长期可持续的城乡生态产品价值实现机制。二是建立生态产品价值考核机制。开展生态产品功能调查，以新一轮国土空间规划为契机，依托全国自然资源登记信息系统，积极争取将宜兴列为省级生态产品功能调查试点，对宜兴“山水林田湖草”进行生态产品功能调查，建立生态产品清单数据库，准确掌握生态产品的功能类型、空间分布、数量和质量等资源信息。三是完善生态补偿机制。对生态产品质量和价值核算进行纵向和横向生态补偿机制；在宜南山区等地区开展森林保护补偿核算试点工作，扩大和提高生态补偿范围。探索实行环境权益“总量控制—配额交易”机制，构建排污权、用能权、水权、碳排放等环境配额交易体系。四是完善生态产品市场机制。探索建立全省生态产品交易中心试点，开展出让、租赁、买卖等生态资产产权和生态产品交易；建立“一站式”绿色金融服务平台，建立生态补偿收益权质押贷款机制；依托“疌泉绿色基金”，支持基于生态环境保护与修复的生态产品价值实现项目。

引用

[1]陈俭.新中国城乡关系演变的特点及启示[J].河北经贸大学学报，2016(6).

[2]陈燕妮.马克思恩格斯城乡融合思想及其当代启示[J].延安大学学报（社会科学版），2017,(4).

[3]顾阳.城乡融合发展关键在“融”[N].经济日报，2019-05-06.