关于永久基本农田划定和保护理论探究

陈秋霞

（海南国源土地矿产勘测规划设计院，海南 海口 570100）

基本农田是耕地的重要保障，是影响国家社会发展的核心资源，是维护国家粮食安全生产的基础。为此需要加强基本农田研究管理，形成永久基本农田划定相关理论机制，进一步提升永久基本农田的保护效率，进行科学划定，明确永久基本农田的划分条件。

1 土地管理法分析

新推出的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）可以体现出以习近平同志为核心的党中央对于耕地严格保护的重要部署。土地作为人类社会的生存基础，对于人类未来发展具有重要作用。党中央 国务院始终将土地问题当成一项重点发展任务和工作实施。尤其是在党的十八大之后，国家通过下发一系列的重要指导，进一步剖析了土地制度改革方向和重要性。

新时期的《土地管理法》要求严格践行生态文明发展要求，促进土地资源资产功能顺利朝着生态功能方向转化。党的十八大之后，党中央开始在“五位一体”总体布局中融入生态文明建设，和“四个全面”战略布局进行协调推进。创建自然资源专业管理部门，并把《土地管理法》的创新修改当成生态文明建设中的核心任务，促进集约用地制度和耕地保护制度的全面贯彻落实，根据党中央相关战略定位，明确耕地是我国重要资源，重点保护好耕地质量、数量和自然生态，实现“三位一体”管理，关于永久基本农田相关保护力度也更加严格，使基本农田进一步升华为永久基本农田，提供特殊保护[1]。

目前我国基本农田相关划定条件相对模糊，无法进行准确划分。我国入选基本农田的耕地中仅有少部分符合具体要求，因为缺少详细、明确的基本农田条件要求，因此尚未形成系统概念要求，又因为入选基本农田对应耕地条件尚未明确，所以在农田划分中，那些经济水平较高的区域无法有效保留基本农田，但某些经济水平较低的区域基本农田保护能够达到百分之百，从而产生用地关系畸形问题。在基本农田划分中普遍把关注点放到田地的生产功能方面，忽略了农田生态价值，因为城市周围缺少相关保护措施，导致绿色保护带在城市中无法发挥出应有的价值。同时基本农田划定中未考虑到农民群体生存问题，容易阻碍社会经济发展，为此需要我国不断完善基本农田保护策略，提升保护效果。

2 基本农田内涵

基本农田是指中国按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。在基本农田保护发展趋势越加严峻的条件下，党中央进一步提出永久基本农田合理划定基础战略要求。新一轮的土地应用规划要求对基本农田实施科学划定，进一步改善基本农田保护质量，基本农田应该坚持建设和保护并行、质量和数量并行、生态功能和生产功能并行。把基本农田相关内涵升华至永久基本农田，而永久基本农田主要是稳定、永久、连片的高质量耕地。基本农田需要保证连片高质量耕地，促进基本农田全面落实到户，永久固定位置。在划定基本农田过程中，还需要考虑多样性，比如生态功能和生产功能。在划定基本农田过程中，也需要和整个社会发展实现互相协调，提升稳定性。

我国实施较为严格的耕地保护机制，是维持国家粮食安全，同时也是《土地管理法》的宗旨与核心。为了进一步提升整个社会对于永久基本农田的重视程度，提高保护意识，《土地管理法》第35条提出，永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。同时，需要进一步将永久基本农田全面渗透到地块当中，实施严格的数据管理。此外，新推出的《土地管理法》也明确规定了永久基本农田相关划定内容，直辖市、自治区以及各个省份对永久基本农田的划定总量普遍需要在该地耕地中超出80%，相关比例，可以在国务院指导下，结合不同城市现实状况进行合理设计[2]。

3 永久基本农田划定基础条件和要求分析

永久基本农田相关划定工作主要是在现有工作基础上实施全面完善和调整，同时在永久基本农田的划定任务基础上，结合第三次全国国土调查成果，合理应用前阶段基本农田划定成果以及耕地质量调查成果，明确发展潜力，弄清底数，彻底将永久基本农田钉牢、划定。此外，还需要将城市周边各种高质量耕地归入永久基本农田中，针对城市制定边框，避免出现无序扩张问题，满足质量、生态和数量保护要求。

在划定永久基本农田中需要满足以下要求，第一是按照标准时序步骤实施相关工作，分阶段、分步骤实施永久基本农田划分，根据城市规模按照从近到远和从大到小的顺序，按照耕地质量从高到低时序步骤实施划分，在交通沿线以及城市周边永久基本农田基础划定有效延伸扩展开来，率先把高质量耕地划入永久基本农田当中，促进核定后基础农田保护任务顺利落户、入库。第二是不能多预留永久基本农田，为建设用地提供多余空间，避免随意改变相关划定边界，尤其是城市周边的永久基本农田，促进永久基本农田相关保护边界，把城市周围永久基本农田当成无法随意变化的红线。第三是做好统筹规划和调整。永久基本农田相关划定工作属于规划前提条件，在整个空间规划体系中发挥出基础性地位，能够起到协调、综合和引领作用。

永久基本农田划定中主要是以土地评价和立地分析为基础。其中土地评价主要是以农地的自然条件为主实施合理评价，对应评价体系包含土壤生产力指数、关键农田鉴定、土地力分类等部分构成。土地发展潜力方面，可以结合土壤在种植牧草和农作物方面的限制性进一步细分成4种潜力亚级以及8种潜力级，其中土地亚级可以代表土地限制元素主要类型，可以分为气候、土壤、水涝和侵蚀等限制性元素类型。重点农田鉴定方面，结合精饲料、粮食生产、油籽作物和纤维等作物适应性，实施合理的土壤评价工作，通常单纯标识地方政府制定的关键农地或一等农地。通过土地评价能够体现出土壤特征为核心的农地自然条件，可以为农地改良提供有效参考数据。

立地分析主要是以农地所处社会经济环境作为主要评价目标，除了可以对土壤进行有效鉴别之外，同时还可以提升地区农地适用性。比如地块农业用途是否和周围环境相适应，实现协调发展，以及是否和地区政策法规以及基础设施建设相矛盾，有没有发生冲突等，评价因素主要可以从三层次进行选择，其中第一层是除了土壤质量以外，会影响和限制农业种植以及降低农业生产力的各种元素，包括相邻土地利用、立地面积、农业耕种环境等限制性元素。第二层则是对土地流转以及发展压力的主要元素，包括高速公路之间距离以及土地利用政策等。第三层便是对各种公共价值的衡量元素，包括景观价值、教育价值以及立地敞开空间价值等。

4 永久基本农田划定相关理论方法

4.1 耕地自然质量评价

在永久基本农田划定中，需要把立地条件和耕地质量当成基础划分参考依据，把永久基本农田相关划定工作当成重点研究内容，如此能够针对耕地环境变化实施差异化分析，进一步把耕地分成生态退耕区、基本农田和潜在农田。针对耕地自然质量实施综合评价研究中，需要率先选择耕地相关自然质量评价指标，对应评价指标会对评价结果的科学性、合理性以及真实性产生一定影响，扩大评价指标覆盖面，针对影响耕地质量的土地应用条件、地貌地形条件、水文环境以及土壤环境等实施客观、全面分析，确保考虑因素的全面性，避免出现重叠和遗漏等问题。研究建议在相关指标选择中可以借鉴参考初步成型的农地划分成果，有效减少多余耗费，避免评价过程过于主观，确保相关评价指标能够准确反映出耕地质量条件。合理提取评价指标特征参数，进行有效的分级赋值，对应评价指标相关特征参数可以联系土壤环境的普查信息资料以及地力评价参数进行采集获取。最终针对农用耕地创建质量评价系统模型，在耕地质量评价中需要合理构建综合指数模型，具有直观性特征，最终计算结果可以准确体现出评价因素综合特征。

耕地立地条件主要是耕地自然质量因素以外其他会影响耕地稳定性和永久性的各种外部条件环境，涵盖自然景观、耕地区位优势以及经济发展压力等条件环境。立地条件还会对社会发展和基本农田之间的协调发展产生一定影响。为此在选择立地条件相关评价指标中需要按照因地制宜的基础原则，除了耕地区位元素以外，还需要满足经济建设用地发展需求，包括道路扩建、项目落地以及城市未来发展等因素，此外还需要明确基本农田景观价值功能，包括景观美学功能、景观隔离带等。通过合理选择立地条件，确保同时具备负向型以及正向型影响元素。城市周边以及道路两侧优质耕地不能全部分为基本农田，其主要受综合立地条件所影响，更好保障基本农田划分和附近立地环境之间的协调性。

4.2 立地条件和耕地质量综合评价

对基本农田进行划分中，除了耕地自然因素以外，还需要联系耕地的立体环境进行考虑，借助耕地质量评价能够更准确地把握耕地自然质量，借助耕地相关立地条件，可以帮助对耕地稳定性产生影响的各种外部环境条件。为此，需要针对立地条件和耕地质量评价实施综合分析研究，不但有助于准确了解耕地质量和自然特征，同时还可以帮助系统了解耕地的立地环境特征，确保基本农田划定不但具备良好自然条件，同时还具备相对稳定的立地条件。耕地立地条件是除去耕地自然条件这一因素之外，会对耕地产生永久性影响的所有外部环境条件，涵盖自然景观、耕地空间区位优势、社会经济发展压力等环境条件。立地条件会影响基本农田和社会发展之间协调性，为此针对立地条件相关评价指标筛选中需要按照因地制宜的基础原则实施，除了耕地区位相关因素影响之外，还需要联系经济建设用地实际需求进行系统考虑，耕地区位因素包含农贸市场发展状况以及交通运输通畅性等，比如未来发展中的道路扩建、项目落地以及城市建设发展等因素影响，重点考虑基本农田独有的景观功能价值，包括城市间景观美学以及景观隔离带等。如此所选择的立地条件元素也许是正向型影响或是负向型影响，城市周边以及道路两侧优质耕地也无法全部划分到基本农田领域，其主要会被综合立地条件所影响，能够提升基本农田划定和周围立地环境之间协调性。立地因素相关影响分值，可以选择通过定性和定量方法实施设计选定，包括市场和道路等因素，可以进一步划分成面状、线状和点状因素。利用直线衰减法或指数衰减法实施综合测算。关于景观价值功能，可直接利用专家咨询法开展定性研究，准确进行分级赋值。

4.3 创建合理的划定标准

在立地条件以及耕地质量相关评价结果基础上，选择永久基本农田划分临界点，通过系统分析临界点中的耕地立地条件和耕地质量差异，可以进一步把耕地区域分成基本农田、低产改造田、预留建设用地、生态退耕区等。现实基本农田是一种相对稳定的优质耕地，所说的潜在基本农田主要是那些耕地性能较差、稳定性不足的耕地，但在经过针对性整治后能够顺利转化成基本农田，该种耕地尽管看起来质量较差，但拥有一定的发展潜力，经过综合整治后，能够达到基本农田条件要求。预留建设用地则是那些质量较差以及立地条件十分不稳定的种植耕地，可以在未来充当建设用地进行有效预留。

5 结束语

综上所述，对永久基本农田实施有效的保护和划定直接关系到国家的未来发展，同时还能够有效保护粮食安全，严守耕地红线，促进整个社会经济实现可持续发展目标。形成相对完善的基本农田评价规划体系，从理论层面提升基本农田的耕地自然质量，形成协调立地条件，降低农田占用风险。