生态产品价值实现的共生系统与协同治理*

■宋蕾

【提要】生态产品价值的实现是“两山”理念在自然资源价值产生、显性化和资本增值的过程中的客观体现，也是“两化”路径协同的一种商品价值表述。目前我国生态产品价值实现面临生态产品供给的不可持续性、生态产品价值转化中的要素不匹配、以及多元利益相关主体参与积极性不高等难题。自然资源系统和社会经济系统，共同组成一个共生系统。共生系统中微观要素（行动者、资本、自然资源、社会基础设施等）参与生态产品的价值链协同共建，因此，生态产品价值的实现需要多元系统的协同性、整体性治理，包括自然资源系统的多样化协同、社会经济系统的要素协同，以及多元利益相关者的诉求和行动协同。

2015年3月，习近平主持召开中央政治局会议，通过了《关于加快推进生态文明建设的意见》，正式把“坚持绿水青山就是金山银山”的理念写进中央文件。2018年5月，习近平在全国生态环境大会上强调，要加快建立健全以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系，“两化”的提出指明了“绿水青山”与“金山银山”之间转化的实现路径。2020年11月，习近平在深入推动长江经济带发展座谈会上，明确要求积极开展生态产品价值实现机制试点，打通”绿水青山”尽可能转化为“金山银山”的通道。2021年4月，中办、国办发布《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，首次将“生态产品价值转化”以规范性文件形式进行了制度化表述，并规定将在2025年初步形成生态产品价值实现的顶层设计和制度框架。从侧重价值取向和追求目标的“两山”理念，到强调经济性和协同性的“两山”实现路径——“两化”协同，再到生态产品的价值实现和通过经济手段实现自然资源的价值显性化，“绿水青山”和“金山银山”在辩证统一中相互转化，正在从理论走向实践。

一、“两山”理念基础上的生态产品及其价值实现

（一）生态产品价值实现与“两山”理念的内在关联

“两山”理念、“两化”路径和生态产品价值实现具有内在关联。“两山”理念是习近平生态文明思想的重要内容。“两山”理念中“绿水青山”与“金山银山”的范式转换呈现三个阶段：“宁要金山银山，不要绿水青山”，“既要绿水青山，也要金山银山”，再到“绿水青山就是金山银山”。第一个阶段中强调生态环境修复和保护的重要性。绿水青山决定金山银山，没有绿水青山就没有金山银山，守牢绿水青山是底线红线。第二个阶段强调生态环境和社会经济发展之间存在对立关系，但在一定条件下“绿水青山”可以转化为“金山银山”。绿水青山可以带来金山银山，但绿水青山向金山银山转化的前提是要保住绿水青山。第三阶段将“绿水青山”视为生产力，绿水青山作为生产要素参与社会经济生产，不仅可以实现“绿水青山”向“金山银山的转化，还可以带来“金山银山”的增值，从金山银山到更大的金山银山。三个范式转化不仅反映出我国经济发展和生态保护之间辩证关系，也是自然资源的价值生成过程和显性化。“两山”理念明确了“绿水青山”的自然生态系统和“金山银山”的社会经济系统之间存在共同价值创造的可能性，这是生态产品价值显性化的理论基础。此外，“两山”理念提出了生态保护和经济发展辩证统一中的底层逻辑和安全边界，以及生态资源本身就是生产力的价值取向。[1]

（二）生态产品价值实现与“两化”实践路径的内在关联

“两化”路径是“两山”理念的进一步深化和实践路径的指导性框架。对应“两山”理念的三个发展阶段，“两化”的实践路径也可以分为三个层面：第一个层面是产业生态化，即按照“绿色、循环、低碳、环保”产业发展要求，促进产业绿色化发展。其实质是提高经济发展的质量和效率，减少产业发展对环境的负外部性，守住绿水青山的“底线”。第二个层面是生态产业化，即按照产业化规律推动生态建设，以市场化经营的方式推动生态要素参与一二三产业全链条的价值赋能，挖掘空间生态资源的市场价值，促进生态资源自身价值的显性化。第三个层面是生态产业化和产业生态化的协同，探索“生态产业化”的多样性和可能性，通过生态资本深化，催生碳汇、生态金融新的产业增长极和实现生态资本增量，也就是“从金山银山到大金山银山”[2]。“两化”实现路径的关键在于生态要素和产业要素的协同与融合发展。第一层的产业生态化是“两化”融合的生态基础，是最根本的生态价值。产业生态化不是实现个别环境的治理优化，而是构建山水林田湖草的共生关系和自然生态系统整体性提质增效。[3]第二和第三层面的实质是优质且稀缺的生态资源转化为价值商品，在制度安排下转变为资本，实现生态资源的保值增值。生态资源的资产化是制度保障，建立在自然资源的价值评估体系上。

生态产品价值的实现是“两山”理念三阶段在自然资源价值产生、显化和资本增值过程中的客观体现，也是“两化”路径协同的一种商品价值表述。生态产品价值实现是将具有稀缺性的自然资源作为商品和服务的生产要素，通过市场交易或政策工具产生“价值捕获”或者“价值溢出”。[4]供给环节、流通（开发经营和市场交易）环节和消费环节是生态产品价值实现的三个关键环节。[5]生态产品的供给环节，包括：生态系统服务功能和人类生态建设生态修复活动两个部分。稳定、可持续的优质生态产品供给是构建生态产品价值实现机制的前提条件和基础。产业生态化是该环节生态产品价值实现的主要要义。生态产品流通环节是实现生态产品的价值保值增值的关键，其转化效率取决于生态产业化的多样性和可能性。生态产品供给不能直接满足社会经济生产需要，必须通过流通环节中生态产品的再开发和运营管理，使初级生态产品作为生产要素参与到经济生产、消费和决策活动中，并最终获得社会经济效益。[6]在生态产品的消费环节将最终在市场供求关系影响下完成市场交换，生态产品作为生产要素参与价值分配。生产要素按贡献率参与“生态红利”的分红，生态产品消费的收入在多元利益相关者之间分配。这一环节至关重要，一方面，生态产品的所有者和利益相关者将通过多种分配方式参与价值分配，成为收益者和受益者；另一方面公共性生态环境作为生产要素投入，也应该享有价值分配，即部分价值再次以资金、基础设施、技术等形式投入到生态建设和生态修复中，保障生态产品可持续供给和价值实现的良性循环。

二、生态产品价值实现的难题

生态产品价值实现是社会经济系统中生态产品供给、价值产生和消费（或受益）的价值链协同构建。[7]在地域资源、时间差异等因素影响下，生态产品价值实现过程中利益主体资源获取能力、资源分配以及技术外部性等因素影响，将形成多种互动关系并相互影响，特别是生态产品的多元主体利益诉求相互交织，使得传统基于政府—市场耦合的治理体系，因为受到“规模—效益—公平”的多元价值因素影响，而变得更为复杂。在实践中，生态产品价值实现面临如下难题：

（一）生态产品供给的不可持续性

一方面，生态产品开发和经营过程，忽视了自然资源系统的整体性和协调性，导致生态产业化的过度经营。比如，在“生态+旅游”和“生态+民宿”的生态旅游价值链体系打造过程中，乡村生态旅游业提高了农产品的品牌价值和销售渠道，但追求短期利益的当地村民，会在乡村生态旅游经济获得可观效益后，转而将更多精力投入旅游服务行业，从而减少或放弃经济效益较低、劳动力投入大的农田耕种和自然生态修复保护。在迎来旅游观光热潮后，一个地区的生态空间质量和数量甚至不增反减。[8]同时，不同土地利用性质、空间用地结构和布局碎片化，割据了自然资源的综合开发的效率。一些地区在生态价值实现过程中，强调生态价值转化效率，一味引入新产业和扩张房屋建筑，导致原有景观和自然风貌遭到破坏、水资源供给紧张等问题，使得生态价值实现产生“额外负外部性”。

另一方面，生态保护与发展、甚至与维持生计之间的矛盾尖锐。由于生态价值实现的市场机制尚未成熟，优质、多样化和高附加值的生态产品供给以及单一依赖政府财政支付和直接管制的制度设计，导致生态产品供给常常面临“富饶的贫困”。正因如此，以廉价的自然资源吸引并依赖“环境不友好企业”、民生项目未批准先占林地以及部分山区群众为了短期利益毁林开荒、种药和种经济林等“寄生模式”屡禁不止。生态保护红线、环境质量底线、资源利用上限和生态环境准入清单等制度，是生态保护红线生态功能不降低、生态空间不减少、性质不改变的基本制度保障[9]，但生态产品供给的质量和数量提升，还需要从生态空间的生产、生活和生态功能的协同开发和利用中破题。

（二）生态产品价值转化面临要素不匹配

人、钱、地等要素构成的社会共生系统中人、自然和社会形成良性互动，才能促进生态产品价值的转化。[10]目前县域发展存在人、产、地等要素的“连接”缺失，特别是“人地分离”给乡村发展带来诸多难题。首先，乡村人口结构发生改变。农业产生剩余劳动力转入城镇或者新兴的中小企业，大中型城市和城区对青壮年劳动力更具有虹吸作用，加剧了乡村人口老龄化和村庄空心化。近四十多年来，每年从乡村到城镇的流动人口近4亿人，超过乡村户籍总人口的一半。伴随劳动力的外流，乡村面临社会资本参与不足、乡土文化弱势和消解，以及等土地、房屋等资源闲置浪费等问题。[11]另一方面，县域基础设施和公共服务体系较为薄弱，农村优质商品和家政养老、医疗卫生、文化教育等服务相对不足，城乡统筹推进服务业发展面临基础设施供给和共享水平不能满足需求，现代服务业发展集聚化程度不高。

受制于乡村劳动力的短缺、社会资本参与不足、基础设施不均等因素，生态产品的综合开发经营面临困难，生态产业化的链条较短。县域生态产品价值实现过程中，普遍面临农产品市场产业链体系不健全、龙头企业产业集群化程度不高以及能够形成生产、加工、物流于一体的产业较少、生态优势产业量少质弱等问题。这些生态产品主要以初级产品形式进入销售市场，产品附加值低。[12]此外，生态产品的品牌意识和销售渠道运营意识不强，产业同质化竞争严重。县域的生态产品满足于“生产出来”“卖得出去”，对如何“卖得上价”缺乏深层次的思考。农产品等市场销售主要依托外地客商和经销商销售，本地销售市场建设滞后。

（三）多元利益相关主体参与积极性不高问题

生态产品价值实现很大程度上取决于不同社会领域行动主体的共同参与和诉求协同。但是，生态产品具有准公共物品属性，各利益主体公共承担和享有生态产品的外部性，政府特别是地方政府总被赋予“公益经营者”的期望，当市场和当地民众被要求为负外部性“买单”时，就会采取“弱者武器”的策略。因此，需要通过制度设计使生态产品的外部性成本内在化。[13]然而，目前相关领域的财税、投资、金融、土地、产业等政策，多是围绕环境保护主题展开，且多是方向性和笼统性规定，针对不同地区社会经济发展背景和利益相关者的诉求矛盾，缺乏细化政策路径设计。专项财政投入对重点生态功能区和农产品主产区生态修复和环境保护、农业综合生产能力建设、公共服务设施建设、基础设施建设以及适宜产业发展等的支持力度，明显不够，生态补偿资金在使用中如同“撒胡椒面”。补偿机制更是存在覆盖面不广、领域不全、重复补偿、多头管理等诸多问题，补偿期限和补偿标准过低等问题也影响相关利益主体参与生态环境修复和保护行动。[14]

另一方面，产品价值实现的产权交易机制尚未完善。生态产品的价值显性化在于产品的可交易性。生态产品可交易性建立在自然资源产权，以及其土地和空间载体的转让权益清晰界定的基础上。[15]但是，目前由于生态产品的价值评估与核算制度仍不健全，尚未建立体现生态要素质量差异的分级价格体系，导致产权性质不够明确和信息不对称，生态产品价值转化的周期较长，企业自愿参与排污权、碳排放权等交易的积极性不高。[16]

三、生态产品价值实现的协同治理

“两山”理念蕴含的“绿水青山”和“金山银山”的辩证统一关系，为生态价值实现的共生系统研究，提供了一个可行性界面。自然资源系统和社会经济系统，共同组成一个共生系统。共生系统中微观要素（行动者、资本、自然资源、社会基础设施等）参与生态产品的价值链协同共建，都将影响生态价值实现的“质”和“量”。[17]

生态产品价值实现的共生系统包括：共生的自然环境、社会环境（包括制度供给）和行动者，共同决定了生态资源从资源—资产—资本的增值性转化效率，并形成多种共生模式。也就是说，共生模式是生态产品能够投入社会经济生产的供给效率（生态产品输入）和社会经济生产中的价值转化效率（效用转化）的比率关系。生态产品供给和价值转化之间，存在四种关系：第一类关系是最理想的“对称互惠”关系，即生产产品供给与社会经济价值实现同向增长，互为促进。比如，库布齐沙漠治理完成林业生态建设767亩，草原建设1603万亩，重度和极重度荒漠化土地面积和沙化土地面积分别减少149.5万亩和115万亩。在改善生态环境同时，当地通过亿利、伊泰、东达等当地龙头企业带动，形成生态产业综合体系，林沙产业总产值达到45亿元。[18]此外，浙江“千万工程”通过改善乡村环境治理，促进乡村产业发展和增加农民收入。上海、深圳等国际大都市通过城市绿地、公园、垂直绿化等建设，增加城市生态空间，实现生态工程的社会价值转化等；第二类关系是“偏利模式”，过度强调生态产品的经营性，导致区域生态环境质量和数量减少或者不做增量。生态价值实现过程中忽略了坚持“节约优先、保护优先、自然恢复为主”的前提条件，就容易走入“偏利模式”的误区，如生态旅游热潮下的“乡村集体失绿”；第三类关系是“寄生模式”，以牺牲环境资源为代价换取一时发展的模式。尽管近年来各地注重坚持“在保护中开发、在开发中保护”的新发展理念，但是，“开发—破坏—巨额成本修复—新一轮破坏—再更巨额成本修复”的恶性循环时有发生。此外，集体林权制度改革后，林地确权到户，使用权掌握在农户手里，部分农户不支持不配合生态修复、造林项目落地困难、资源利用效率不高等问题也较常见；第四类为“发展抑制模式”，是生态保护优先的发展模式。生态保护和生态修复行为增加了生态产品供给，但地方经济和社会福利并没有显著增加。比如，为实现碳减排的“拉闸限电”、强行“增绿”的相关政策等，导致社会经济发展损失；或者由于生态环境欠账多，基础设施薄弱、补偿机制不健全等因素，导致生态修复和保护工程的社会经济价值转化不充分，“资源富、发展慢”“山水美、贫困深”是该象限模式的典型问题。生态产品价值转化的市场内生性动力问题，也多产生于此共生模式中。

生态产品的价值实现需要多元系统的协同性、整体性治理。根据区域特色与资源禀赋，不断挖掘新的生态资源要素，并促进生态资源要素和其他生产要素结合，将产生满足人民绿色消费的新型生态产品。同时，新生态产品价值转化的社会服务功能，也将全面提升生态产品产地的社会经济价值。生态资源要素和其他社会经济生产要素的科学配置，将形成共生增值的模式。

（一）自然资源系统的多样化协同

第一，生态修复和保护是生态产品价值实现的前提条件和基础。面对当前发展中面临的资源趋紧、面源污染、生态系统多样性退化等环境问题。亟须形成与资源环境承载力相匹配、与生产生活生态协调统一的农业发展格局，以及节约资源和保护环境的生态空间格局。根据不同县乡村镇的不同现状、区位条件、资源禀赋等，分类推进开展县域空间规划，特别是对于生态核心区、偏远地区或者资源贫瘠等地区的人口适度搬迁和转移到中心村和城镇，以空间集聚缓解生态压力，激活土地要素。生态空间布局优化要顺应城乡发展规律，让自然与人文、城市与乡村各美其美、美美与共。逐渐构建村景、县特色一体化的生态格局、农旅融合的生产空间、产居协同的生活场景。

第二，我国生态系统服务空间分布不平衡，很多县域空间不是缺乏资源禀赋，而是资源禀赋分布不均衡，导致综合禀赋较弱。比如，内蒙古煤电等能源很富集，但水资源极短缺；青海盐类矿产资源很丰富，但交通资源、产业资源和环境容量比较弱；宁夏、新疆高品质特色农业资源很丰富，但水资源贫乏。因此，需要以县城为结点，通过构建县域之间要素联通的交互平台，实现区域空间的资源整合和县基础设施资源的共建共享，提高综合资源利用水平。

第三，目前我国生态资源绿色统计和监测体系尚不健全[19]，资源定价和综合利用缺乏数据支撑。运用云计算、大数据、人工智能等技术建立生态资源数字化监测系统，实现对空气、水、土壤等环境治理状况实施监测和精准分析，将为耕地、草原、林业、湿地等生态资源价值核算和补贴政策制定提供科学依据，为环境污染防控提供预警和发展趋势研判。建立合理的监测体系、科学的考核目标、公开透明的问责机制有助于价值链健康发展。通过推进生态数字化监测系统建设和信息化基础设施建设，促进生态资源空间的全要素、全系统、全过程的立体化开发。

（二）社会经济系统的要素协同

第一，依托地方资源禀赋优势打造特色产业，实现自我“造血”的可持续发展。地方发展要在关注生态可持续发展、社会发展的新需求和国家政策背景下，选择特色主导产业，并通过产业延展，带动周边乡村的差异化发展。通过在中心城市和县城建立网络销售平台、物流体系中心、市场交易中心等途径，发挥中心地区产业集聚和规模化效应，提高区域产业影响力和打造区域品牌知名度，提升生态产品的配送效率和产品销售的整合作用。此外，要通过利用数据分析技术，可以让生态产品供给和需求精准对接，“种什么”“怎么种”以及“销向哪”更有保障。

第二，根据不同地区的生态资源特色与资源禀赋，促进生态资源要素和其他生产要素结合，以多产业协同模式充分激活生态要素和生产要素的对接，让政策、资金、人才、产业和生态资源深度聚集。近年来不少地方出现“古村落+”“文化+”“数字+”乡村振兴模式。这些模式都通过乡村特有的社会经济资产赋能生态要素，实现乡村生态资源的价值提升。丽水遂昌引入网易、阿里等数字经济龙头企业的产业基因，构建遂昌“天工之城-数字绿谷”，用数字经济带动山区生态和绿色科技的深度融合。

第三，通过提高生态产品供给地的人居生活环境，吸引劳动力人口就地城镇化，解决生态产品供给地区的空心化和劳动力老龄化等问题。通过保持地域产业、生态、文化风貌特色，来聚集人气，留住生产力，扩大消费吸引力。而对于区域发展的不平衡，通过发达区域产业向欠发达地区合理转移，欠发达地区剩余劳动力向发达地区有序流动，激发欠发达地区经济活力，如：“山海协作”工程、“飞地经济”政策等。

第四，促进城乡公共资源的合理配置。乡村是生态产品的主要供给地，为提高资源要素的双向自由流动，需要在以县城为重要载体推进城镇化进程中，注重城乡基础设施建设的均等化和共建共享，推动乡村公共交通、供水供电、垃圾和污水处理、通信信息和劳动就业服务等体系与县城公共基础设施的联通和共建，推动乡村公共基础设施升级，使现代、文明生活方式与乡村田园的传统生活方式融合。通过提升乡村食品安全、公共卫生安全和休闲服务水平，吸引人口回流，促进乡村发展活力。通过推动数字乡村建设，改善乡村基础设施建设，加快乡村人力资本开发，从而破解生态产品价值转化的社会要素短板问题。

（三）多元利益相关者的诉求和行动协同

为了提高自然资源系统的协同开发和加强互补性生产要素之间的协同作用，不仅要让更多的利益相关者参与生态产品价值实现的产业链，还要促进多元利益相关者之间的差异性诉求协同、生态产品价值认知共识和一致性行动协调，以提高系统协同效率。

第一，加快建设全国统一生态环境大市场。建立健全生态资源产权交易、生态市场交易等横向交易机制，尝试将部分生态物质产品、生态文化服务、生态资源资产产权投入市场进行交易，形成“谁开发、谁保护、谁破坏、谁负责、谁经营、谁获益”的资源管理新机制。此外，通过财政、税收、金融、土地等政策引导、激励和激发企业参与生态环境治理，依托良好的生态环境，切实走出一条“绿水青山就是金山银山”的生态发展之路。

第二，发挥绿色金融作用，吸引社会资本参与生态产品创新和价值转化，形成多元投入格局。通过政府财政资金撬动或者吸引企业型市场资本投资资源相对贫乏的地区，特别是引进龙头企业，着力打造良种繁育、种植养殖、精深加工、品牌培育、市场营销等环环相扣的全产业链条，带动农产品深度加工开发和产业集群发展；通过政策引导吸引个人型社会资本，持续提升农民专业合作社和家庭农场培育，加强对中小企业发展引导，使其向产业链两端转移升级，提高专业化生产、服务和协作配套能力，提高中小企业经营管理水平，向“专精特新”方向发展。此外，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的具体形式，激活促进生态资源与乡村沉睡资产闲置资源结合，产出满足人民绿色消费的新型生态产品。

第三，生态产品生产、消费、交易、分配全流程中不同利益相关者对生态产品的价值诉求，受制于利益相关者的身份类型、所在地区生产生活的空间分布、生计重要性优先排序以及地方文化影响。因此，针对一般性公共诉求，制度政策应该以稳定的长效机制，促进利益相关者对社会经济共生系统中的自然系统价值认知、生态保护需求以及生态产业化价值实现的预期保持一致，让一般性公共诉求和全域自然资源要素的协同开发利用成为一种文化共识。而对于多元主体的差异性诉求，制度政策更适合灵活的协商机制，如盘活闲置资源，通过租金、分红、参与运用管理等方式分享生态红利，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的具体形式，促进农民以多元资产参与乡村建设和经济发展。[20]应针对不同地区行动者群体进行制度设计和政策工具供给。不仅要赋予相关主体表达诉求和参与的权利，还有建立利益共享、风险共担的合作机制，创新生态价值实现的利益分配机制。

注释

[1]江小莉等：《“两山”理念的三阶段发展内涵和实践路径研究》，《农村经济》2021年第4期。

[2]张波、白丽媛：《“两山理论”的实践路径》，《北京联合大学学报（人文社会科学版）》2021年第1期。

[3]秦昌波等：《“绿水青山就是金山银山”理论实践政策机制研究》，《环境科学研究》2018年第2期。

[4]欧阳志云、王如松：《生态系统服务功能、生态价值与可持续发展》，《世界科技研究与发展》2000年第5期。

[5]俞敏等:《生态产品及其价值实现的理论探析》，《发展研究》2020年第2期。

[6]李忠、刘峥延:《生态产品质量评估体系的构建思路》，《宏观经济管理》2020年第4期。

[7]王斌：《生态产品价值实现的理论基础与一般途径》，《太平洋学报》2019年第10期。

[8]胡晓婵等：《龙脊梯田生态旅游可持续发展中的问题与对策分析》，《新农业》2021第4期。

[9]范振林：《生态产品价值实现的机制与模式》，《中国土地》2020第3期。

[10]高晓龙等：《生态产品价值实现研究进展》，《生态学报》2020第1期。

[11]杨艳等：《当前我国生态产品价值实现面临的突出问题与挑战》，《发展研究》2020第3期。

[12]陈清、张文明：《生态产品价值实现路径与对策研究》，《宏观经济研究》2020第12期。

[13]张林波等：《生态产品内涵与其价值实现途径》，《农业机械学报》2019第6期。

[14]高晓龙等：《生态产品价值实现的政策工具探究》，《生态学报》2019第23期。

[15]李宇亮、陈克亮：《生态产品价值形成过程和分类实现途径探析》，《生态经济》2021年第8期。

[16]潘家华：《生态产品的属性及其价值溯源》，《环境与可持续发展》2020第6期。

[17]廖茂林等：《生态产品的内涵辨析及价值实现路径》，《经济体制改革》2021年第1期。

[18]数据来源：内蒙古鄂尔多斯地方日志。

[19]王金南：《生态产品第四产业理论与发展框架研究》，《中国环境管理》2021年第4期。

[20]温铁军等：《从农业1.0到农业4.0：生态转型与农业可持续》，人民东方出版社2021年版第194页。