三江源生态功能区生态补偿问题研究

文/柳启燕 杨琼（北京工商大学）

一、三江源生态功能区基本概况

（一）自然环境

保护区范围。三江源生态保护区包括格尔木市唐古拉山镇以及黄南、海南、玉树、果洛四个藏族自治州,总面积约为39.5万平方公里。其中玉树州包括囊谦、杂多、玉树、治多、称多和曲麻莱县；果洛州包括班玛、久治、达日、甘德、玛沁和玛多县；黄南州包括同仁、尖扎、泽库和河南县; 海南州包括共和、兴海、贵德、同德和贵南县。

自然状况。三江源生态保护区位于青海省南部，属于高原大陆性气候，平均海拔高达4000米以上，高寒且缺氧，太阳辐射较强，生物多样性很丰富，是世界上独有的高寒种质资源库。区内草原面积约2396万公顷，林地面积139万公顷，均是重要水源涵养区。其中包括雪山、沼泽、湖泊、河流和冰川等多种地形地貌，其年平均产水量达499亿立方米。其中: 黄河占黄河多年平均径流量的38%；长江占长江多年平均径流量的2%；澜沧江则占境内多年平均径流量的15%。

（二）社会经济状况

首先产业结构过分单一，改善生态和保护环境的压力巨大。三江源区产业结构中畜牧业贡献最大。然而畜牧业由于其本身对于自然环境、生态条件、地理位置等要求，其增速已经渐渐跟不上发展要求，必须开拓新的经济增长源。该区域的主要产业类型是采掘业、畜牧产品加工和电力等，但其整体规模较小，产业结构单一，产业基础薄弱，发展较慢。所以当地经济增长依然依赖于电力、矿业和高耗能等资源性产业，对生态环境的压力仍然很大。其次，资源优势尚未成为经济优势，经济发展严重滞后。三江源地区有十分优秀的矿产资源，但为了国家生态安全着想，地方政府和当地居民放弃了环境带给他们的收益，放弃了资源开发利用的发展机会，所以当地畜牧业发展也到受阻碍，经济发展相当迟缓。

二、三江源生态功能区生态补偿所面临的问题

（一）生态补偿转移支付方面的问题

1.生态补偿转移支付所需资金量大

三江源地区生态补偿转移支付生态补偿的资金标准低、规模小、期限短，虽然自从该制度实施开始，有关部门就为不断完善和调整该结构而做出很大努力，然而，其效果并不理想，原因在于其主要还是依靠于各种专项转移支付，对于公众普遍承担部分的管理制度还不严格，落实并不到位。三江源地区实施的退牧还草和生态移民等项目，这给当地牧民造成了巨大损失。虽然国家以财政转移支付的形式给予一定的补偿，但缺口较大。

2.生态保护资金缺口大，补偿资金分散

第一就是资金缺口大，保护与发展矛盾非常突出。三江源因为其经济实力不足，难以支撑三江源巨大的生态资产价值的维护和保护工作支出，恶性循环严重。长江源区每年都需要支出巨额资金用于生态环境保护，仅玉树一州每年在此项上的资金投入就超过30亿元。第二就是补偿名目多、资金较分散。长江源区和青海各项补偿项目繁多，前后共实施了数十项生态补偿项目，其中与保护森林、草原相关的名目多，涵括从天然林保护到森林效益补偿等数项。这种分散补偿，根本没法起到对症下药的作用，往往会造成目标不明、作用不强、标准不高等诸多问题。

3.生态补偿转移支付标准较为模糊

要实现维护生态环境、恢复生态能力，需要多少资金补助，如何分配才能有效把控生态环境保护领域相关的环境及其经济利益分配，这是很重要的一个问题。实事求是地说，生态系统的市场价值决定了补偿它所需要花费的价值和标准。但在现实中，要想具体实施生态补偿，需要克服的技术阻力很大，很难评估生态系统中包括的空气、水源、土壤等具有提供生态产品、文化多样性等多项服务功能的价值。三江源区同样存在这样的问题：

一般性转移支付是政府间财政转移支付的重要组成部分，其公式表示为：

某地区均衡性转移支付=(该地区标准财政支出-该地区标准财政收入)×该地区转移支付系数+增幅控制调整+奖励资金

在一般性转移支付额的公式中，其中关于生态补偿的相关因子占比很小，在标准财政支出中，生态环境的变化涉及的只有环境保护标准财政支出。以此公式计算得出的结果，难以正确、科学地衡量实际数据。因为它根本没有考虑到大量因为生态环境而造成的发展机会丧失，无形中放大了生态补偿区与非补偿区的差额，从而使得其无法正确表达和实现社会公正公平等。

（二）生态补偿管理和补偿模式方面的问题

首先就是管理方面的问题，管理系统不完善，权责不明。生态保护和建设包括农业、林业、水资源、土地及环境保护，以部门为主导的生态补偿由于各部门分工不明、权责不明、职能交叉、管理混乱等问题，使得在生态保护和建设执行过程中很难形成项目建设、资本运用及资金监管的协同发力。生态环境保护和建设与生态补偿不匹配的问题也因此而生。其次就是补偿模式方面存在的问题。据统计，三江源地区每年要向其下游省区输送600亿立方米的优质水资源，对于东部地区的经济发展和人民生活起到至关重要的作用。当地为了保证优质水资源的输出，做出巨大牺牲，放弃大量发展机遇，整体居民收入和生活水平仍处于较低水平，然而下游对于上游的生态补偿却较少。

（三）在生态补偿监管方面的问题

目前财政转移支付制度没有有效的监管和管理系统，导致无法管控财政转移支付资金，造成大量的转移支付资金被挪用和浪费。由于没有有效的监管机制，无法对财政资金的用途进行有效掌控，无法统筹和规划资金的调拨和分配，使得转移支付资金的使用效率低下。包括生态补偿资金在内的专项转移支付未能履行其效用，由于缺乏有效的监管，使得专项转移支付资金在使用的过程中主观随意性较强。在建立生态项目的过程中，完善健全的监管机制是极为必要的，缺乏则容易造成项目评审的随意性和专断性。

三、三江源生态功能区生态补偿制度优化设计的建议

（一）加强对生态补偿转移支付资金的监督管理

我国生态补偿专项资金存在众多挪用浪费现象，其监管和管理漏洞太多，同时其本身资金体量规模就小，对地区生态补偿难以起到预想效果，所以必须要加强对生态补偿专项转移支付的监督、管理和审计。第一，在绩效审计中加入生态补偿专项转移，直接影响绩效的审计结果；第二，检验生态补偿资金筹集的合规性，构建专项转移支付的绩效审计考评体系，保障资金配套到位合理性以及资金预算的经济合理性；第三，对生态补偿转移支付资金的综合效益指数进行分析，考察经济性、效率性和效果性要求，其中，经济性通过成本来考评，效率性通过评估资金结果对社会经济效益提高多少来评价。通过生态补偿转移支付专项资金的3E原则评估，以此促进专项资金的规范使用，为生态保护和建设提供充足的资金，促进我国生态环境的可持续发展。

（二）建立健全政府间财政转移支付制度

1．进一步扩大生态补偿转移支付范围

在生态保护和建设方面：第一，从硬件上支持三江源地区的环境监测工作，提升和改善其设备和要求。第二，提高公益林补偿标准，将权属国家、集体和个人的生态公益林实行同等标准补偿；第三，扩大草场生态保护奖补政策的适用范围，将可利用草场及其牧民纳入奖补范围。在提升牧民、农民的生活质量和工作环境方面：第一，建立配套措施和政策，提升农牧民开拓创新能力；第二，加强农牧民的转移就业培训，以补偿农牧民牺牲的环境效益发展机会成本。第三，加强生态移民生活燃料费用补助；第四，建立三江源区各县生态移民者生活困难补助金。

2.优化转移支付结构

三江源地区的生态服务功能的受益者众多，其囊括三江源地区生活的人民，更惠及其他城市和省份。根据“谁收益、谁补偿”原则，三江源地区的生态补偿需要的不是无穷尽地来自中央财政的拨款，而是更多地希望能够通过完善的制度设计，使得下游省份可以与三江源一同承担生态补偿的重任。彼此之间应当遵循“区域利益与流域整体利益协调”的原则，横项资金补偿的补偿模式是可取的，即中下游经济较发达地区以横向转移的形式给予源头地区一定的生态效益补偿，以此协调地区间利益格局。中下游拨付资金可根据当地人口规模、经济效益、生态效益外溢程度等因素综合考虑确定。这也需要通过上下游政府之间的相互配合，形成良性的生态服务和生态补偿的互动。

（三）进一步完善生态补偿的长效机制

1.经济良性互动基础，构建特色生态经济体系

实行三江源区经济与生态发展的互动战略。对于三江源而言，其首要目标必然是保护生态环境，这是其所承担的职能决定的。然后在此基础上，可以适当改善经济发展状况。为了实现三江源的经济和环境均衡持久发展，应将生态环境放置于主导地位，积极开发生态项目，坚持“绿水青山就是金山银山”，加强生态环境保护和生态环境补偿，加大生态购买力度和生态推销力度，实现以地区特色产业摆脱贫穷困境。开发地区特有的优势资源和生态产业，可以促进经济发展和生态建设，形成生态和经济的良性互动发展。

2.建立合作联动生态补偿机制

第一，积极促进澜沧江、黄河、长江三大河流的整体联动，确立江河流域的横向生态保护补偿机制，形成一个共建共享且具有新时代特性的制度体系。认真贯彻落实生态环境部、国家发改委等联合发布的《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》，与流域省份共同探讨，以确立补偿方法、补偿标准等，也要建立联防共治机制并签署补偿合同等。第二，建立流域水资源保护基金机制。由流域地方共同建设和共享的流域水资源保护基金系统。国家层面对三江源流域制定水资源管理方法，引导成立流域水资源保护基金会，并制定相应的管理制度。第三，探索生态补偿资金市场化筹集渠道。批准三江源生态保护彩票的发行；稳定补偿资金的来源，拓宽补偿资金的渠道，充分发挥生态保护开发资金的效用。

四、结论

三江源地区恶化的生态环境不仅制约着西部的经济发展，而且还影响着整个国家的经济生活，而生态环境属于典型的公共产品，应由政府来提供。但是政府虽然采取了一定的措施，比如2010年政府对三江源地区启动生态补偿机制，但其生态保护基本状况跟我国大部分地区一样，处于总体在恶化、局部在改善的状态，其治理能力远远赶不上破坏速度，使得生态赤字逐渐扩大。生态补偿机制是加强三江源地区生态环境治理与保护的最有效手段，青海省作为三江源中央生态补偿试点，正在建立长效、稳定的三江源地区生态补偿机制，按政府主导的协商补偿标准，除依靠财政转移、生态基金等提供稳定的补偿资金来源外，还应引入社会资金、实物、技术、项目开发等其他方式。三江源地区经济相对落后，生态补偿机制的构建，可以有效提高环境利用效益，减轻扶贫脱贫的压力，提高水源地保护区人民保护生态环境的积极性，打开制约水源地环境保护的瓶颈，实现长远、有效的水源地环境保护。

注释

①郭志仪,马洪波.三江源地区可持续发展的制度选择[J].改革,2005(10):46-50.

②李芬,朱夫静,翟永洪,巢世军,岳琦,郭杨,张林波. 基于生态保护成本的三江源区生态补偿资金估算[J].环境科学研究,2017,30(1):91-100.

③沈晓悦,侯东林,郭林青,冯雁.加快推动建立健全长江源区生态补偿机制[N].中国环境报,2020-01-14(003).

④http://www.mof.gov.cn/gp/xxgkml/yss/201211/t20121125_2498058.html中华人民共和国财政部,关于印发《2012年中央对地方均衡性转移支付办法》的通知.

⑤孙青.政府生态转移支付绩效审计标准探究[J].财政监督,2012(32):56-58

⑥王金南.实施生态环境损害赔偿制度落实生态环境损害修复责任[N].中国环境报,2015-12-04(002).

⑦杨晓萌.中国生态补偿与横向转移支付制度的建立[J]. 财政研究,2013(2):19-23.