美韩防卫费分担谈判：不对称同盟内的以小博大

李 家 成

防卫费分担金是指驻韩美军驻扎费用中由韩国承担的负担金。1966年，美韩签署的《驻韩美军地位协定》规定，韩方向美方免费提供土地及附属设施等不动产，美方承担部队在韩驻扎所需经费。从1991年开始，韩美两国根据《驻韩美军地位协定》，定期就韩国对驻韩美军的出资问题进行协商，且通常以多年为单位进行协商。历次的美韩防卫费分担谈判由于两国意见分歧很大、立场尖锐对立，总是需要经过多轮谈判。迄今为止，双方共签署11份《防卫费分担特别协定》(TheresolutionofSpecialMeasuresAgreement,SMA)。本文旨在梳理新一轮美韩防卫费分担谈判过程，指出谈判过程呈现出从特朗普时期的争吵到拜登时期的共鸣，解析美韩防卫费协定达成的动因，并总结了美韩官民对防卫费协定的错位评价。

一、难以弥合的鸿沟：特朗普时期美韩防卫费谈判

为了降低霸权护持成本，特朗普政府将自己的盟友视为“商业对象”，对韩国“狮子大开口”，索要“保护费”。奉行“美国优先”的特朗普政府毫不顾及盟友的“自尊”，认为2.85万名驻韩美军是防止朝鲜侵犯韩国的关键威慑力量，韩国在安全上“免费搭便车”。这曾一度引发韩国的强烈不满和美韩同盟的不信任，成为谈判达成协议的绊脚石。面对美国的漫天要价，韩国无法忍痛“割肉”。

首先，在防卫费分担项目上，特朗普政府坚持要求新增“作战支援”项目。在2017年朝鲜进行一次核试验和三次远程弹道导弹试射后，2017年下半年至2018年特朗普政府加强韩美联合演习，强化对朝军事施压，在韩国部署“萨德”反导系统，派出核动力航空母舰、核动力潜艇、B-1B战略轰炸机、B-2隐形战略轰炸机、F-35隐形战斗机等战略武器到朝鲜半岛及其周边活动。这些武器的运营成本高昂，导致驻韩美军对朝鲜半岛域外战略资产的管理维护费用大幅增加。对此，特朗普政府坚持要求韩方在现有的三种SMA类别(1)1991年，韩美签署的第一份《防卫费分担特别协定》规定，美军部队驻扎费用的一部分转由韩方承担，主要包括驻韩美军韩籍雇员劳务费、美军基地建设费用、军需后勤费用等。之外增加分担“作战支援”等新的财政支持类别，包括美军在韩国部署战略武器费用、美军本土装备在韩国循环部署费用、美韩联合演习费用、强化驻韩美军力量相关费用等。(2)Hwang Joonkook,“The United States and South Korea Are Unprepared for Real Burden-Sharing Negotiations”，Council on Foreign Relations,March 10,2020,https://www.cfr.org/blog/united-states-and-south-korea-are-unprepared-real-burden-sharing-negotiations.韩国认为，防卫费是驻韩美军驻扎朝鲜半岛所需的经费。(3)《韩国防部：军费分担谈判美方未谈域外战略资产经费》，韩联社首尔2021年3月10日电，https://cn.yna.co.kr/view/ACK20210310005700881。《防卫费分担协定》的宗旨是向驻韩美军提供稳定的驻扎环境。韩国的底线是，如果新类别与韩国的防御适当相关，它愿意接受“合理的”费用分担。但是，驻韩美军的人力费用、美军战略武器的朝鲜半岛循环部署，以及与韩国防御没有直接关联的域外作战费用，都不属于防卫费分担谈判议题内容。韩国国防部此前曾多次重申“萨德”的部署、运营及维护费用需由美国承担。韩国政府则提供土地、公路及基础设施等。韩国国防部称如美方希望从防卫费分担金中拨款用于维护“萨德”系统，可在已达成协议的防卫费分担金总额范围内根据各项目规定使用。(4)《韩国防部：“萨德”维护费可从防卫费分担金中支出》，韩联社首尔2018年4月13日，https://cn.yna.co.kr/view/ACK20180413005500881。

其次，在防卫费的分担数额上，特朗普政府一直要求韩国大幅增加分担额，甚至一度要求韩国全额提供驻韩美军的军费。特朗普先是公开要求韩国未来5年每年支付16亿美元，即80亿美元。(5)“Korea,US set to hold 10th round of defense cost talks”,Yonhap,Dec.11,2018,http://www.koreaherald.com/view.php?ud=20181211000119.后来，美国要求韩国将分担金额提高到2019年(8.7亿美元)的5倍多，“上调到50亿美元”(约合5.6万亿韩元)的防卫费。(6)这个要价可从美国国防部向国会提交的2020财年预算资料中找到答案。美国2020财年(2019年10月1日至2020年9月30日)的驻韩美军预算规模共计44.642亿美元，四舍五入约为45亿美元。在此基础上，附加5亿美元的2.85万驻韩美军薪水和执行高难度任务津贴等各种补贴费用，便构成了特朗普提出的50亿美元金额。对于50亿美元的史无前例的要求，特朗普的态度十分坚决，甚至让美国的谈判人员都感到抱歉。但是，韩方没有接受特朗普这一荒唐的要求。韩国认为，美国提出的要求脱离常识。韩方分担额已相当大，在同盟管理上投入巨额费用，对驻韩美军提供的直接和间接经费也不少，且除了防务费，韩方在各种安保问题上做出了不少贡献。仅2018年一年，韩国就捐赠了9 600亿韩元(合8.59亿美元)。(7)“Korea,US set to hold 10th round of defense cost talks”,Yonhap,Dec.11,2018,http://www.koreaherald.com/view.php?ud=20181211000119.尽管如此，韩国却被美国视为安全上无票乘车的国家。这让韩国倍感神伤。韩国国民对此甚为不满，谴责美国分担防卫费用的做法，高举写有“要求美军支援金增加5倍的哈里斯离开这片土地”的横幅进行示威。(8)《就像特别助理所说的“美大使馆内示威才会改变美国”那样吗？》，《朝鲜日报》，2019年10月19日，https://www.chosun.com/site/data/html_dir/2019/10/18/2019101803019.html。后来，美国改口要价40亿美元，但韩方认为这一金额也太过高昂，并提出10%的上调比例上限。(9)《韩美第7轮防卫费分担谈判无果而终》，韩联社首尔2020年3月20日电，https://cn.yna.co.kr/view/ACK20200320000400881。

此外，在防卫费的有效期限上，特朗普还提议将协定有效期由5年缩减为1年，利用年度谈判要求韩国大幅增加国防拨款。韩国认为协定一直是5年一签，改为1年一签不合常规，也不利于韩国的国家利益。

虽然美韩希望在2018年年内妥善解决防卫费分担问题,但在韩国的坚持下，两国最终于2019年2月达成妥协，签署了第10期《防卫费分担特别协定》。韩国同意支付1.038 9万亿韩元(约合8.7亿美元)，比前一年增加8.2%，有效期为1年。此后，美韩围绕第11期《防卫费分担特别协定》展开艰苦谈判。

2020年3月，韩美曾就防卫费分担达成临时协议，即韩方在2019年基础上上调13.6%，此后再适用国防费增加率，5年后提高到13亿美元。但是，该临时协议远远低于特朗普的预期。谈判结束之际，美国谈判团队突然接到特朗普总统的指示，特朗普要求2020年立即提高到13亿美元(较2019年增加约50%)，将年增长率固定在7%。但是，韩国政府坚持认为比2019年上调约13%是其所能接受的最大涨幅。韩国已没有继续让步的妥协余地。这是外汇危机之后最高的上调幅度，韩国不能接受超出常识范围的大幅度上调。这一次的防卫费分担谈判差一点上升到两国领导人直接交锋的高度。(10)[韩]李侑珍：《文在寅强调防卫费“上调13%是最佳方案”对美显强硬》，韩国《中央日报》中文网，2020年4月24日，http://chinese.joins.com/news/articleView.html?idxno=97564。韩国一直拒绝接受固定增长率。该临时协议因特朗普的否决和韩国的拒不退让而告吹。

在韩美防卫费分担协商的过程中，美国为使韩国提高防卫费分担金而不断施压，先后使出中断谈判、威胁撤军、让韩籍雇员无薪休假等多种强硬手段逼迫韩国让步。韩美防卫费分担协商曾因美国无理取闹仅进行10分钟就被迫中止。美国防卫费分担协商代表詹姆斯·德哈特表示：“为了给韩国方面重新考虑的时间，他先离开了。”这从侧面证明了美国当初的目标，不是为了协调和说服韩国的意见，而是想要以中断协商的强硬手段驯服韩国。(11)《韩美防卫费分担协商受阻》，2019年11月20日，https://blog.naver.com/justiceparty/221713165064。特朗普以削减安全承诺相要挟，甚至打出裁军牌，再次提出要裁撤驻韩美军，重新部署包括驻韩美军在内的印太司令部所属美军。特朗普的边缘政策导致美韩之间的零和思维。从2020年4月1日开始，美国以驻韩美军防卫费分担谈判未达成协议为由，让其雇佣的8 500名工人中的约4 000名(大约45%)韩籍雇员进入无薪休假状态。(12)《美军通报韩籍雇员下月起无薪休假》，韩联社首尔2020年3月25日电，https://cn.yna.co.kr/view/ACK20200325003400881。这些人旋即面临生计危机。美国试图以韩籍雇员为人质，逼迫韩国做出让步。对此，韩国政府和国会不得不暂时向工人支付工资。6月，韩美两国最终达成了另一项协议，即到2020年为止，由韩国政府支付韩国人的人工费，结束了为期2个月的休假。

面对毫不让步的美国总统特朗普，韩国总统文在寅坚决对美国说“不”，选择了坚守原则的强硬立场，不被特朗普总统拿同盟来讨价还价和进行威胁的做法所动摇。文在寅表示，在特朗普执政的最后几个月里，他已决定暂停有关所谓国防费用分担协议的谈判。鉴于韩国的经济规模不断扩大，韩国愿意付出更多，但特朗普的要求“缺乏合情合理的考量”，违背了两国关系的基础，否定了现有的同盟规范和价值，甚至损害了同盟的信赖。(13)Choe Sang-Hun,“After Trump ‘Failed’，South Korean Leader Hopes Biden Can Salvage Nuclear Deal”，The New York Times,April 21,2021,https://www.nytimes.com/2021/04/21/world/asia/biden-north-korea-nuclear-deal-president-moon.html.可见，文在寅认为特朗普索要的军费严重“超额”。韩国政府绝对不能被美国屈辱而不正当的要求牵着鼻子走。韩国认为，驻韩美军驻扎于此并非美国给予韩国的恩惠。驻韩美军虽然对韩国的安保做出了一定贡献，但也不能忽视驻韩美军的存在给美国带来的政治、军事利益。韩美两国间均衡的防卫费分担金才是符合常识的。(14)《韩美防卫费分担协商受阻》，2019年11月20日，https://blog.naver.com/justiceparty/221713165064。

特朗普执政期间，韩美防卫费用分担协商龃龉不断，谈判艰难程度超过以往任何时候。从2019年9月开始，为签署第11份《防卫费分担特别协定》，美韩进行的谈判多达9轮，耗时一年半，长期处于僵局状态，韩国一直未能妥协。这导致韩美两国之间的误会和不信任越来越大。特朗普政府顽固坚持过分涨价的无理要求，力图从韩国榨取巨额军费，这只能有害于韩美同盟关系，恶化两国民间感情，刺激韩国国内的反美情绪，损害美国在韩国的形象和声誉，并助长韩国的亲朝鲜、亲中国力量，这对于正在艰难维持强大美韩同盟关系的韩国保守派来说是一场噩梦，甚至美韩同盟可能正在经历“脑死亡”。

二、迅速达成的协议：拜登时期美韩防卫费谈判

美韩防卫费分担谈判陷入僵局，沦为同盟关系中的代表性绊脚石。在美国政权交替后，该谈判柳暗花明，为韩美同盟关系重生创造了契机。拜登政府上台后迅速重启陷入僵局的谈判，以恢复美韩同盟的互惠包容，从而为拜登时代的韩美关系打下一个良好的开局。

早在2020年3月，当时尚是美国民主党总统候选人的拜登在《外交事务》杂志上发表了名为《为何美国必须再次领导世界：拯救特朗普后的美国外交》的文章。拜登在文中指出，联盟不仅仅是金钱；美国的承诺是神圣的，不是交易性的。(15)Joseph R.Biden,Jr,“Why America Must Lead Again-Rescuing U.S.Foreign Policy After Trump”，Foreign Affairs,Vol.99,No.2(2020),pp.64-76.随后，拜登在韩联社发表题为《走向更加美好未来的希望》的署名文章。他表示“作为总统，我将与韩国站在一起，加强美韩同盟以维护东亚及其他地区的和平，而不是用不计后果的撤兵威胁来敲诈韩国”。(16)“Special contribution by U.S.Democratic presidential candidate Joe Biden”,Yonhap News Agency,October 30,2020,https://en.yna.co.kr/view/AEN20201030000500325.可见，与美国前总统特朗普主张的“金钱交易关系”不同，美国现任总统拜登把“修复受损的同盟关系以恢复美国的全球领导地位”看作首要任务，向韩国释放出“不会压榨盟友”的信息。拜登这一发言让韩国吃下了一颗定心丸。拜登政府上台46天后就打破了两国谈判的僵持局面，谈判迅速取得进展，达成了第11次《防卫费分担特别协定》，迈出了韩美同盟正常化的第一步。(17)[韩]黄俊范：《在特朗普压迫下曾摇摆不定的韩美防卫费谈判，拜登上台46日后得出结果》，《韩民族日报》中文网，2021年3月9日，http://china.hani.co.kr/arti/international/9432.html。

拜登政府认为，在朝鲜半岛继续大规模驻扎美军，既符合美国的国家利益，又对韩国防卫事业做贡献，保障了停战协定的履行，共同应对朝鲜可能的挑战。为了美军继续驻扎，首先应该解决防卫费分担问题。防卫费分担金额谈判应当成为修复韩美同盟、恢复盟友间互惠关系的一个契机。美韩双方应重新找回同盟的活力，为未来韩美同盟的可持续发展打下坚实的战略基础。

为了修复并强化在特朗普时期受损的美韩同盟关系，美国不会提出过高要求，美方认为提出过高要求不会有助于加强同盟关系，此项协议对双方都有利，有利于加强盟国之间的协防态势，强化在朝鲜半岛与东北亚地区和平、繁荣中发挥轴心作用的韩美同盟。

韩国政府坚持认为，13%是韩方所能接受的最大涨幅，美国现政府的立场也与此基本相同。谈判在互相尊重和理解的气氛中加快进行。双方都面临严峻的财政困难，都希望签署多年期的协定。美方提出“有诚意的提额”。

2021年3月7日，韩美防卫费分担谈判韩国首席代表郑恩甫和美国拜登政府的首席代表唐娜·韦尔顿在华盛顿举行会谈，美韩两国就第11次《防卫费分担特别协定》达成原则性协议，在18日举行外长防长“2+2”会谈后草签。新协定有效期为2020年至2025年，为期6年。韩美防卫费协定的达成，兑现了拜登竞选团队加强同盟的承诺，取代了“不顾后果地威胁韩国撤走美国驻军”。此次协商是在新冠肺炎疫情下时隔1年举行的面对面协商。

2020年的韩方防卫费分担金额为1.038 9万亿韩元(约59.26亿元人民币)，与2019年持平。韩方将支付除去提前向美方支付的劳务费用、驻韩美军韩籍雇员生活补助3 144亿韩元之外的7 245亿韩元。(18)《美国：韩美达成六年期防卫费协定》，韩联社华盛顿2021年3月8日电，https://cn.yna.co.kr/view/ACK20210309000300881。韩国外交部高层官员表示：“特朗普总统当时达成协议的方案是在2020年提高13.6%，此后再适用国防费增加率。但因防卫费谈判困难，此次冻结了2020年的防卫费，反而在2022年之前节约了大约3 100亿韩元(约17.7亿元人民币)。”(19)《防卫费分担金4年后将达到1.5万亿韩元》，《朝鲜日报》，2021年3月11日，https://n.news.naver.com/article/023/0003600822。换言之，本应从2020年起开始分担防卫费，延宕至2021年适用新协定。韩国认为这是韩国取得的进展与成就。

然而，此次《防卫费分担特别协定》是第一次在多年的防卫费谈判中适用国防预算上升率，把韩国国防经费的增额比率当作每年上调分担金额的标准。未来将按照前一年度韩国国防经费的增额比率不断上调。防卫费与国防费联动这一规定无疑有利于美国。

2021年的韩方分担金额共1.183 3万亿韩元(约67.7亿元人民币)，同比增加13.9%。韩国分担额的增长首次达到了两位数。2020年，韩国国防费增幅7.4%，驻韩美军韩籍雇员劳务费用增幅6.5%，两者相加等于13.9%。从2021年起，驻韩美军韩籍雇员劳务费用中分担金所占比重由此前的75%提高到87%。(20)“Korea to pay U.S.13.9% more this year for SMA”,Korea JoongAng Daily,March 10,2021,https://koreajoongangdaily.joins.com/2021/03/10/national/diplomacy/Special-Measures-Agreement-defense-costsharing-KoreaUS-alliance/20210310172500387.html.上涨率明显提高，韩国分担金总额过高。这是史无前例的。

2021年，韩国国防预算增长率为5.4%。按照2020年韩国国防部发布的《2021年至2025年中期国防计划》，今后5年间的年均国防费增长率将达到6.1%。(21)《21-25国防中期计划》，2020年10月6日，https://www.mnd.go.kr/common/downLoad.action?siteId=mnd&fileSeq=O_256040。据此推算，韩国在这一时期分担的费用分别为2021年1.183 3万亿韩元(51%)、2022年1.247 1万亿韩元(52%)、2023年1.323 2万亿韩元(55%)、2024年1.403 9万亿韩元(57%)、2025年1.489 6万亿韩元(59%)，在美军驻军总费用中所占比例逐渐升高。由于韩国的国防预算年增加额数年内不会有太大变化，因此，此次协议可以看作是固定的比率，且没有为年增长率设定上限。

2025年的韩国分担金额为1.489 6万亿韩元(约85.2亿元人民币)，与2020年特朗普要求韩国在第一年分担的金额1.480 8万亿韩元(13亿美元)不相上下。考虑到第8份、第9份协定的增幅不超过4%，此次防卫费协议规定的上调比率过高，升幅有所提高。(22)《韩美第11份防卫费协定谈判达成最终协议》，韩联社首尔2021年3月10日电，https://cn.yna.co.kr/view/ACK20210310003400881。可见，美韩双方此次防卫费分担谈判主要的焦点是涨多涨少与涨快涨慢。即便是重视修复同盟的拜登政府，在谈判中也以本国利益为先，与其前任并无大的差别。当然，如果只从2020年3月特朗普要求韩国把分担金额提高500%导致谈判搁浅的情况来看，这份协议的内容确实比较合理。

作为对比，韩美从2007年第7次协定到第9次协定都是按照物价上涨率确定防卫费分担金额的上调比率，而近年来韩国国内消费者物价的上涨率相对较低，2018年为1.5%、2019年为0.4%、2020年为0.5%，远低于国防经费增额比率。(23)《韩美防卫费协议内容真的公平合理吗？》，《韩民族日报》社论，2021年3月11日，http://china.hani.co.kr/arti/opinion/9447.html。虽然外交部表示“这是遵守合理、公平分担原则，因为国防经费的增额比率相对固定，标准更为合理”，(24)《发言人例行记者会(4.8)》，韩国外交部，2021年4月8日，https://www.mofa.go.kr/www/brd/m_4078/view.do?seq=368314。但这一标准却只是有利于美国，上调率比过去有大幅增长。

劳务费在防卫费中所占比重最高。新协定还首次明文规定，为了保障在驻韩美军基地工作的韩国劳动者的就业和生计不受两国防卫费分担谈判的影响，在防卫费协定过期时可向韩籍雇员支付与前年持平的劳务费用。如果两国未能在限期内达成协议，驻韩美军需按照前一年度的标准向相关人员支付劳务费用。此举意在有效防止出现驻韩美军的韩籍雇员以防卫费协定为由被强制无薪休假之类的事件重演。(25)《韩美防卫费协议内容真的公平合理吗？》，《韩民族日报》社论，2021年3月11日，http://china.hani.co.kr/arti/opinion/9447.html。韩国国防部表示，驻韩美军工作的韩籍雇员工资通常在每年4、6、8月支付，但协定草签至生效还需2个月左右的时间，由此将出现无薪停职现象。今后将经国会协商，计划于2021年4月1日提前支付工资。(26)《韩国防部：军费分担谈判美方未谈域外战略资产经费》，韩联社首尔2021年3月10日电，https://cn.yna.co.kr/view/ACK20210310005700881。

综上所述，第11次《防卫费分担特别协定》谈成，止住了美韩同盟关系不断下滑的势头，显示了拜登政府致力于重振同盟并使之现代化，为加强美韩同盟和联合防御态势做出了贡献。

三、互有所需：美韩防卫费协定达成的动因

从1991年签署第一次分担协定至今，作为强势一方的美国持续施压，不断向韩方抬高价码，致使韩国承担的防务费一路上涨。美国获利更多，韩方退让更大。

(一)拜登安抚韩国，拉其共同制衡中国

美国从韩国身上不断“薅羊毛”，致使韩国分担的防卫费不断飞涨。特朗普政府唯经济利益马首是瞻，为了“美国优先”而不惜破坏美韩同盟，肆意敲诈韩国。韩国国内的反美示威此起彼伏。这引发了美国对韩国“倾向中国”、疏远美国的担忧。经受“特朗普冲击”的韩国不会像以前那样信任美国，韩美关系由此嫌隙丛生。美国国内发生的政权更迭，成为美韩同盟关系转危为安的契机。消弭纷争，巩固盟友和伙伴的支持，改变“不可靠的衰落大国”印象，扭转美韩同盟关系进一步冷却的势头，防止小摩擦可能升级为大冲突，阻止韩国滑入中国的轨道，共同制衡中国，成为摆在拜登政府面前迫在眉睫的紧要课题。美韩之间在防卫费分担问题上的龃龉不断和拖延不决，让韩国这个最薄弱的环节对美国更加离心离德。拜登政府无法坐视美韩同盟日渐式微，因此急于与韩国达成协定。

中国的崛起在美韩两国的战略重点之间制造了裂痕。美韩同盟正被强大的地缘政治力量撕裂。(27)“Jennifer Lind and Daryl G.Press,Should South Korea build its own nuclear bomb?”,Washington Post,October 7,2021,https://www.washingtonpost.com/outlook/should-south-korea-go-nuclear/2021/10/07/a40bb400-2628-11ec-8d53-67cfb452aa60_story.html.韩国要克服因中美博弈而面临的朝鲜半岛危机。韩国致力于朝鲜半岛无核化与和平进程，对朝外交成为首要。中国是朝鲜的主要援助者，在任何与朝鲜的外交努力中可以发挥关键作用。由于中朝关系显著增强，中国在朝鲜半岛拥有的影响力增大，韩国借助中国打破南北外交僵局的动力也随之加强。而拜登政府致力于对华再平衡，聚焦于与中国开展战略竞争，联合盟友共同牵制日渐崛起的中国，敦促民主国家一致对抗中国，确保一个自由开放的印太地区，捍卫二战后建立的以美国为中心的国际秩序。随着对抗中国的代价和危险的上升，美国越来越希望其盟友加入这一努力中来。拜登政府上台后急需拉拢韩国，扑灭由特朗普点燃的熊熊烈火，把焦点从同盟管理问题转移到加强战略协作，以使韩国成为美国牵制中国的前哨基地，应对共同面临的地区安全挑战。启动持续的魅力攻势，以赢得韩国的好感，拉近美韩关系，提升美国对重启美日韩三边地区安全协调的预期，同时减少韩国对中国的依赖。

具体到美韩防卫费分担谈判上，拜登政府在巩固同盟旗号下其实也在奉行“美国优先”的路线。韩国承担防卫费分担额度的上涨，且适用于韩国国防法上涨率便是明证。特朗普政府的狮子大开口为拜登政府的对韩要价打下了一个非常好的基础。拜登政府在特朗普要价基础上的小步后撤，在韩国看来就是美国对韩国的巨大让步。这让韩国在心理上易于接受拜登政府的谈判要价。

(二)韩国在坚守底线中维系同盟

作为美国在东北亚地区的关键盟友，韩国对美国在防卫费分担问题上施加的重压感到失望。韩国尽管身为中等强国，但与美国这样的超级大国相比，还是弱小的一方。虽然韩美实力对比是韩弱美强，但韩国并不囿于这一现实地位而对美唯唯诺诺，反而是极力捍卫着自己的自主权。在防卫费分担谈判龃龉不断对韩美关系造成负面影响的背景下，受到美国敲诈的韩国向中国倾斜，借中抗美，以中国为杠杆撬动美国，博取相对有利的战略地位。

对韩国而言，特朗普犹如“永不满足的叫价者”。特朗普政府吃准了“韩国安保离不开美国”，追求单边获利更多，对韩国予取予求，认为韩国应该多出力，多交防卫费“天经地义”。美方使出“狮子大开口”、“霸王硬上弓”、中断谈判、威胁撤军等“神经压迫战”手法，威逼韩方签订“城下之盟”。(28)田聿：《从“情保协”到“防卫费”：美韩“血盟”全面示警》，《坦克装甲车辆·新军事》2020年第1期，第10页。韩国虽然一直处于从属地位，一向“逆来顺受”，但这次却没有屈服于美国的讹诈，顶住压力，敢于对美国说“不”。韩国采取拖延战术，以拖待变，将防卫费分担谈判从特朗普任期拖入拜登任期，从而为谈判僵局制造转机。

当然，韩国也顾及驻韩美军对于韩国国防的重要性和对朝防御的战略价值。防卫费分担谈判长期久拖不决，会导致韩美同盟关系受损乃至岌岌可危，从而降低文在寅政府执政的合法性。文在寅政府执政时提出的课题目标是推动朝鲜半岛对话以推动朝核问题的解决、实现战时作战指挥权移交。而只有尽早达成协议，韩美才能在朝核或作战权转换问题上推进合作。距2022年文在寅卸任所剩时间不多，文在寅政府急需修补韩美同盟关系，推动这两项议题取得进展。因此，韩国适度增加防卫费分担比例，强调其对同盟的贡献来寻求折中方案

四、官民错位：对防卫费协定的不同评价

从特朗普时期的互不相让、争吵不休到拜登时期的各退一步、达成协议，彰显出美国从高喊“美国优先”、要求比较露骨的商人逻辑转变为高喊“盟友协调一致”、实乃笑里藏刀的政客逻辑。但不变的是，美国国家利益至上原则贯穿始终。

韩国外交部认为，美韩两国按照公平合理分担费用的原则正式签署防卫费协定，填补了一年半的协定空白，结束了韩美同盟之间近两年的争端，确保驻韩美军的稳定，并进一步巩固与发展了韩美同盟关系，加强了美韩联合防卫态势，强化了朝鲜半岛与东北亚的和平繁荣。(29)《韩美就防卫费分担金达成协议，美“有意义的增额”……达成5年以上的长期协议？》，2021年3月8日，https://post.naver.com/viewer/postView.nhn?volumeNo=30884978&memberNo=36765180&vType=VERTICAL。拜登政府成立不久后，两国尽快妥善解决同盟之间悬而未决的重要问题，展现了韩美同盟关系的牢不可破与坚不可摧。这也是再次确认韩美同盟重要性的机会。韩美同盟是朝鲜半岛和东北亚和平与繁荣的关键，也是维持驻韩美军稳定的必要。郑恩甫说，“根据韩国的国力，通过本协议，我们能够负责任地为韩美同盟做出贡献，为驻韩美军在朝鲜半岛的稳定存在增加财政支持”，(30)“Korea to pay U.S.13.9% more this year for SMA”,Korea JoongAng Daily,March 10,2021,https://koreajoongangdaily.joins.com/2021/03/10/national/diplomacy/Special-Measures-Agreement-defense-costsharing-KoreaUS-alliance/20210310172500387.html.阻止了增加韩国分担额的新类别。韩国国防部指出，国防开支的增长速度是反映韩国国内预算状况和安全状况的指标。因为韩国的国家局势和安全局势是相关联的，韩国可以有一个更现实的防卫费分担体系。由国会审查的国防开支反映了国家的财政和国防能力是“国民可以核实和信任的合理标准”。(31)“Korea to pay U.S.13.9% more this year for SMA”,Korea JoongAng Daily,March 10,2021,https://koreajoongangdaily.joins.com/2021/03/10/national/diplomacy/Special-Measures-Agreement-defense-costsharing-KoreaUS-alliance/20210310172500387.html.

根据新协定，韩籍雇员劳务费和军事建设中设计和监理费用以现金方式支付，军需费用和其他军事建设费用以实物进行支付。这意味着韩方所承担费用的90%以上都会回流到国内经济，促进韩国经济内循环，从而有利于重振因新冠肺炎疫情而略显疲态的经济发展态势。

美国国务院对于此次协定达成“有意义的增额”表示，“这是一项对双方都有利的协议。为了加强我们的共同安保、促进两国的繁荣，拜登-哈里斯政府将展示我们的约定，即激活民主同盟，使民主同盟现代化”。(32)NED PRICE,“Department Press Briefing-March 8,2021”，U.S. Department of State,MARCH 8,2021,https://www.state.gov/briefings/department-press-briefing-march-8-2021/.在新协议达成后，拜登政府可以集中精力加强美韩同盟，应对中国和朝鲜构成的挑战。

尽管美韩两国官方肯定新协定，但韩国民间却对此有不少非议，市民团体抗议活动接连不断，反美主义持续发酵，成为美韩同盟未来发展的掣肘因素。在过去10年里，韩国支付的费用已经增加了大约40%。随着未来5年韩国的分担金额不断上调，韩国承担的驻军费用比例也将大幅上升，超过美国和美国的其他盟国。许多批评人士认为，这将给国家和国民造成巨大财政负担，而把这笔钱投资于加强国家武装力量则会更有益。(33)Mitch Shin,“South Korea and US Reach Agreement on Defense Cost Sharing”，The Diplomat,March 8,2021,https://thediplomat.com/2021/03/south-korea-and-us-reach-agreement-on-defense-cost-sharing/.

韩国民众对该协定的质疑主要是防务费的使用去向并不透明，没有设置监管条款。驻韩美军的基本任务在于协防韩国，遏制朝鲜侵入。而随着美国政府加强驻韩美军的战略灵活性以实施印太战略，驻韩美军很可能执行朝鲜半岛之外的任务。按理说，驻韩美军扩大任务执行范围的经费原则上应由美国政府承担，但防卫费花在哪、怎么花，美方不会提供资料，这便为防卫费的滥用留下空子。韩国应掌握美方执行防卫费的明细。不过，韩美同意从防卫费中拨款用于有事时向朝鲜半岛增派联合国军司令部后方基地战力。(34)《驻韩美军防卫费或被用于美军域外任务引担忧》，韩联社首尔2021年3月10日电，https://cn.yna.co.kr/view/ACK20210310004000881。

韩国需要驻韩美军的安全保护，这种安全保护是稀缺且无价的，韩美同盟是韩国安全的支柱，这决定了韩国在与美国进行防卫费分担谈判时必然处于弱势地位。同时，韩国是美国重要的东北亚盟国，在防卫费用上要价过高可能会使美国因小失大。驻韩美军的成本、韩国对驻韩美军的需求强度和对驻韩美军价值的认识程度、美国对韩施压的强度，左右着未来美韩防卫费分担谈判的进程与结果。