舆论监督在党和国家监督体系中的“信息桥”作用、困境和完善路径

吴月红，肖瑞宁

(1. 安徽工程大学 马克思主义学院，安徽 芜湖 241000,2.中国纪检监察学院 纪检监察教研部，北京 100877)

党的十九大以来，以习近平同志为核心的党中央立足“两个大局”和实现“两个一百年”奋斗目标，着眼于加强党的长期执政能力建设和提升党的治国理政水平，总揽全局、审时度势，从管党治党、全面从严治党角度出发，对健全党和国家监督体系作出战略部署。党的十九届四中全会进一步确立党和国家监督体系在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要地位，对“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督”作出重大制度安排。随着中国特色社会主义进入新时代，在坚持和完善党和国家监督体系、构建中国特色社会主义监督制度的理论创新和实践创造过程中，逐步形成了以党内监督为主导，包括舆论监督在内的各类监督贯通协调的“1+9”党和国家监督大格局，对公权力的正确运行和监督起到重要作用。舆论监督作为代表公意的监督方式，一直以来扮演着公共意见的表达和沟通连接民意重要渠道的角色，舆论监督的载体——报刊媒介及新兴互联网媒体也因其舆论宣传和意识形态工作的特殊性而发挥着其他监督不能代替的作用。习近平总书记指出“要把权力关进制度的笼子里，一个重要手段就是发挥舆论监督包括互联网监督作用”[1]。各级党政机关和领导干部要主动接受舆论监督，虚心接受批评，有则改之、无则加勉。在党全面领导、长期执政的政治体制下，党和国家监督体系的核心在于党内监督，而以党内监督为主导，带动引领其他监督贯通协调，发挥监督合力的关键在于把党内监督贯穿于各类监督的全过程之中。因此，作为党和国家监督体系的重要组成部分，舆论监督就在这一过程中发挥着“信息桥”的积极作用。

一、舆论监督的概念与“信息桥”作用

舆论监督，作为今天耳熟能详的名词，乃是近代以来舆论观念在中国的发展结果，也是新时代推进中国特色社会主义监督制度建设的重要内容。

从历史上看，古时已有如“进善之旌”“诽谤之木”“敢谏之鼓”等作为民谏和伸冤途径的舆论，在近代西方思潮的冲击下，逐渐演化出以舆论传递消息、对社会不公现象进行批评的“监督”。梁启超在阐述舆论本质基础上指出，报刊具有“对于政府而为其监督者”的舆论监督和“对于国民而为其向导者”的舆论引导两大功能[2]。于是，“具左右舆论之势力、担监督国民之责任者”[3]的报刊成为近代中国舆论监督的萌芽，并作为一种社会观念进入政治生活之中。新中国成立后，中共中央1950年4月19日发布《关于在报纸刊物上展开批评和自我批评的决定》，明确了报刊批评是舆论监督的主要形式。改革开放后，《关于当前报刊新闻广播宣传方针的决定》(1981年)的颁布为舆论监督进一步提供了政策制度依据。1987年，人民日报刊发《略论舆论监督》一文对“舆论监督”进行定义，即“广大群众通过舆论工具实行应有的监督权,就是舆论监督”。此后，舆论监督的含义逐渐固定并先后写入党的十三大政治报告和全国人大工作报告之中，成为主流政治话语的一部分。

从“公意”的表达到纳入主流政治话语，并写入党和国家最高文件到成为制度设计的重要组成部分，舆论监督作为中国语境下特有的新名词，在实践中不断丰富内涵，不断为推动党和国家监督体系的健全发挥特殊的“信息桥”作用。“信息桥”，顾名思义，指的是信息的桥梁。在党和国家监督体系的语境下，一方面，舆论监督作为一种监督方式，是通过信息的沟通和交流联系起监督者和被监督者，是监督的承载工具，即舆论监督在此发挥了连接监督主体和客体的桥梁作用；另一方面，舆论监督对于其他监督方式而言，其显著特点在于舆论信息，即各类监督主体可以通过舆论这一形式开展协作配合，借助舆论监督推动自身监督工作的开展，即舆论监督在各类监督贯通衔接过程中也可以发挥桥梁纽带作用。因此，从功能和地位上看，在以党内监督为主导的党和国家监督体系之中，舆论监督应该发挥舆论的特点和优势，承担“信息桥”作用。舆论监督的“信息桥”作用对于健全党和国家监督体系、完善中国特色社会主义监督制度有着重要意义。 习近平总书记指出， 党的新闻舆论工作是党的工作的重要组成部分， 而舆论监督是其中的重要一环[4]。 因此， 舆论监督既是党的新闻舆论和意识形态工作的重要内容，又是党和国家监督体系的重要环节，需要不断在实践探索中进行理论创新。

二、作为“信息桥”的舆论监督存在的困境

习近平总书记指出：“既然我们的一切工作都是为人民服务的，那么，我们就应当而且可以广泛接受人民群众的批评监督。”[5]随着中国特色社会主义进入新时代，有别于其他监督形式，舆论监督作为信息化时代条件下公众最经常、最公开、最广泛的监督形式，已经成为人民群众监督在新的时代环境下的重要手段和方式。正是因为身兼宣传引导和社会监督的双重属性，使得在党和国家监督体系中处于“信息桥”位置的舆论监督在社会运行中面临一定的困境，尤其是在舆论监督实践的过程中暴露出一些问题，影响了舆论监督制度的进一步完善以及党和国家监督体系的高质量建设和发展。

(一) 舆论监督的政治属性弱化容易导致社会舆论发生偏差

舆论监督作为中国特色社会主义九大监督之一，是以党内监督为主导的党和国家监督体系中的重要一环，也是新闻舆论工作的重要内容，其政治属性在于党的领导和人民性。习近平总书记指出，新闻舆论工作坚持正确政治方向是第一位的[6]181。这是因为党的新闻舆论工作，事关旗帜和道路，事关贯彻落实党的理论和路线方针政策，事关顺利推进党和国家各项事业发展，事关全党全国各族的人民凝聚力和向心力，事关党和国家前途命运。正因为舆论监督的特殊性，所以在通过媒体发表评论性报道、传递人民心声、督促问题解决时容易引发舆情旋涡。如果不能坚守政治底线、恪守政治属性、提高政治站位，就容易为别有用心之人利用。正如习近平总书记所指出，新闻媒体是社会舆论的发射器和放大器，要做好舆论监督和正面宣传的统一和平衡[6]188。因此，舆论监督首先要从政治上看，责任重大。舆论监督工作必须把“讲政治”摆在首位，不断提升政治站位和政治属性，做好党和人民的“信息桥”。

(二) 舆论监督的中心任务容易受社会环境影响发生偏差

舆论监督实质上是人民群众监督，是人民群众借助媒体形成的舆论场域来进行监督。毛泽东同志在延安“窑洞对”中就提出，跳出治乱兴衰历史周期率的关键在于人民监督政府，只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息[7]。习近平总书记指出，新闻媒体要对党和国家工作中存在的问题、人民群众关心和意见大反映多的问题积极关注报道，及时解疑释惑，引导心理预期，推动改进工作[6]188。舆论监督，不仅仅是发现问题、客观真实报道新闻，更应立足大局，从舆论的角度出发，对问题发生的根源进行分析，通过公开或者内参的形式反映并督促问题的解决。实践中，舆论监督不仅仅是民意的传声筒，还应该做社会发展和权力运行的“放大镜”和“手电筒”，紧密围绕党和国家中心工作，围绕人民群众关心的问题进行监督，及时发现问题进行纠偏，推动党的治国理政水平和执政能力提升，让公权力在人民的监督中良性运行。

(三) 舆论监督的制度建设缺位容易造成履职能力下降

舆论监督源自于新闻舆论工作，更与意识形态工作紧密相连，具有时度效和敏感性。从当前实践来看，舆论监督作为一个不断出现新变化的课题，在制度建设方面还亟待加强。例如在责任主体制度上，舆论监督的主体尚未形成规范化制度。舆论监督与新闻媒体紧密相关，因此党领导下的新闻媒体理应成为舆论监督的主阵地。但随着新媒体的出现、自媒体时代的到来，新闻舆论本身也面临着主体地位逐渐模糊的困难，舆论监督的主体模糊也随之出现；在监督内容上，真实性是新闻的生命和本源，也是舆论监督赖以存在的根基。舆论监督发挥作用的前提在于客观真实的媒体调查。随着媒介舆论场域的发展，除去官媒外，越来越多的个人成为舆论的制造者，而在由众多个体或者自媒体发布的信息中，不乏缺少调查和主观臆断的内容，容易产生社会争端，变成意识形态阵地的薄弱环节。习近平总书记曾指出：“媒体发表批评性报道，事实要真实准确，分析要客观，不要把自己放在‘裁判官’的位置”[6]189。完善的舆论监督制度就是要规范舆论监督的主导，明确舆论监督作为一种监督权力本身也需要接受制度约束和规范。与此同时，还应该建立健全舆论监督的整体制度规范，确保舆论监督内容的真实性、客观性，进而保证监督的有效性，防止其成为攻击党和国家政权的“双刃剑”。

三、党和国家监督体系中舆论监督的完善路径

舆论监督作为党和国家监督体系中的“信息桥”，在发挥新闻舆论优势特性、传递舆情信息方面具有独特地位，是中国特色社会主义监督制度中的重要组成部分，应该伴随着经济社会发展而不断创新。不同于西方新闻媒体的监督，中国的舆论监督是党领导下的具有中国特色的社会主义监督的一部分，是为巩固党的领导、确保红色江山人民政权永不变色的重要监督手段，因此应从以下几方面加强建设和完善。

(一) 加强党对舆论监督的领导

中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导，历史和实践已经证明，只有中国共产党、只有中国特色社会主义才能救中国、富中国、强中国。加强舆论监督，首先就要加强党的领导。习近平总书记指出，“任何新闻舆论都有鲜明的意识形态属性”[6]185。舆论监督由于其舆论工作和监督工作的双重特性，更应强化党的领导，强化马克思主义立场和人民立场，确保舆论监督始终在正确的方向上前进。

(二) 加强舆论监督的制度建设

制度是具有根本性、长期性和稳定性的因素，只有在制度上确立起良好的运行规则才能确保舆论监督不失位、不越位。一方面，要加强舆论监督自身制度规范体系的建设，对包括监督主体、监督对象、监督权属、监督方式等进行完善；另一方面，要加强舆论监督法规制度体系建设，研究制定出台相应的规章制度，在为舆论监督提供法律依据的同时规范舆论监督行为。此外，还应加强舆论监督与其他监督的沟通协作配合机制，及时将民意舆情转化为各项监督的信息来源。

(三) 加强舆论监督的能力建设

随着互联网技术的发展，互联网监督成为舆论监督的重要部分，也对舆论监督的能力提出了更高的要求。舆论监督不是单纯的监督工作，还事关意识形态领域的交锋和斗争。因此，要加强舆论监督的能力建设，尤其是政治能力建设，要善于从政治上看舆论监督，通过不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力使舆论监督更加有力有效。同时，针对信息化时代的新趋势、新动态，要不断提高专业能力，能够破除“信息茧房”，及时捕捉互联网舆论敏感点，把握好舆论导向。

(四) 加强舆论监督的环境建设

舆论监督的发展完善离不开大的舆论环境。正如习近平总书记所言，现有的批评报道反映出新闻单位不大善于批评的问题，也反映了一些领导机关、领导干部不习惯不适宜批评的问题[6]188。因此，舆论监督的良性发展还需要良好的环境条件。各级党委要在坚持党的领导基础上加强对媒体的指导调控，勇于直面问题，不“捂盖子”，对正常的、正义的舆论监督要坚决支持，对于利用舆论监督来掩盖其他目的的行为坚决制止，真正做到“旗帜鲜明”和“敢抓敢管”。

此外，舆论监督还应与纪检监察监督工作协作联动，一方面及时将舆论监督发现的问题移送移交纪检监察机关处理，另一方面也要发挥媒体优势，加大对纪检监察机关查处典型案件，尤其是通过舆论监督发现的案件的曝光力度，加强警示教育，强化以案促改，放大舆论监督的综合效应。