新常态下乡镇预算管理体系建设思路

文/周忠（内蒙古翁牛特旗五分地镇人民政府党群服务中心）

当前我国已经进入全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的发展阶段，财政预算管理体系的建设对于推动社会经济的平稳健康发展具有非常重要的作用，因此，不但要在宏观层面上对经济进行有效的调控，还要从乡镇层面上开展财务与预算管理体系的建设，特别是预算管理。进入新常态以后，乡镇预算管理的精细化和规范化程度不断提高，但是预算管理从整体上取得可观进展和成果的同时，也存在着许多的问题，与当今社会发展需求不匹配，需继续改进。

一、新常态下乡镇预算管理工作概述

（一）内容

当前我国经济发展已经从高速发展时期逐渐趋于平缓，从重规模到重效率和质量上来，在这一过程中，预算管理工作需要顺应形势变化做出改变，摆脱传统的工作模式和思想观念，对工作理念和方法进行革新，推动预算管理工作的规范化和标准化。首先，基层乡镇要加强对预算管理的重视，将其作为推动经济发展的重要路径。在预算管理落实过程中，要对相关的规章制度进行全面的了解，并在具体工作中进行落实，加大财政一体化建设力度。其次，要对乡镇年度预算方案进行科学有效的编制，对预算方案中涉及的内容进行组织落实，编制乡镇财政预决算报告在镇人大会上表决通过，并对实际工作开展中的资金使用情况开展监督和管理。再次，要对乡镇街道发布的各种政策性补贴开展有效的管控，针对惠农支农资金补助对象构建配套的管理体系，对补贴资金的流向进行全面的监督[1]。同时，对公用经费进行全面的使用规划，制定规范化的流程进行审批，保证乡镇街道各项工作的有序开展。对乡镇街道所使用的固定资产进行全面的监督和管理。最后，在新常态背景下，要对农村综合改革以及新农村建设中各项工作的开展进行科学的管理，为乡村经济的稳定发展提供保障。

（二）意义

对于基层乡镇来说，一方面，新预算法的推出使得地方政府开展财政预算管理改革的速度加快，基层乡镇响应政策号召，积极地开展财政预算管理，并且以财政预算为主要引导的政府预算控制体系能够使预算法的目标得以实现，使乡镇预算的口径完成统一，也使预算更加的透明公开。另一方面，进行预算管理体系建设可以帮助乡镇对财政资金开展合理规划，使资源配置更加合理，避免出现资金占用或者挪用等问题。同时，预算所具有的控制监督机制可以将资金使用实际情况跟计划指标之间的偏差进行对比，及时发现问题并进行调整和纠正，从而保证了财政资金的安全性和完整性。此外，通过评价考核可以对乡镇资金使用效率进行考核，并为下一阶段政府预算计划的制定和调整提供依据。

二、新常态下乡镇财政预算管理体制现状

（一）财政收入来源单一

当前多数乡镇主要的经济模式为传统农业，结构十分单一，规模化工业相对落后。在出台农业税取消和营业税改征增值税政策出台和实施以后，乡镇财政失去了主要的税务种类，直接组织收入大幅降低。乡镇所具有的自我发展和保障水平不高，财政保障主要依靠县（旗、区）级财政的拨款。

（二）支出需求大，财政收支不平衡

首先，乡镇面临较大的刚性支出压力。当前乡镇政府主要的职能已经从原来的经济管理向着公共服务的提供转变。其次，项目建设所需的资金支出较大，乡镇政府需要进行垃圾污水处理、饮用水安全工程、道路铺设等配套建设等，随着经济社会不断发展，乡镇服务管理内容不断增加，包括农村环境的治理、河湖林草等生态环境的管护、基层执法的投入等使基层乡镇的事权与义务不断加大，乡镇支出管理面临窘境。再次，面临较大的人员工资和政策性奖励金压力。县级单位没有配套资金，奖励金由乡镇自行解决，使得一些乡镇无法及时兑现或者通过标准的降低兑现奖励金，影响了工作人员的积极性，也使得一些乡镇的财政赤字不断加大[2]。最后，村级组织运行压力大。上级转移支付的力度以及村级单位的收入无法跟上运行经费的增长速度，许多村级单位存在入不敷出的情况，需要乡镇帮忙解决资金缺口。

（三）财权事权不匹配，发展压力较大

乡镇需要依据上级部门的指示完成各种工作任务，比如乡村振兴、防疫抗灾、社会治安、环境保护、防火抗旱等，但是其财力无法支撑这些工作的支出，上级单位不断发布的任务和指标，远超乡镇财力的支撑能力，存在事权和财权不匹配的情况。

三、乡镇预算管理体系中暴露的问题

（一）预算编制不合理

首先，没有建立业财融合机制，预算编制所需的数据不够全面。乡镇财政资金的使用涉及教育、医疗等和民生存在关联的各个方面，业务十分烦琐，而预算编制通常由财务部门完成，预算的落实由业务部门负责，一些乡镇政府财务人员业务能力不高，也未能在进行预算编制时深入业务一线进行数据的收集，使得信息反馈速度较慢，数据真实性得不到保证，只能依据过往财务数据进行预算编制，使得编制出的预算指标与实际情况存在较大的偏差。其次，很难实现定员定额管理。依据预算法提出的要求，政府部门要依据定额定员模式进行预算支出的管理，但是乡镇政府需要对多个事业单位进行管理，所辖人员包括公务员编制、事业编制等，无法依据统一标准进行管理[3]。最后，许多乡镇政府信息化系统建设进度较慢，各个单位之间的数据无法进行有效的分享和调用，存在信息孤岛问题，依然依靠人工模式进行数据的传递，容易发生同一项目预算重复编制的情况。

（二）预算执行力较弱

在预算执行过程中，一些乡镇尽管依据上级要求进行了内部控制制度的构建，但是制度的落实不到位，内部控制制度有名无实，预算的落实存在较大的随意性。第一，一些支出项目预算编制不合理，存在超额支出的情况；第二，一些项目进行了预算的编制，但是却不能依据预算落实；第三，存在资金用途随意更改的情况，专项资金没有做到专款专用；第四，经费支出与项目进度存在偏差，款项没有依据项目进度进行拨付。这些情况都使得预算跟决算脱节、资金使用效率较低、资金分配不合理，造成预算执行与既定指标之间存在较大的偏差。

（三）预算监督管理机制不健全

乡镇政府在运营发展过程中，将工作重心放在民生发展上，对于内部管理缺乏重视，没有建立科学有效的监督管理机制，也没有借助外部监管力量对预算的执行情况进行监督，使得财政预算支出不科学，限制了预算管理应有效果的发挥。预算调控较为随意就是其中最为重要的问题。通常来说，财政预算的调整需要依据规范化的流程进行，但是在具体实践中，有关政策规定乡镇政府可以设置1%-3%的预算备用费用，用来应对市场环境变化、自然灾害等紧急情况，但是这些资金经常被乡镇政府用于日常管理，在发生突发情况需要大量资金支持时，只能向上级财政部门进行预算支出的申请，需要通过各级部门的层层审核，不但耽误了解决问题的时间，也影响预算管理体系应有效用的发挥。

（四）预算绩效管理未有效落实

随着预算绩效改革的持续推进，预算绩效管理已经开始在各个乡镇实施，但是实行绩效管理与预算的一体化难度较高。首先，许多乡镇对预算绩效管理缺乏正确的认识，只是为了完成上级的任务，绩效管理形同虚设。其次，没有建立完善的绩效考核体系。乡镇预算绩效管理也由财务人员负责，但是许多财务人员没有接受专业的培训和指导，对于绩效考核的具体内容缺乏了解，业务部门人员也没有建立正确的绩效考核意识，加上绩效评价指标的设置不够科学，利用百分比或者抽象描述替代目标值，缺乏对项目效益的全面考量，使得预算绩效管理的效用无法充分发挥[4]。再次，一些乡镇绩效管理部门和人员没有对预算执行的进行事中监督，只是在事后依据上级部门的要求对关键项目进行评价，剩余项目由业务部门进行自我评价，使得绩效评价结果缺乏客观性。同时，也没有建立科学有效的奖惩措施，影响了乡镇财政资金使用效率的提高。

四、新常态下乡镇预算管理体系建设策略

（一）科学编制预算，提高预算指标合理性

首先，要进行观念认识的强化。预算编制并不仅仅是财务部门的工作，需要乡镇所有部门员工的积极参与。其次，要加强财政队伍建设。（1）要对财务人员进行科学有效的培训，促进他们政策法规掌握水平的提高，要对潜力巨大敢于担当的年轻干部进行培养和历练。（2）要促进财政工作辅政效用的发挥。在对日常工作进行规范的同时，要促进财务人员专业水平的提高，通过财务数据的分析、资金收支的整理、资金进度的关注等，全面了解乡镇资金的使用情况，为乡镇制定各种决策提供数据支持。（3）提高财务工作规范意识。要促进财务人员红线意识和规范意识的提高，筑牢廉政建设思想防线，在获得上级部门支持的情况下适当提高乡镇工作人员的待遇。最后要对预算编制进行规范。乡镇预算的编制要尽量地精细和全面，执行过程中进行预算的追加一定要依据规范化的报批流程进行，从而使预算编制具有权威性和约束力。第一，要严格地对项目支出额度进行控制，坚持稳定的宏观政策作为指导，对微观政策要灵活运用，以社会政策作为依托，依据勤俭节约的原则对非刚性和非急需支出进行压缩，将无效或者低效的预算支出进行削减或者取消，促使各个部门都参与到预算编制当中，严格采用零基预算方法对乡镇预算进行编制。同时，要严格地对“三公”经费支出进行控制，对支出结构进行调整，强化预算编制的约束力和权威性，对于年中增加预算的申请要严格地进行审批[5]。第二，要保证预算编制的精细化。要将预算中的各个项目细化分解到具体执行部门和责任人，在预算中要对项目具体情况、项目确立依据、项目申报的必要性、支出结构详细情况、项目落实保障制度、项目指标、预期效果等要素进行详细的编制，从而保证预算支出的完整性。第三，预算额度要准确。只要是在法律法规以及财政部门等发布的文件中具有明确标准和规定的，需要依据标准对预算额度进行确定，不可突破有关的指标，没有明确标准的，要结合乡镇实际情况进行预算的合理编制。

（二）健全内控制度，实时追踪财政预算

乡镇要建立起完善的内部控制制度，并进行落实。预算案编制完成要提交给镇人大批准并进行公示以后下发给各个单位进行落实，所有的部门和人员不得对预算进行随意调整，尤其是乡镇的各个领导，不能随意地进行预算追加。要严禁预算超标和没有预算安排资金支出的情况，在预算执行过程中，要加强对项目追踪的力度，在没有进行报批或者报备流程的情况下，不可对资金用途进行调整。严禁超进度或者超额度的进行款项的支出，严禁虚列支出和以拨代支情况的出现。在日常工作过程中，要加强对资产负债的管理，制定出科学有效的绩效监督考核机制，促进乡镇风险防范能力的提高。乡镇要依据自身实际状况，制定出科学的预决算管理、财务收入支持、政府采购、固定资产管理、项目建设、合同管理等内部控制制度，并保证制度可以有效地落地执行。同时，专项资金不可挪作他用，要对资金管理部门和员工的权利与责任进行明确，避免出现违规支出问题时发生互相推脱责任的情况。

（三）完善监督管理机制，加强预算支出控制

首先，乡镇政府要构建起科学完善的监督管理机制，设立单独的监督管理部门，并配备掌握专业知识的员工，依据不相容岗位分离原则，保证预算部门和监督管理部门的相对独立，保证预算监督报告的权威性。同时，要借助内部审计和内部控制促进预算管理监督力度的加强，在内部形成互相制约和规范的机制，对员工的行为进行约束，从而保证预算支出的合理性，避免对预算进行随意调整的事情发生。其次，要加强人大的监督。要构建起预算审计提前介入机制，利用社会服务购买的方式，聘请专业人员定期向人大代表进行预算监督知识的宣传和讲解，使他们积极参与到审计工作当中，对预算编制流程进行规范，要组织人大代表进行预算的全面研究和调查，并提出有效的审核建议，反馈给有关单位进行调整和优化，从而保证预算审查工作效用的发挥。同时，在对预算执行过程进行监督时，要加强对信息化系统的应用，对预算落实情况进行全面动态的掌握，对存在的问题进行及时的纠正[6]。再次，要加强社会监督。乡镇要对预算情况进行依法公开，对责任主体进行规定和明确，对公布事项进行规范，对公开范围进行拓展，对公开内容进行细化，使人民群众的知情权得到保障，便于社会对乡镇预算落实情况进行监督。最后，要对审计流程进行完善。要改变传统的事后审计模式，向着事前预测、事中控制和事后监督模式转变，对预算管理的全过程进行有效的管理，每年对预算方案进行审计，并提出有效的审计建议。要对预算落实过程进行全环节监督，开展事中审计。要构建起科学的考核流程和评估机制，对预算支出的效率进行评价，保证事前有审核、事中有监督、事后有问责，构建起预算管理的全过程管理链，充分调动乡镇各单位预算执行的积极性。

（四）加强预算绩效管理，落实绩效问责机制

首先，乡镇管理人员和基层工作人员要树立财政资金使用绩效意识，建立“使用资金就要评估绩效”的责任意识。其次，要构建起完善的预算绩效管理体系，覆盖到预算管理体系的全过程，促进乡镇绩效管理、监督管理、检查问效水平的提高，对资金使用的效率进行全面的考核与评估，针对发现的问题提出针对性的优化策略，促进资金使用效益的提高。再次，乡镇要建立起有效的绩效沟通渠道，加强各个单位之间的交流与合作，避免出现预算绩效管理的盲区，保证各个单位预算绩效管理工作的有序进行。同时，要加强对预算绩效管理的宣传，对预算绩效考核的流程进行规范，对有关人员的责任和权利进行明确，在各个单位和部门之间营造预算绩效管理的良好氛围，使各个部门和员工都可以积极配合预算绩效考核，为预算绩效管理制度的顺利落实提供保障。最后，要将预算绩效管理的结果与员工考核进行充分对接，并制定科学的奖惩措施，从而使项目负责科室和责任人加强对预算管理的重视，为预算管理体系的有序运行提供保障。同时，要将绩效评价的结果与乡镇单位的资金预算挂钩，定期向上级部门汇报预算考核的结果，加强各个单位对预算执行的重视。

五、结语

随着经济社会的高质量发展，各个乡镇需要加强对预算管理模式建设的重视，积极地对预算管理体系进行调整和优化，针对预算编制、执行、控制、考核各环节采取适宜的措施，落实全面预算管理，促进乡镇预算管理水平的提高，为其更好地提供公共服务奠定基础。