浅谈行政事业单位的内部控制管理体系

文/宋佳（山西省晋城市泽州县宣教馆）

近年来，随着政府职能的转变和公共财政体制的建立和完善，行政事业单位的财务管理也得到了改善，但是随着经济高速发展，内部控制和会计准则提出了更高的要求。行政机关在履行执法和社会监督义务时，由于其非营利性，确立和完善内部控制机制具有重要的现实意义。它不仅保护各种国有资产的安全和完整，还可以有效地缩小缺陷，防止各种风险与腐败。近年来，内部控制问题引起了政府、科学界和实务界的关注。对国内行政机关内部控制的研究正在进一步深入，已经形成一些理论研究成果和实践经验。然而，行政事业单位内部控制制度的研究和建设还比较滞后。此外，政府缺乏有效的内部控制指导方针。

一、单位内部控制管理体系中存在的一些不合理现象

（一）内部控制敏感性相对较弱

在实际工作中，一些行政事业单位负责人仅关注各自部门的任务指标的完成情况，却忽视了内部控制管理，没有意识到内部控制是业务流程的动态监控机制。在日常工作中，会计主管有权利参与部门的决策和商业活动，但部分行政机关财务人员内部控制意识差，缺乏对商业交易（采购招标、工程款结算等）以及一些关键环节的日常监控和结算，导致一些工作人员利用系统漏洞，行财务之便，谋取私利。

（二）对内部控制管理缺乏正确理解

一些单位领导和职工对内部控制没有正确的理解，认为内部控制与实际工作不相关，忽视内部控制管理体系的完善。对内部控制管理缺乏正确理解的例子有“内部控制就是领导审核与签字。内部控制就是一堆打印的制度。内部控制就是固定的流程、步骤和表单。内部控制就是反舞弊。内部控制是为了合规。内部控制会削减领导的权力。内部控制影响业务执行效率。内部控制就是为了管人。内部控制净管些鸡毛蒜皮的事情。只有那些大的行政事业单位才需要内部控制”，这些都是缺乏正确理解的表现。

（三）管理体系建设缺乏良好的环境支持

随着单位内部控制组织和制度建设的逐步完成，内部控制管理体系实施环境也需要完善。一些部门目前正在编制《内控手册》，但由于内外部环境的变化和发展需要，各部门的内控制度没有发生变化，内控制度结构与实际管理需要不一致，妨碍内部控制管理体系的实施和内部控制活动的具体实施。

（四）资产管理不到位

国有资产是行政事业单位经营和发展的关键组成部分，在资产管理和使用过程中，各种不规范行为容易显现。在购买资产时，忽视部门的实际资产很容易造成资源配置不合理，导致浪费资源。管理机构在内部控制管理中必须解决的主要问题是资产管理。在行政事业单位成长的过程中，许多行政机关越来越认识到智能资产管理系统的重要性。传统手工式的管理方式使固定资产盘点精度低，固定资产流失率高，实物统计不准确，使行政事业单位办事能力与办事效率下降。沉重的盘点作业需要时间和劳力，增加了行政事业单位的运营成本。

（五）监管系统不完善

行政机关内部控制的实施离不开对行政活动的有效监督和支持。为了有效提高内部控制管理体系的实施效率，各部门在建立内部控制管理体系时必须坚持监控体系的建立。目前，一些社会公益类行政事业单位服务部门的内部控制体系存在许多实际问题（不同部门相互踢皮球、新瓶装旧酒、先斩后奏事后弥补、只走个过场等），无法有效控制内部控制的实施，这对改善、优化和提高内部控制水平非常不利。部门内部管理也无法得到科学评价，从而影响了内部控制管理体系。另外，该部门上级主要监管部门的监管不到位、不完善、缺乏独立性和权威性、监管体系不完善以及各种内部控制问题没有及时发现也是重要原因。监管系统不完善，部门内部控制水平难以提高。

（六）不相容职务未分离

由于种种原因，某些单位的职能分工是不合理的，职责与权限没有很好地分离和约束，如：一个人同时要做很多工作，但某些工作又是不相容的。尤其是会计兼出纳、物资采购兼保管以及业务决策者与管理者之间没有很好地分离和约束，存在发生错误和舞弊的风险，导致内部控制制度很难落实。

（七）内部控制的处理信息系统效率低

有效的内部控制系统在将信息整合到业务流程中起着重要作用。目前，许多行政机关的内部控制结构都是通过定义人的角色和需求来推动和实施的，内部控制的信息结构没有得到充分考虑。处理信息系统没有充分反映内部控制的要求，这对内部控制的实施和效率产生了较大的影响。

二、对于加强单位内部控制管理制度建设的一些方案

单位应单独设置内部控制职能部门，确定内部控制领导部门，负责内部控制业务的协调。同时，要充分发挥财务、政府采购、基础建设、资产管理、内部审计、纪律检查监察等部门或岗位内部控制的作用。单位应当健全合同的内部管理制度。部门应当合理分配职责，明确合同的审批和签订权限，维护合同专用条款，严禁不当使用，未经批准代表本部门签订合同，不得违反保证、投资、贷款协议。监督合同执行，建立财务会计部和合同管理部的协调沟通机制，确保合同管理和预算管理、收支管理的结合。

（一）提高对内部控制管理体系的理解

根据国际形势和单位实际需要，行政事业单位负责人和业务管理人员应积极利用各种公共和教育资源，明确内部控制的概念。每个人都应参与建立内部控制制度，充分利用各自工作领域的经验，并就建立内部控制制度提供适当的意见。结合内控工作实际，积极落实内控管理制度，不断提高本部门内控管理水平。鉴于行政机关内部控制管理体系结构不完善，部门负责人不仅要重视内部控制，还要运用各种有效的宣传和培训方式，提高全体职工的内部控制意识。根据本部门内控制度建设和实施情况，建立健全内控制度，确保各部门内控制度符合实际工作要求。为了调动职工的积极性和主动性，一方面要广泛宣传学习精准内部控制的重要性，每个人都必须树立内部控制的自我意识，真正感受到职式建立内部控制体系有助于解决自己的问题和工作需要。另一方面，我们必须实地参与：让所有的员工全程参与，满足工作需要，充分考虑并吸纳每一位职工的意见和建议，利用积累的工作经验，解决内部控制流程中发现的问题和差距。这样建立起来的内部控制体系能够真正满足行政事业单位的实际工作需要。

（二）加强政府机构内部控制的建立和实施管理

本部门内部控制的建立和实施应遵循以下原则。

（1）全面性原则。为了实现对经济活动的全面、全过程控制，内部控制必须贯穿于经济单位的整个决策过程、实施和监控之中。（2）重要性原则。（3）制衡性原则。（4）适应性原则。通过改变外部环境，适应本部门的经济活动，提高管理需要，不断进行审核和改进。行政机关认为，建立资产管理系统对其服务的运营和发展具有积极意义。首先，根据内部机构的实际管理需要，建立全面的内部许可管理和监督体系，明确职工在固定资产分配、使用和处置方面的权利和责任。因此，职工可以在资产管理流程中仔细执行其能力范围内的任务，以避免多次违规。要建立综合监控体系，使用处置中的权利和责任。因此，职工可以在其权限内谨慎地执行任务，尽快发现并解决资产管理过程中的各种不规范行为，避免资产管理风险扩散。其次，在资金管理方面，根据行政事业单位发展战略的需要，制定资金预算管理制度，加强资金预算管理。根据历史数据分析和机构宏观计划的结果，机构的项目管理和内部运营应有足够的资源来支持未来的发展战略。最后，不断提高会计制度和会计数据的准确性，为会计人员提供全面支持。

（三）完善内部监督制度

完善内部监督制度是行政机关内部控制管理制度发展的重要方面之一。内部监督制度的审查可以按照绩效考核制度和内部监督制度进行。在明确绩效考核目标和科学绩效考核体系的前提下，建立绩效考核体系，不断改进考核方法。根据本部门现状，为本部门职工制定公平、适当的绩效考核程序和标准，提高绩效考核水平。同时，结合绩效考核机制和奖惩约束，将考核结果作为部门和职工实施奖惩的主要依据之一，以提高部门和职工内部控制的积极性和责任感。在内部审计方面，要提高内部审计的独立性和权威性，明确内部审计在内部控制管理部门的积极作用，重视内部审计。

（四）细化内部控制内容，全面加强内部控制

1.建立责任区管理制度

这主要是指对行政事业单位中不兼容的岗位建立隔离检查。将合适的工作分配给恰当、能胜任的员工，确保不同岗位的工作人员不仅有明确的职责，而且使岗位之间具有相互制约的功能。

2.明确审批核准制度

要根据行政事业单位的审批规定，解决管理者提出的问题，建立明确的审批程序，确保重要业务工作在审批确定后开展。

3.加强部门预算管理

首先，要加强对部门预算的控制。行政机关审批必须结合实际工作的题目和参考预算的规定。如果工作场所的工作环境发生了重大变化，基本预算必须为零。否则，必须通过额外的预算。无论采用哪种类型的预算，为了避免不科学的预算，我们需要有一个详细的预算。其次，加强部门对预算执行的控制，严格监督预算执行，避免随意更改预算。但是，当预算执行环境发生变化时，我们需要详细讨论这一变化，进行适当的预算调整，建立动态的预算调整机制。

4.加强国有资产的管理

行政事业单位绝大多数资产都是国家资产，必须严格管理。应定期清点财产，避免单位和国家不必要的资产损失，并遵循资产处置流程。负责财务的职工都必须严格按照规定进行核实，并按时审核各自的监管账户。支出同样应严格按照规章制度规定授权程序进行，不得随意使用资金。通过上述资产保护措施，对于行政事业单位的资产切实加强管理。

5.加强内部监督作用

在内部控制管理中，管理机构还应加强内部监督职能，充分发挥其作用。一是结合实际，有效申报内控制度，监督管理制度的落实。同时，建立有效的监督评价机制，确保内部稽查人员的独立性，提高内部稽查人员与负责人的积极性，使他们积极参与内部控制管理。现存的问题也可以自己解决。当然，应该定期审查他们的工作条件，以提高内部控制系统的效率。二是为了继续发挥内部控制制度的作用，行政机关必须通过各种经济活动引导内部控制制度，加强对内部稽查人员的管理。在适当的条件下，可以给予精神或物质上的鼓励。在这两种情况下，都可以确保内部控制系统的标准化。发展制度化，更好地履行内部监督职能，为内部控制和监督管理创造良好条件。内部监察员有责任监督和管理各种经济活动，并进一步提高所有工作的效率和质量。因此，为了更加重视内部监察员，降低运营和财务风险，有必要充分强调其作用和价值。确保行政机关健康稳定发展，更好地履行服务职能。行政机关内部控制制度的建立涉及两个转变，即观念的转变和运作的转变。每个人都有很多想法和工作方法。从长远来看，思想和工作方法的重大变化并不容易看到。从内部开始，我们不仅需要不断改进，还需要控制外部力量，激活潜力。从巧字开始，我们必须利用外部因素影响内部因素，最终促进内生能量的提高。第一，必须努力创造内部控制环境。在全面、严格的治理形势下。第二，加强内部评估。财政部要求各地每年编制内部控制报告，确保推进评估建设的各部门有效实施内部控制。并在向财政部提交报告的同时予以公布。第三，引进第三方审核力量。聘请经验丰富的会计公司和内控顾问，明确内控风险，发现内部员工容易忽视的漏洞，避免黑白等错误。同时，积极研究建立内部审计制度，实施财务报告内部控制，以促进内部控制建设走上制度化规范化的新道路。

总之，虽然行政机关内部控制制度建设取得了一些成效，但为了更好地规避风险，必须充分发挥行政机关的行政职能和服务职能，提高管理者内控意识，建立健全各项财务管理制度，加强资产管理。只有这样，才能促进行政机关的正常运行和发展，从原则上预防和制止违法行为。