民办学校教师社会养老保险存在的问题及对策

单大圣

(国务院发展研究中心，北京 100010)

2016年，全国人大常委会通过《关于修改〈民办教育促进法〉的决定》，解决了长期困扰民办教育规范发展的政策难点。在新的制度环境下，民办教育发展的条件总体有利，但也进入向高质量和个性化转型的关键时期(1)王烽：《影响民办教育“新政”实施效果的关键因素》，《教育发展研究》2017年第3期，第48-51页。。各类民办学校要在未来的教育发展格局中形成竞争优势和办学特色，仍须着重解决制约学校发展的“人”的问题。在公办事业单位、民办社会机构分割的教师管理体制下，必须建立适应民办学校特点的社会养老保险制度，真正解除教师的后顾之忧。这个问题十分重要，学界对此高度关注并进行了大量的研究。主流观点认为，包括民办教育在内的教育事业是长周期、持久性的事业。当前，我国民办学校正处于内涵发展初期，必须防止和克服其追求短期收益、功利化的办学倾向。就教师群体来说，他们对安全、尊重、自由和良好工作环境的需求较其他职业群体更为强烈，而民办学校教师尤为明显(2)王玲：《我国民办高校教师突破身份困境的制度阻碍与解决策略》，《济南大学学报(社会科学版)》2019年第3期，第150-156页。。只有建立起完善、充分的养老保障制度，才能给予民办学校教师稳定可靠的预期，使他们用心、用情从教，从而改善学校内部治理，引导举办者采取长远的、可持续的社会办学行为，培育学校的持续发展能力和核心竞争力。可以说，这是关系到民办教育未来高质量发展的基础性制度。许多研究者从增强民办学校竞争力、促进民办教育健康发展的角度，提出将民办学校教师纳入机关事业单位退休养老制度，有的则主张通过建立政府支持下的职业年金提高退休待遇，一些地方还进行了有益的改革探索。还有一些研究者认为，民办学校普遍面临生存压力大、人员流动频繁等问题，堪称“铁打的学校，流水的教师”。由于民办学校教师来源和构成多元，他们对社会养老保险的需求千差万别，例如，以高校毕业生或公办学校退休教师为主的教师群体更加看重当期收益而不是未来的养老保障，因而主张宏观政策更多关注学校办学条件和短期人力资源策略。上述研究都很有意义，但研究视角往往局限于民办教育或者教育事业发展本身，忽视了统一社会保障制度作为现代国家治理基础性制度的约束，导致有关建议缺乏整体的制度设计，反而可能进一步加剧制度矛盾。本文试图从我国社会保障制度变迁的角度入手，结合国外政策实践，对民办学校教师退休养老问题的制度性根源进行专门的分析，并结合国家社会保障改革的基本方向，提出相应的政策建议。

一、民办学校教师退休养老的制度约束

社会养老保险制度是在工业化、城市化进程中家庭保障逐渐弱化的背景下建立起来的独立制度，主要通过家庭之外的社会化手段解决社会成员达到退休年龄之后的收入保障问题，是现代社会保障制度的重要组成部分。世界各国在迈向现代化的进程中，无一不将建立覆盖全民的社会养老保险制度作为重要奋斗目标。在我国现行体制下，民办学校教师参加社会养老保险的制度和政策是完备的，但现行社会养老保险体系将公办学校和民办学校的教师纳入两种截然不同、彼此分离的制度安排并由此产生较大的待遇差距，造成两类学校教师的身份鸿沟，对民办教育的健康发展极为不利。究其原因，这是由我国特殊的社会养老保险制度发展路径所导致的。

(一)基本养老保险制度的约束

我国社会养老保险制度是包含基本养老保险、职业(企业)年金和个人养老金制度三支柱的制度体系(3)张纪南：《积极构建多层次社会保障体系 让人民群众共享改革发展成果》，《学习时报》2018年8月13日，第1版。。在第一支柱——基本养老保险方面，经过改革开放40多年的制度优化和建设，已基本形成两种主干制度：一是城镇职工基本养老保险制度和机关事业单位养老保险制度，覆盖正规就业者，实行单位和个人分担缴费的制度模式；二是城乡居民基本养老保险制度，覆盖未就业者和自雇人员，主要包括农业劳动者和灵活就业人员等，实行个人缴费和政府补贴的制度模式(4)单大圣：《建立可靠、精准、积极的老年保障体系》，《群言》2017年第12期，第30-33页。。城镇职工基本养老保险制度是1997年由计划经济时期覆盖国有企业职工的劳动保险制度(含养老、医疗、工伤、生育等待遇)改革而来的，覆盖对象逐步从公有制企业向非公有制企业及其他社会组织延伸。机关事业单位养老保险制度则是2015年由公共财政完全负担、单位负责管理的退休保障制度改革而来的。其中，公办学校教师长期参加机关事业单位退休保障制度，民办学校教师在改革过程中逐步参加城镇职工基本养老保险，导致两类学校教师的退休养老制度彼此分离，这一体制是历史形成的。由于包括民办学校在内的各类社会组织是在改革过程中从体制外逐步发育起来的，其筹资模式决定了不适用改革前完全由财政供款的机关事业单位退休保障制度，而由劳动保险制度转换而来的职工基本养老保险制度仅考虑了企业职工和个体劳动者的参保问题。在《教育法》规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的前提下，普遍以非营利性“民办非企业”单位登记的民办学校面临着教师退休养老的问题。为此，2003年，原劳动和社会保障部规定：社会力量所办学校等“民办非企业”单位执行当地企业职工基本养老保险制度。2008年，原劳动和社会保障部、民政部明确：各类社会组织专职工作人员按属地管理原则参加企业职工基本养老保险。2016年，《民办教育促进法》修订后，营利性和非营利性民办学校教师均参加城镇职工基本养老保险。

(二)职业年金制度的约束

在社会养老保险体系的第二支柱——年金制度方面，公办学校和民办学校的教师也逐步分离。2015年前，包括公办学校在内的机关事业单位并未建立职业年金制度，2015年后才在新的基本养老保险制度的基础上，建立起单位(本单位工资总额的8%)、个人(本人缴费工资的4%)共同缴费的强制性职业年金制度，教师退休后按月领取职业年金。民办学校一开始也未明确建立年金制度，后来才逐步被纳入企业年金制度的实施范围。1995年，原劳动部印发《关于建立企业补充养老保险制度的意见》，提出要积极推动建立企业补充养老保险制度，所需资金主要由企业负担，也可由企业、个人共同负担。2004年，原劳动和社会保障部出台《企业年金试行办法》，对企业年金条件、建立流程和方案等事项进行了规定。2005年，国务院《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》更是明确提出，具备条件的企业可为职工建立企业年金，以“增强企业的人才竞争能力，更好地保障企业职工退休后的生活”。2013年，人力资源和社会保障部、民政部联合下发《关于鼓励社会团体、基金会和民办非企业单位建立企业年金有关问题的通知》，提出鼓励和规范包括民办学校(民办非企业单位)在内的社会组织建立企业年金，由社会组织与工会或职工代表通过集体协商确定，并制定企业年金方案，所需费用由单位和个人共同缴纳，这就将企业年金的适用对象从企业职工扩展到包括民办学校在内的社会组织工作人员。其中，工作人员较少的社会组织可以参加企业年金集合计划，以形成规模效应、降低管理成本。根据规定，职业年金和企业年金独立运行，参保人员在不同制度之间流动时可以转移接续。2021年修订的《民办教育促进法实施条例》规定，国家鼓励民办学校按照有关规定为教职工建立职业年金或者企业年金等补充养老保险。需要指出的是，与公办学校强制性建立教师职业年金不同，民办学校建立职业年金或者企业年金是自愿性的。

(三)个人养老金制度的约束

社会养老保险体系的第三支柱是个人养老金制度，包括个人自愿参加的个人储蓄性养老保险和商业养老保险，主要按照市场规则运作和监管，是多层次社会养老保险体系不可或缺的重要组成部分。1991年国务院印发的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》提出要“逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度”，从而初步搭建了三个支柱养老保险体系的框架。近年来，国家先后出台《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》《关于加快商业养老保险发展的若干意见》等文件，鼓励发挥商业保险机构专业优势以及市场机制作用，拓宽保险服务领域，开发多样化商业养老保险产品，为社会成员提供个性化、差异化的养老保障。但是，由于多年来我国社会养老保险体系的第一支柱过于强大，加上商业养老保险的政策激励较弱、税前抵扣的手续烦琐、资本市场发育的不成熟、国民购买商业保险的意识不强，第三支柱的发展很不充分，存在明显的短板，反过来又限制了第一支柱的改革空间。国际经验表明，只有建立高度发达的补充社会保障制度，各类社会成员的多样化、个性化保障需求才能得到充分满足，才能统筹兼顾各方面的利益关系，保证基本社会保障制度的统一性。根据有关部门的政策解读，目前国家对于发展第三支柱的政策思路已经明确，只是正式制度尚未出台，全国覆盖人数还不多。其实，第三支柱拥有十分广阔的发展空间。可以预见，随着基本养老保险回归保基本的功能定位以及商业养老保险有关制度、政策的不断完善，城乡居民在风险保障、财富管理等方面的需求不断扩大，保险产品和服务形态不断丰富，未来个人养老金产品将得到显著的发展。需要指出的是，个人养老金制度普遍采取市场化运作的方式，未来第三支柱可以打破公办学校和民办学校教师制度分割的格局，为弱化两类学校教师身份差异以及缩小待遇差距提供政策空间。

(四)养老金待遇差异的制约

从以上分析可以看出，公办学校和民办学校教师的退休养老面临着社会养老保险制度分割的体制制约。值得欣慰的是，2015年启动的机关事业单位养老保险改革，在养老保险制度模式方面实现了机关事业单位(公办学校)与企业(民办学校)的统一，即均由单位和个人共同缴费、实行统账结合的模式，从而向着统一社会保障制度的方向迈出了坚实的步伐。但是，改革仍然没有破解机关事业单位与企业(社会组织)制度分割、基金分割等问题，即两项退休养老制度虽然制度模式、筹资机制相同，但是预筹的基金单独建账、分开使用，形成了封闭运行、界限分明的体制。在此体制下形成的养老待遇差异，是造成民办学校师资吸引力弱的重要原因。以改革前的2007年为例，国家公务员退休金约是民办学校教师(企业职工)养老金的1.77倍，导致具有相同工龄、职称、职务的公办学校和民办学校教师退休收入差距显著。2015年机关事业单位养老保险改革后，机关事业单位基本养老金替代率降低，加上企业职工养老金从2005年开始连续上涨，公办学校和民办学校教师基本养老金的待遇水平逐渐缩小。但是，考虑到公办学校教师的职业年金制度是强制建立的，而涵盖民办学校教师在内的企业年金是自愿加入的，由单位和个人分担缴费责任，增加了单位的用工成本，事实上覆盖面极小。2020年全国参加企业年金的职工仅2 718万人(大部分是经营状况较好的国有大中型企业)，仅占城镇职工基本养老保险参保人数的5%左右(5)人力资源和社会保障部：《2020 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》2021-07-26，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/202107/t20210726_419319.html。。除部分地区外，各地民办学校参加企业年金的比例也普遍较低。合并计算，公办学校教师(机关事业单位)养老金替代率仍然远高于民办学校教师(企业)(6)郭磊、徐明：《中美公务员养老保险制度的变迁——再分配效果的检验》，《人口与经济》2020 年第6 期，第96-111页。。在此背景下，相较公办学校，民办学校在吸引和稳定优秀师资方面始终处于劣势，高水平教师不断流失，成为制约民办教育高质量发展的重要障碍。

(五)社会保障改革路径的不明确

社会养老保险制度分割和待遇差异不仅仅在教育领域存在，在医疗卫生、社会服务等领域也普遍存在。由于社会保障涉及个人切身利益，政策性极强，解决上述问题不能仅仅从教育领域着手，而是要在国家社会保障改革的整体框架下通盘考虑。世界各国在现代化进程中无一不以建立统一的社会保障制度为目标，因为分割的社会保障制度往往成为生产要素(劳动、资本、技术等)非中性流动的影响因素，不利于建立公平公正的全国统一要素市场，也不利于形成基于统一社会保障权利的国民认同。但是，由于既得利益制约以及社会保障待遇刚性的特点，即使是西方发达国家，历史上形成的分割的社会保障制度也难以整合，社会保障制度往往呈现分职业、分行业的高度碎片化的分离状态。而且，每一次试图推进制度整合、待遇公平的努力都因为引发特殊利益群体的激烈抗争而“流产”，成为社会稳定的“火药桶”，不利于社会团结与和谐。我国在社会保障改革发展中一直试图推动制度的整合、统一。有的改革比较顺利，例如医疗保障改革方面，除少数中央单位还实行公费医疗外，基本统一了企事业单位及社会组织的基本医疗保险制度。有的改革则遭遇了较大阻力，例如2009年国家探索事业单位工作人员养老保险制度改革试点，意图转换制度筹资和待遇模式，缓解机关事业单位、企业退休待遇“双轨制”的问题，改革方向无疑是合理的，但由于机关公务员未加入改革试点，而且没有明确事业单位职业年金配套改革实施方案，造成事业单位工作人员和企业工人的不满，改革难以继续(7)童星：《公共政策的社会稳定风险评估》，《学习与实践》2010年第9期，第114-119页。。未来机关事业单位(公办学校)与企业(民办学校)是进一步统一制度、基金，还是制度、基金继续分设，尚不明确。在此背景下，对于民办学校这一介于公办事业单位和商业企业之间、人力资本密集的机构，到底应建立什么样的社会养老保险制度，确实面临着艰难的政策选择。

二、民办学校教师社会养老保险的国内外实践

世界各国在完善公共教育体系的同时，也十分重视私立教育的发展。对一国社会养老保险制度来说，私立学校教师的参保并没有什么特殊性，基本都参加基于雇主、雇员缴费的主干养老保险制度。各国的制度差异主要体现在公立学校和私立学校教师的养老保险制度是否统一以及政府是否对私立学校教师参保提供补助上。而我国各地在鼓励支持民办教育发展的过程中也针对民办学校教师社会养老保险问题先行先试，开展了不少的改革创新。现将相关实践总结如下。

(一)国外实践：公立学校和私立学校的教师养老保险制度完全分离

从世界社会保障发展历程看，公立学校教师的参保一般比较特殊，他们作为公共部门雇员，其养老保险制度通常比国内其他群体实施要早、缴费更低、待遇更优厚。据统计，在全球172个建立社会养老保险制度的国家(地区)中，有116个建立了公职人员养老保险制度，其中，68个国家建立了单独的公职人员养老保险制度(约占总数的59%，大多是亚非拉国家)，待遇水平明显高于其他社会群体(8)谭中和：《养老保险 没有比适合更重要——世界主要国家养老保险制度概况》，《天津社会保险》2013年第6期，第42-44页。。在这种发展路径下，私立学校教师与私人部门雇员一样参加养老保险，由单位和个人共同缴费；公立学校教师(公职人员)参加独立的养老保险，国家财政承担主要的筹资责任，基金管理上实行现收现付模式，养老金待遇实行待遇确定型(DB)模式，还有形形色色的津贴、补贴和福利。一般认为，这源自一些国家成熟的精英科层结构和文官制度(9)郑秉文：《机关事业单位养老金并轨改革：从“碎片化”到“大一统”》，《中国人口科学》2015年第1期，第2-14页。，如德国、法国、墨西哥、韩国、印度尼西亚、巴西及印度等。其中，德国、法国等实行统一的公职人员养老保险制度，韩国、墨西哥等针对公立学校教师和公务员实行不同的养老保险制度(10)赵巍巍：《公职人员养老保险待遇的国际经验》，《中国社会保障》2014年第11期，第30-33页。。公职人员在各国都属于政治强势群体，一些试图统一养老保险制度的改革都会影响其既得利益，从而产生巨大的阻力，导致一些国家公立学校和私立学校教师养老保险制度分离的局面难以触动(11)王延中、龙玉其：《国外公职人员养老保险制度比较分析与改革借鉴》，《国外社会科学》2009年第3期，第62-70页。。

(二)国外实践：公立学校和私立学校的教师养老保险制度完全融合

尽管统一制度存在很大的阻力，但总体来看，各国公立学校和私立学校的教师养老保险制度仍然呈现融合趋势，这毕竟符合社会保障改革的方向，区别在于有的是大改革，有的是小调整。例如,20世纪七八十年代，在新自由主义思潮推动下，一些国家在特殊的政治体制支持下，对本国社会养老保险体制进行了结构性改革，在建立统一社会保障制度方面取得了积极进展。又如，新加坡以及拉丁美洲、中亚、东欧的一些国家，其改革动因是建立更符合经济学效率原则、更强调个人责任、更可持续的养老保险制度。由于公职人员进入工作岗位的年龄晚、退休年龄早、缴费责任轻、退休待遇高，社会养老负担相对其他人群更重(12)龙玉其：《国外公务员养老保险制度改革分析》，《中共中央党校学报》2011年第2期，第61-65页。，在老龄化程度加深的背景下明显不合时宜。为应对人口老龄化的挑战，这些国家从20世纪90年代起，在激进的社会养老保险制度改革过程中，将公职人员(教师)和企业员工养老保险制度统一起来，基金管理方式从现收现付转变为积累制，养老金待遇实行缴费确定型(DC)模式，公立学校和私立学校的教师按照统一规定参加养老保险，公立学校的教师不再享受任何优惠政策。如：新加坡公立学校和私立学校的教师统一参加由雇主和雇员缴费、完全积累型的中央公积金制度，养老金收益与个人缴费紧密联系；智利所有公共部门职员与私营部门雇员一同参加全国统一的养老保险制度，实行完全的个人账户积累制。

(三)国外实践：公立学校和私立学校的教师养老保险制度部分融合

由于公立学校和私立学校的筹资来源、功能定位不同，教师的社会养老保险制度不会完全融合，相当一部分国家呈现部分融合的模式。在这一模式下，公立学校和私立学校的教师参加全国统一的基本养老保险制度，在缴费、待遇资格等方面基本一致，同时分别加入针对他们单独建立的补充养老保险制度(13)林义、何沛：《OECD国家公职人员差异化养老保险制度的经验》，《行政管理改革》2015年第5期，第29-33页。。许多发达国家在养老保险改革中由公、私分离制度模式向此种制度模式转型，如美国、英国、加拿大、澳大利亚和日本等。美国公共养老金计划(OASDI)覆盖全民，同时公立学校和私立学校的教师参加不同的独立养老金计划。英国国家基本养老金覆盖所有雇员，同时公立学校教师参加职业年金。日本国民年金覆盖全民，但是水平较低，在国民年金基础上针对不同人群设立了共济年金和厚生年金，共济年金覆盖公务员、公立学校教师等公职人员，厚生年金覆盖企业雇员。在部分融合的模式下，私立学校通常根据财力和师资竞争状况作出是否设立年金的决策，学校之间、教师之间待遇差别很大。而由公共财政支持的公立学校教师养老保险制度仍然具有一定的独立性，且养老金待遇通常根据工龄、退休前工资来计发，往往优于私立学校。这有利于保证公立学校教师长期稳定从教，更好地发挥公立学校保基本、促公平的作用。值得注意的是，一些国家也对私立学校教师的社会养老保险制度提供了直接的财政支持，如韩国在20世纪70年代颁布了《私立学校教职员工年金法》，建立起政府支持下专门针对私立学校教职员工的年金制度，其制度模式与公务员年金大体一致，缴费比例、保障内容、待遇计发办法相同，基金来源于政府拨款、私立学校缴费、个人缴费，待遇涵盖退休养老、工伤保障以及社会救助等多项内容，教职工退休待遇水平与公立学校大体相当(14)宋晓梧：《尽快建立统一的教师基本养老保险制度——以北京、温州民办教育机构为个案》，《中国机构改革与管理》2014年第Z1期，第46-48页。。

(四)国内改革探索：将民办学校教师纳入机关事业单位养老保险制度范围

近年来，我国一些地区回应民办学校关切，开展了若干政策创新，可行的路径是将民办学校教师纳入机关事业单位养老保险制度范围。例如，浙江温州在2010年民办教育综合改革试点时，率先探索将符合要求的民办学校教师按公办学校教师标准纳入事业单位社会保险范围，政府通过购买服务的方式对非营利性民办学校提供资金(15)单大圣：《教育体制改革的政策突破——以温州市民办教育综合改革试点为例》，《浙江教育科学》2014年第4期，第3-7页。。2015年机关事业单位养老保险改革后，浙江省规定，民办学校达到一定资格要求的教师可属地参加机关事业单位养老保险，参照公办学校教师标准由民办学校和教师个人共同缴费，同步建立职业年金制度，如杭州市将参保范围限定在非营利性民办学校。山东省也规定，符合条件的非营利性民办学校及其教师按照属地原则参加机关事业单位养老保险，缴纳基本养老保险费和职业年金，政府财政根据学校缴费规模给予适当补助。应该说，各地的改革探索都是十分有意义的，积累了许多有益的经验。由于社会养老保险第一支柱的改革方向特别是机关事业单位与企业(包括民办非企业机构)的养老保险制度是统一还是分设并不明确，一些地方将民办学校教师纳入机关事业单位养老保险制度范围，实际上已经突破了现行政策。这或许对民办教育发展有利，但如果没有中央政府对社会养老保险制度的统一规划，局部的改革探索反而会进一步强化社会保障制度和政策的差异性，加剧和固化制度、政策的碎片化，为未来统一社会保障制度埋下隐患，这是需要警惕的。

(五)国内改革探索：支持民办学校年金制度建设

我国另外一些地区则是在国家社会保障制度总体框架下，充分用好企业年金等补充养老保险的政策工具。例如，上海市一直高度重视民办学校的年金制度建设，将建立并实施年金制度作为民办学校申请促进民办教育发展专项资金的条件之一，并对加入年金制度的非营利性民办学校进行专项资金扶持，一度还实行了免缴企业所得税、个人所得税的地方优惠政策。目前，民办学校教师成为上海市社会组织年金制度的主要覆盖对象。其他省份的典型做法还包括：江苏省对实施年金制度的民办学校实行奖补；辽宁省提出，有条件的地方政府可对建立企业年金的民办学校给予适当补贴；广东省对民办学校教师发放从教津贴，设立养老保险专项补贴，通过以奖代补的方式鼓励民办学校为教师购买年金。不过，由于企业(职业)年金本质上是延期薪酬制度，成本差异就成为民办学校是否参加年金计划的主要影响因素，公共政策支持十分关键。虽然民办学校教师对年金具有较强的潜在需求，但是由于现行税收优惠力度较小，税优比例与缴费额度不相匹配，降低了民办学校建立年金制度的积极性。例如，《企业年金办法》规定：“企业缴费每年不超过本企业职工工资总额的8%。”而财政部等2009年发布的《关于补充养老保险费、补充医疗保险费有关企业所得税政策问题的通知》中，仅允许企业缴费在工资总额5%内的部分作税前扣除。同时，财政部等2013年颁布的《关于企业年金、职业年金个人所得税有关问题的通知》规定：“个人缴费超过工资计税基数4%之外的部分仍然计征个人所得税。”因此，在缺乏鼓励性政策、配套措施和政府专项资金支持的情况下，建立年金制度实际上对民办学校和教师个人构成了当期的巨大成本负担，在激烈的办学竞争压力下，必然会抑制潜在需求，导致一些地方民办学校建立年金制度的步伐十分缓慢。可见，解决民办学校教师社会养老保险问题仍需要系统的制度设计。

三、完善民办学校教师社会养老保险制度的政策建议

建设现代化的教育体系，既需要高质量的公办教育，也需要高质量的民办教育。当前，提高民办教育质量，关键是要吸引、激励和留住高水平的师资。要真正实现这一点，完善民办学校教师社会养老保险制度是重要前提。鉴于社会保障是一种强制性、规范性的社会政策，在中央政府尚未对社会养老保险基本制度进行改革的情况下，不宜鼓励地方在民办学校教师社会养老保险制度方面突破国家政策。适宜的策略是在现行制度框架下，寻求最大公约数，加强制度的边际改进，发挥政府的支持引导作用，最大限度地改善民办学校教师退休养老待遇。

(一)转变民办教育发展观念，重视养老保障等长期激励策略

长期以来，我国教育行业比较重视基础设施和基本办学条件的投入，这在教育资源短缺阶段是十分必要的，对扩大教育覆盖对象发挥了积极作用。但是，教育毕竟是一项通过教育者和受教育者共同劳动实现的实践活动，“人”的因素十分重要，教师的专业能力和精神状态对于保障教育服务质量具有关键作用。基于此，《教师法》规定：“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。”但是，该规定在许多地方并未真正落实，更不用说提高教师退休养老保障水平，这一点在民办学校中尤为突出。民办教育长期以来处于低成本扩张的初级阶段，许多民办学校在举办者早期投入不到位的情况下，逐渐形成依靠学费运作并利用办学结余“滚动发展”的模式，内部制衡和外部参与机制均不健全，学校人力资源管理粗放，对于教师的投入保障尤为不足。举办者要顺应教育发展的阶段性特征，转变发展方式，树立质量意识，切实把资源配置和管理工作重点集中到提高教师保障水平、激发教师活力上来。特别是面对激烈的办学竞争，举办者必须权衡需要和可能、成本和收益的关系，加大对教师队伍建设的投入力度。要善于运用多种政策工具，通过提供相对丰厚的退休养老保障来改善教师薪酬福利结构，增强长期保障与激励作用，引得来、留得住、用得好优秀师资，保证学校长期、稳定与健康发展。同时，民办学校拥有更大的办学自主权，完全可以利用体制机制灵活的优势，在教师退休养老保障方面提供更加丰富的产品，形成可复制、可推广的经验，为整个教育体系乃至公共服务领域发挥“鲶鱼效应”。这既是新时代民办学校无可替代的价值，也是民办教育高质量发展的必由之路(16)王烽：《新时代民办教育：变革与进化》，《教育发展研究》2020年第5期，第19-22页。。

(二)实行积极的公共政策，加大政府对民办学校教师队伍的直接支持

提高民办学校教师退休养老保障水平，单靠举办者是很难实现的，必须强化政府支持。我国2003年试点的新型农村合作医疗制度和2009年试点的新型农村社会养老保险制度，在起步阶段都采取政府补助和个人缴费相结合的制度模式，这是两项制度在极短时间内能迅速覆盖几亿农民的重要原因。对我国来说，发展民办教育绝不是权宜之计和阶段性措施，而是完善现代教育体系的基本制度。当前，政府在发展民办教育中的职责不能仅仅限定在“规范”，而是要更多向“支持”方向用力。许多举办者对民办学校分类管理持抵触态度，一个重要原因就是政府的财政补助政策态度不明确，政策预期有不确定性(17)徐绪卿：《浅论教育政策滞后性现象——以民办高校分类管理政策为例》，《教育与经济》2019年第6期，第72-78页。。在这方面，政府需要克服一些思想障碍，即不能主观上将民办学校视为异己的力量，满足于“法无禁止即可为”的消极管理方式，不愿或不敢对其进行支持。政府要全面认识教育的“事业”特征，教育事业不仅可以“公办”，也可以“民办”，应主动打破公办事业单位、社会教育机构的身份限制，采取积极的公共政策，在投入保障上给予民办学校实实在在的支持。政府支持不仅仅局限于税收减免、专项资助、学生补助等，还应提供日常运行经费补助和教师薪资补助。从国际情况看，各国私立学校发展到今天已经高度社会化，其筹资来源并不仅仅来自私人捐赠或投资，还来自政府财政投入。财政对民办学校的直接投入带来的单位成本收益可能远高于公办学校，也有助于改善社会对民办学校的认知，还能树立政府的公益形象。因此，政府应进一步解放思想，强化对民办学校教师尤其是退休养老保险的直接补助，包括为教师发放社会保障补贴，为教师参加职业年金计划或个人商业保险直接供款或者税收减免优惠等。

(三)民办学校履行用人单位责任，推动教师全员参加基本养老保险制度

在现行体制下，民办学校作为用人主体，首先要根据《社会保险法》的要求，按照国家规定的工资总额的一定比例按时足额缴纳基本养老保险费，保证教师全员参加城镇职工基本养老保险制度。未来的结构性改革涉及两个方面。一是借鉴医疗保障改革经验，发挥坚持全国一盘棋、集中力量办大事的国家制度优势(18)曲青山：《制度优势是党和国家的最大优势》，《理论导报》2020年第8期，第7-10页。，抓住极为难得的时间窗口，彻底打破基本养老保险双轨制，将城镇职工基本养老保险与机关事业单位养老保险制度合并实施，建立统一的城镇职工基本养老保险制度，一劳永逸地解决公办学校和民办学校教师制度分割、待遇差异问题。即使阻力较大，暂时做不到这一点，也要在两项制度之间建立起更加便捷的关系转移接续机制。在这方面，需要中央政府尽早下决心，否则在一些地方将民办学校教师纳入机关事业单位养老保险制度范围的做法固化之后，可能会增加未来改革的难度。此外，社会养老保险领域的延长退休年龄、改革待遇调整机制、基本养老保险全国统筹、降低养老保险费率、建立积累性基金投资体制等重大问题，也需要尽早作出决策。二是适时适当降低基本养老保险水平。由于社会保障需求刚性的特点，政府不可能包办解决所有的社会养老需求。当前政府主导的基本养老保险支柱比较强，而其他社会主体参与还不够充分，不仅使政府承担了较大的压力，反过来又抑制了补充保障的发展，这本身也是基本养老保险双轨制难以触动的重要原因。这就需要在社会保障制度顶层设计中，对社会养老保险体系的结构进行优化，总体是要降低基本养老保险水平、提高补充保障水平，为解决制度分割问题以及缩小公办学校和民办学校教师的退休养老待遇差别提供政策空间。

(四)大力发展补充保障，在民办学校建立强制性年金制度

提高民办学校教师退休养老保障水平，根本出路在于大力发展补充保障。随着民生需求的不断升级，补充保障在未来整个社会养老保险体系中绝不仅仅是发挥“补充”的作用，而是与基本社会保障制度同等重要。国外经验表明，只有建立发达的补充养老保障制度，才能有效满足各类人群多层次、个性化的需求，才能留出足够多的政策空间，确保基本养老保障制度的统一性(19)单大圣：《建立更加成熟更加定型的社会保障制度》，《中国经贸导刊》2014年第4期，第61-63页。。企业(职业)年金作为一种延期支付的薪酬福利制度，既是多层次社会养老保险体系的补充制度，为缩小民办学校与公办学校教师的退休养老保障差距提供政策工具，也是一种提供长期激励的人力资源策略，有利于弥补民办学校薪酬短期激励的不足，有效改善学校治理。当前，我国企业年金发展还不够充分，民办学校在各类社会组织中人员体量大，行业的驱动力和影响力强。可以通过一定的政策引导，例如将年金制度实施情况作为民办学校评估、专项资金支持的考量指标，在民办学校全面强制建立年金制度，形成典型的示范效应，带动相关机构的年金制度建设。这也有利于改变仅有少数大型国有企业和少数人享受年金福利的“富人俱乐部”格局，发挥社会保障制度正向调节收入差距的作用。如前所述，实施年金制度，政府的支持十分必要，建议参照韩国的做法，在民办学校实行政府、学校、教师三者分摊缴费、完全积累的年金制度模式。要加大税收优惠力度，建议将企业年金单位缴费的税收优惠比例从5%提高到8%，个人缴费部分全部计入税收优惠范围。民办学校可以充分发挥年金制度的自主调节力度，在坚持平等协商原则的基础上，合理确定年金覆盖范围、缴费率、缴费总量、分配方式及权益归属等，综合考虑教师岗位、贡献、工龄、工资和年龄等因素，发挥年金分配的激励功能。

(五)加大税收优惠力度，积极发展商业养老保险

社会养老保险的第三支柱是提高民办学校教师退休养老保障水平的重要增长点，有着巨大的发展潜力和空间。长期以来，由于缺乏基本制度的顶层设计以及强有力的税收优惠，我国市场上各类与退休养老保险相关的金融产品结构单一，同质化比较突出，与一般的理财产品并无实质差别，且价格偏高，对社会的吸引力不足。这就导致第三支柱的规模很小，人均保费偏低，且增长势头不够强劲。商业养老保险发展不充分有一些体制和政策方面的原因。以第三支柱的代表性产品——个人税收递延型商业养老保险为例，其税收优惠模式为 EET(即缴费与投资阶段不征税，领取养老金阶段征税)，综合税率约为7.5%。尽管实行EET是国际通行做法，但是在我国个人所得税税率偏低、个人资本所得税缺失的情况下，低收入群体往往无法享受税延政策优惠，税延政策对高收入群体的激励有限，导致商业养老保险难以扩大(20)高庆波：《多层次养老保险制度发展不平衡探析：约束与选择》，《华中科技大学学报(社会科学版)》2021年第3期，第38-47页。。此外，由于我国企业(职业)年金主要覆盖少数大型国有企业，针对企业(职业)年金、商业养老保险的税收优惠政策又经常被质疑具有逆向再分配的属性，有关部门不敢贸然提高税收优惠比例。根据上海市的试点情况，个人税收递延型商业养老保险税收优惠额度较低。试点政策规定，投保缴费税前扣除限额按月收入的6%和1 000元孰低确定，在个税起征点调高及专项附加扣除政策出台后，客户投保意愿进一步降低。下一步，建议简化行政审批和税收优惠扣除流程，改变民办学校教师参加第三支柱须以参加第一支柱或第二支柱为前提条件的做法，逐步降低个人税收递延型商业养老保险的购买门槛。建议统筹第二、第三支柱个人账户发展，加大税收优惠力度，改变个人税收递延型商业养老保险的比例扣除方式，采取定额扣除方式并适当提高延税额度，可以探索面向民办学校教师的“免税型”养老保险。

四、结 语

我国教育事业正面临由“穷国办大教育”向“大国办强教育”的转变，资源不足已经不是教育供需的主要矛盾，民办教育的发展定位也相应发生变化(21)单大圣：《改革开放40年我国民办教育事业的发展及展望》，《浙江树人大学学报》2019年第1期，第8-13页。。相对其他支持政策，改善教师退休养老待遇对于提升民办学校办学质量、形成长期的社会办学行为将起到“事半功倍”的效果。应在坚持国家社会保障基本制度的前提下设计民办学校教师社会养老保险制度，即：民办学校举办者要落实参保缴费责任，同时要用足年金、个人养老金等制度的政策空间；政府也要通过直接或者间接补助的方式提供实际支持。限于篇幅，本文的研究仍然是初步的，尤其是未对基本养老保险制度改革走向进行分析，即未来机关事业单位和城镇职工基本养老保险制度是分立抑或统一？这个问题重大而敏感，已经超出了教育事业或者社会保障事业的范畴，是涉及公共部门改革的大思路，需要慎重决策，这也有待于研究的深化拓展。此外，民办学校教师年金制度和个人养老金制度等实施不久，还有大量的理论和政策问题需要深入研究。