新时代高校治理的法治化路径

曹 灿，秦国民

(郑州大学 政治与公共管理学院，河南 郑州450001)

党的十九届四中全会指出，建设社会主义法治国家是坚持和发展中国特色社会主义的内在要求。在全面建设社会主义现代化国家的伟大历史征程中，高等教育承担着培养高级人才、发展高新科技、促进社会文明进步的重大任务。新时代经济社会发展的现实需要以及高等教育发展的新形势、新任务，对高校提出治理体系和治理能力现代化的新要求。国家治理体系和治理能力现代化内在包含法治化的维度，高校治理属于国家治理体系的一个环节，因而新时代高校治理体系和能力现代化也必然具有法治化的要求。因此，研究新时代高校治理的法治化是高校治理体系和治理能力现代化中的一个重要问题。厘清新时代高校治理法治化的价值依据、现实困境以及可能性的建设路径，对于我国高等教育健康发展具有重要的理论意义和现实意义。

一、新时代高校治理法治化的价值意义

法治化是现代国家和现代社会治理体系的本质特征，也是高校治理体系和治理能力现代化的重要标志之一。现代高校治理中的法治化治理通过维持自由价值与秩序价值的微妙平衡，保障大学的有序运转和良性发展。中国特色社会主义进入新时代，高校治理走法治化道路成为高校治理体系和治理能力现代化的时代之需、改革之需和发展之需。

(一)高校治理法治化是全面依法治国的时代需要

2010年7月，中共中央国务院印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》，要求完善教育法律法规，大力推进依法治校、依法治教。2014年10月，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。这一决定明确指出，必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。高校治理法治化适应建设社会主义法治国家的要求，发挥法治在高校治理中的作用是推动高校治理法治化、现代化和科学化的时代需要。

(二)高校治理法治化是高等教育全面深化改革的需要

高等教育改革作为全面深化改革的重要领域，建立和完善科学规范的教育治理体系，形成高水平教育治理能力，是深化教育领域综合改革的核心任务[1]。中国特色社会主义进入新时代，随着经济社会的发展，高等教育面临的社会环境已经发生变化，高等院校自身的发展理念和发展方式已经实现迭代更新，不同利益主体在高等教育改革中出现了新的利益分化和利益重组。这些都要求法治在高等教育改革中更好发挥引导、规范和保障作用，以适应政府、社会和高校之间关系的新样态。

(三)高校治理法治化是高等教育未来发展的需要

高等教育全面深化改革和进一步发展的目标是，推进高校治理体系和治理能力现代化，建立和完善中国特色社会主义的现代大学制度。高校治理法治化有助于优化高校未来发展的外部环境和内部结构，提高高等教育综合治理水平。同时，高校治理法治化有助于协调政府、高校、教师、学生之间的关系，实现高校内外不同主体之间的权力职责、权利义务等各种关系的平衡。可以说，“只有充分依托、立足于法治的力量，教育规律和学生身心发展规律的遵循、大学自治原则和自由精神的确立与彰显、教育主体法律权责划分和大学制度之构建等，才能得到科学而适切的规范、引导和保障”[2]。

二、新时代高校治理法治化的现状分析

中国特色社会主义进入新时代，我国高等教育事业发展取得历史性成就，高校治理现代化水平逐步提高。同时，需要看到，我国高校治理法治化与新时代的要求还有一定差距，还存在一些需要加以解决的问题。

(一)法律制度体系不够完备

高校治理体系和治理能力现代化需要完备的法律规范体系，这是开展良好治理的依据。改革开放以来，我国高等教育法律体系、政策体系和制度体系不断完善。但是，随着高等教育改革不断深化、各治理主体法治意识日益提高，高校内外制度规则建设相对不足，存在相对笼统、滞后和缺失的问题。这些问题主要表现为不仅国家层面上关于高等教育的法律体系需要进一步完善，而且高校层面上的制度性文件体系也需要继续完善。就国家层面而言，高等教育法律体系的完备度与高校治理法治化的要求之间还有一定距离；同时，高校治理领域还存在一些法律空白，这显然不适应高校治理“有法可依”的需要。国家现有高等教育法律体系存在可操作性不高、程序性内容缺乏等情况，导致高等教育法律法规的可诉性差，实施效果不尽如人意。高校内部制度体系同样需要进一步健全，高校作为一个独立的社会组织，其有效运转需要一套包括学校章程在内的完备的制度体系。然而，目前一些高校尚未制定统一的、与国家法律法规相适应的校内规章体系，甚至个别校内规则存在与国家法律法规不太符合的地方。另外，不少高校虽然建立了制度体系，但存在政出多门、相互之间配合不协调等现象，这些现象的存在影响了高校治理效能的提升。

(二)治理主体权责关系不够清晰

高校治理体系和治理能力现代化需要在党和政府领导下，发挥好政府、高校、社会的协同效应，需要构建“治理共同体”，形成权责清晰的治理主体体系。在现实高校治理中，我国高等教育各治理主体之间的法律关系尚不甚明确，权利责任边界尚不够清晰。我国从各个层面、各个领域出台了《高等教育法》等众多法律法规，然而这些法律法规对政府、高校、教师、学生之间权利与义务的分配，仍然缺乏比较清晰的界定，缺失责任违反的惩罚措施和正当程序，难以从实体法层面确定高校治理中各权利(力)主体行使权利(力)的标准或程序[3]。在高等教育立法环节，需要将中央与地方、政府与高校、学校与教师等治理主体的权利义务关系通过制度细则予以界定，否则容易导致政治、行政与学术界限的模糊，导致治理主体之间出现错位、越位或缺位现象。其中，一个较为重要的环节是高校与政府之间的关系问题，需要厘清高校办学自主权与政府行政管理监督权之间的关系问题，将两者的权利义务关系明晰化，防止出现治理主体之间的叠加冲突或缺失缺位现象。

(三)高校独立法人地位尚未彰显

高校治理法治化需要明确高校独立的法律人格和法人地位。根据《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》的规定，高等院校只要具备法律规定的必备条件即可取得独立法人资格。从高校治理法治化角度看，高等院校作为一种社会组织，只要其设立与运行遵循法治原则，符合宪法和法律的原则和规定，其独立的社会法人地位也就确立起来了。然而，现有法律制度规则对高校内部法律关系和外部法律关系的法律职责、权利义务的规定尚显笼统，可操作性不太强。在外部法律关系中，存在高校自我管理与政府行政管理的边界需要进一步界定的问题；在内部法律关系中，存在内部管理与学术自由的关系需要进一步界定的问题。

(四)高校治理法治化文化氛围不够浓厚

“徒法不足以自行”，我们需要在高校内部营造浓厚的高校治理法治化的文化氛围，让校园文化既法治有序又清新高雅。形成高校治理法治化的文化氛围，除有赖于完善的制度规则、明确的权利界定和大学独立的法人地位外，还需要法治观念的传播、法治精神的遵守、法治素养的培育以及对法律价值的尊重和维护。当前，高校治理法治化文化氛围还存在一些需要进一步改善和加强的地方，高校内部运转和事务处理还没有做到于法有据、照章办事，内部治理规则还存在较大随意性；一些高校师生对法律制度的敬畏意识还有待进一步提高，通过法律途径解决权益争端的法治意识还需要加强；个别高校治理法治化文化氛围营造工作没有得到应有的重视。

三、新时代高校治理法治化的具体路径

针对现实中高校治理法治化存在的问题，结合高等教育发展面临的新形势和新任务，我们需要不断探索进一步完善和发展高校治理法治化的具体路径，其主要路径应当包括完善治理制度体系、健全内部治理机制、尊重治理主体独立法人资格、营造高校治理法治化文化氛围等。

(一)完善治理法律制度体系

新时代高校治理法治化的法律制度体系主要包括两个层面：一是以国家法律、法规和政策为主要内容的外部体系，二是以高校章程为核心的内部治理规范制度体系。就第一个层面而言，需要做的主要工作是通过不断完善高等教育立法，廓清政府行政管理与高校办学自主权之间的关系问题，为人才培养、大学自治、学术研究创造良好的治理环境。就第二个层面而言，需要做的主要工作是制定和健全以高校章程为核心的内部制度体系，厘清高校内部不同院系、不同部门、不同领域、不同层次之间的关系，使之相互配合、相互支持，形成良好的协同效应，发挥整体大于部分之和的功效。高校内部治理规则的发展和完善必须坚持如下几项基本原则：一是坚持立法有据，严格遵守国家法律法规，自觉维护社会主义办学方向；二是服务中心任务，提高高等教育办学质量、提高科学教研水平、提高人才培养质量、增强社会服务能力；三是坚持民主，重视群众参与，充分听取政府部门、教职员工、学生等多方面意见，形成共同意志；四是确保制度实施效果，加强对内部制度体系的执行监督，提高规则的执行力和有效性。

(二)健全内部治理机制

高校内部治理的法治化有赖于各种治理主体在明确权利义务关系的基础上协同配合、发挥合力，构建科学合理的内部治理机制。一是构建科学合理的决策机制。需要进一步明确高校党委、行政部门、学术委员会、工会、学生团体等在学校内部事务决策中各自具有的权利，以充分保障不同治理主体在学校重大事项决策中的参与权；需要进一步健全高校内部议事规则和事务公开制度，以保障高校依法治理、科学治理。二是构建高效的管理机制。高校要按照精简效能的原则，科学设立内部职能部门，明确部门权限分工，保障有序有效运转。同时，高校需要积极探索如何吸纳职工代表、学生代表、家长代表、工会代表参与学校内部事务的管理，提高高校内部事务的公开透明度和群众参与度。三是构建严谨的监督机制。需要充分发挥高校纪检监察部门、党员代表大会、教师代表大会、职工代表大会、学生代表大会的监督作用，完善学校重大事务评估、决策执行跟踪、效果反馈等制度，加强对高校治理效能的监督和控制，确保权力从决策到执行再到监督的闭环运行。

(三)尊重高校治理主体独立法人资格

依法自主办学是高校治理法治化的前提和基础，是保障学术活动正常运行的必要条件，也是实现中国特色社会主义高校治理的重要内容[4]。尊重高校独立的社会法人资格，关键是正确处理教育行政部门与高校之间的关系，清晰界定教育行政管理与高校自主办学的权利边界。为实现政府和高校之间的良性互动，政府部门要改变传统的行政管理思维，从社会治理、多元共治的现代治理理念出发，尊重高校办学自主权，通过简政放权、细化教育行政权力清单等方式，依法履行职能。政府教育主管部门在对高校进行治理过程中，可以更多引入第三方评估、行政指导、行政协议等方式，实现对高校办学的宏观指导，提高行政管理效益，降低行政管理成本，实现良好的高校治理。

(四)营造高校治理法治化文化氛围

高校治理法治化需要营造良好的文化氛围。相关人员和高校师生的法治精神、法治观念是高校治理法治化的重要基石，培养多元治理主体的法治精神、法治观念是推进高校治理法治化的内在动力和文化基础。营造高校治理法治化良好的文化氛围需要多方共同努力。一是高校管理者要提高依法办事的思想意识和行为能力。高校管理者要善于利用法治思维和法治方式完成决策、推进管理、化解矛盾、深化改革，实现高校内涵式发展，提高治理效能。二是高校教师要在高校治理中发挥积极作用，通过自我学习和积极参与法治培训活动，提升依法执教的思想意识和行为能力，学会用法律武器维护自身合法权益，保障教学科研活动和思想意识符合法律规定、符合法治精神。三是重视师生法治教育工作，将在校大学生法治教育内容融入课程教学的各个环节，提高大学生遵守法律、尊重制度的规则意识，使他们能够做到自觉守法、积极护法。四是通过各种形式，举办相关法治思想宣传活动、制作法治宣传文艺作品等。

总之，法治具有保障人的尊严自由和社会稳定发展的重要价值[5]，法治化在高校治理中发挥着重要作用，高校治理法治化是高校治理体系和治理能力现代化的重要内容。新时代呼唤高校治理现代化，高校治理现代化必然要求高校治理法治化。针对现实中高校治理法治化存在的问题，我们需要不断探索新时代高校治理法治化建设的具体路径，以发展中国高等教育事业，为社会主义事业培养合格接班人和建设者，为中华民族伟大复兴贡献力量。