以高度政治自觉深化内控建设——审计视角下的内部控制工作再认识

安晓宁 谭弘恩 张 朋 李 源

事业单位作为公共服务的提供者和社会事务的监管者，在推动经济社会发展过程中起着至关重要的作用。作为事业单位治理的基石，实施内部控制是提高事业单位管理水平进而增强事业单位履职能力的有效途径。内部控制(简称“内控”)是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。推进单位内部控制建设，就是要规范行政事业单位内部经济和业务活动，强化对内部权力运行的制约，保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，促进单位公共服务效能和内部治理水平不断提高。本文从近年来部属单位审计发现的内部控制问题汇总分析着手，从内控角度对防范和化解业务与廉政风险追根溯源，并就以高度政治自觉深化内控建设、促进事业单位规范化科学化管理进行深入探讨。

一、从部属单位审计发现的内部控制问题说起

借助对2016-2020年部属事业单位内部审计情况汇总分析，可以发现，部属事业单位财务管理方面的规范性问题逐步减少，但在管理规范性问题呈下降趋势的同时，事业单位内部控制方面的问题仍时有发生。这说明在内部审计的推动下，部属各单位普遍提升了依法依规理财意识，财务管理水平有所提高，但是在强化内部管理、防范风险隐患等方面还存在薄弱环节。

个别单位内部控制方面的问题主要表现在：“三重一大”事项未经领导班子集体研究决定、投资收益未有效回收、图书出版及合同管理内部控制不规范等。具体说来，一是“三重一大”事项未经领导班子集体研究决定，未明确单位重大经济事项的认定标准、权限范围、审批程序和相关责任等。二是劳务费、会议费、在华国际会议支出、援外培训经费等事项未制定相应的内部控制制度，部分已制定的制度规定要求不明确或未严格执行。三是合同管理内部控制不规范，如合同未归口管理，合同日期、金额、公章、签字等关键要素不全或有误，职工未经授权直接对外签订合同，合同签订金额或内容与实际不符，未按合同约定收付款，未按时完成合同约定任务等。四是展会管理内部控制不规范，如展会采购事项未按规定进行公开招标，展会计划调整未履行报批手续等。五是图书出版管理内部控制不规范，如图书出版费用已支付但超期未出版，稿酬发放未按合同约定执行，图书未按合同约定署名等。六是办公用品、专用材料管理内部控制不规范，如办公用品的采购、保管、办理出入库等不相容岗位未分设，专用材料未实行出入库管理，采购未建立询价机制等。七是劳务费发放不规范，如列支劳务报酬依据不充分等。

二、从内控角度对业务与廉政风险防控追根溯源

内部控制建设是在单位层面落实依法治国和法治政府建设的必然要求，是事业单位强化财会监督的常规手段和长效机制，是落实各项财经纪律的有效措施，是防范业务与廉政风险的重要保障。经过近年来不懈努力，部属单位系统性内控建设全面开展，内控理念逐步深化，制度框架不断完善，工作机制有效运行，已成为抓党建、促业务的重要抓手，在加强权力制衡、防范廉政风险与业务风险、提升工作成效等方面发挥着不可替代的作用。同时也要看到，尽管部属单位在内控体系建设上已有很大提升，内部控制体系持续运转也为单位发展提供了安全轨道，但内控体系建设不完整、体系运行效能不高、内控建设方法单一、内控评估及监督机制不健全等问题也较为普遍。

联系内部审计发现的实际问题，从内控角度对防范和化解业务与廉政风险追根溯源，一是内部控制风险管理制度执行力与实际效果有待进一步提升。部属单位大多于2016年制定了《内部控制规程》，并且普遍将“经济活动合法合规”和“预防腐败”作为首要的、基础性的风险管理目标，使得各项经济活动的风险防控具备了日常性、程序性制度基础。但对内控规程的内容、质量、实施效果，在单位内部、外部都缺少客观的评价，规范性和适用性得不到有效平衡；部分单位还存在对规程怠于完善和更新，对改革中面临的新问题避重就轻，直接影响到内控工作的实效性。二是内控信息化手段与效果还需要优化强化。将财务监督和内控意识嵌入到单位信息化平台中去，构建完善的信息化廉政风险防控体系，是加强内部控制建设的必然选择。已经完成的“公务之家差旅电子凭证网上报销平台”与“核算系统电子会计凭证报销入账归档升级改造”工作，实现了“纸流”到“电流”的“最后一公里”嬗变，进一步加强了部属单位内控工作标准化、流程化建设。但由于内控信息化工作中部属单位业务主管部门不同、软件开发公司不同，存在着现实中的数据“孤岛”、信息“壁垒”，制约了部系统内控监督手段和效率。三是内控与审计、监察等部门信息共享机制还没有正式确立，一定程度上影响着内部控制在提升单位内部治理水平、规范内部权力运行、促进依法行政、推进廉政建设中重要作用的有效发挥。

三、从做好廉政风险与业务风险防控增强深化内控建设的思想自觉和行动自觉

内控是以加强核心业务的风险管控与监督制衡为根本，以发现问题、研究问题、解决问题为手段，以提高单位治理效能为目标的一项长期性制度安排，对建立决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制起着重要的基础保障作用。深化内控建设是贯彻落实全面从严治党方略，对权力行使进行规范、加强行政事业单位自身建设的更高要求。必须坚持从制度上给自己“建笼子”、从执行上给自己“安辔头”、从追责上给自己“抽鞭子”，重新审视手中的权力，细致梳理工作流程，查找风险、剖析原因、清除隐患，将内部控制工作要求贯彻工作始终。这也是行政事业单位党员干部讲政治、严自律、重担当，积极主动地将全面从严治党的重大战略部署烙印在思想里、贯彻在行动中、落实在工作上的具体体现。深化内控建设还是促进行政事业单位规范化科学化管理、防范化解廉政风险和业务风险的内生需求。实践已经证明，在防范化解廉政风险和业务风险，尤其是对要害部门、重点领域、关键岗位的廉政和业务风险防范方面，内控能够发挥重要作用。有效的内部控制能够起到制度笼子的作用，通过对事项的事前、事中、事后全过程控制，能够有效预防和防范业务和廉政风险。必须坚持问题导向，坚持底线思维，把工作的着力点放在解决最突出的矛盾和问题上，把内控建设作为强化权力监督制约、防范廉政风险和业务风险的重要抓手。进一步抓住关键少数、聚焦关键业务、紧盯关键环节，最大程度减少干扰业务流程管控的人为因素，防范廉政风险，使内控真正成为防止出错的“规”和“矩”；进一步查找、梳理、评估财经活动业务及管理中的各类风险，力求对风险早判早知、“未病先防”，让内控始终成为发现问题的“显微镜”和“放大镜”；进一步抓好发现问题的整改工作，研机析理，落实责任，堵塞漏洞，促进管理，让内控切实成为整改问题的“鞭”和“尺”。

持续深化内控建设，是一项长期工作。第一，要进一步健全内控体系，始终将权力监督制约的理念和要求融入内控制度设计；把信任不能代替监督的理念贯穿到财政资金管理全过程，通过加强制度建设强化单位治理、有效防范各类风险。从事业单位的业务职能出发，根据党风廉政建设和业务需要，根据内外部风险和环境的变化，不断强化内控体系、健全长效机制，做好各项内控制度评估和及时修订完善工作，使内控无缝嵌入各业务流程，提高内控制度的实时性、针对性和有效性，坚决扛起内控主体责任，切实防止“有制度但防不住风险”的情况发生。第二，要把内控信息化建设纳入预算管理一体化建设统筹考虑，通过预算管理一体化系统有序执行，丰富内控工作手段。内控信息化建设也必须根据廉政风险防控和财政业务的要求和变化做好有效衔接。要切实明确单位财经活动特别是资金运行各环节的内控要求，构建覆盖财经活动决策、执行、监督全流程的内控信息化管理体系，让内控信息化在各个环节发挥作用，有效防范廉政风险和业务风险。第三，要建立内控风险预警机制，加强日常风险管控，扎实开展内控审核、内控检查，加大发现问题力度，强化重点领域风险防控。不断排查风险隐患、做深做细做实内控执行、切实提高单位治理水平。扎实做好内控考评工作，进一步完善考评方法，细化考评指标，推进考评结果运用，不断提高工作效率，持续优化单位治理。第四，要努力推动内控、巡视、审计及其他监督方式深度融合，使内控能够与党风廉政建设、日常业务管理等方面的新变化、新要求有效衔接。同时还要加强追责问责，提高审计整改实效，让内控真正“长出牙齿”。建立审计查出问题内部追责问责机制，切实加大问责力度，体现内控的全覆盖和硬约束。第五，要真心爱才、悉心育才、精心用才，培养造就大批德才兼备、堪当时代重任的高素质专业化复合型干部特别是优秀年轻干部。教育引导党员、干部自觉做习近平新时代中国特色社会主义思想的坚定信仰者和忠实实践者，追求崇高的思想境界，增强过硬的担当本领。内控的目的是查找风险、剖析原因、清除隐患，要通过全面提高干部政治素质、强化能力建设，有效提升干部及时发现问题的判断力、激发干部直指问题本质的领悟力、锤炼干部有效解决问题的执行力，以高度政治自觉投身内控内审建设，为有效防范行政事业单位业务风险和廉政风险提供有力人才支撑与业务保障。