国际海底区域资源“三权分离”开发制度研究

倪 然 谢青霞

（东华理工大学 文法学院，江西 南昌 330012）

国际海底区域（以下简称“区域”）是指国家管辖以外的海床、洋底及其底土，约占海底总面积的70%。[1]“区域”资源是指位于国际海底区域的矿产资源等，是人类可持续发展的物质基础，属于战略性资源范畴。“区域”资源的开发关系到各国的经济发展，更涉及复杂的国际海洋权益争斗，具有特殊的政治价值，国际上对其竞争日渐激烈。[2-3]国际海底管理局（以下简称“海管局”）是联合国的一个分支机构，是管理国际海底区域及其资源的权威组织。国际社会就如何有序地利用“区域”资源展开了长期不休的争论，最终通过了《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》和《关于执行〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》（以下简称《执行协定》），确立了“区域”内活动的国际法框架。人类共同继承财产原则是“区域”资源开发的基本原则，[4]基于这一原则形成了“区域”资源的平行开发制度。平行开发制度最初由《公约》确立，《执行协定》和《国际海底区域资源探矿和勘探规章》（以下简称《勘探规章》）相继对其进行了修订，经多次修订后的平行开发制度已经逐渐偏离了人类共同继承财产原则。

目前，“区域”内活动正处于从勘探阶段迈向开发阶段的关键时期，构建合理的国际海底区域矿产资源开发制度对依据国际法公平分配各国利益显得尤为重要。[5]因此，有必要对现行的平行开发制度进行全面研究，理清其存在的问题，并以遵守人类共同继承财产原则为准则，研究新的“区域”资源开发制度，为国际社会对“区域”资源开发制度尽快达成共识并进入“区域”资源开发阶段提供新的思路。

一、“区域”资源开发制度分析

由谁来勘探开发“区域”资源是第三次联合国海洋法会议上谈判的主要问题之一。[6]“区域”资源开发制度存在“单一开发制”“国际注册与执照制度”和“平行开发制”理论之争。

（一）单一开发制

1970 年，联合国大会决议确认了“区域”及其资源为人类共同继承的财产。[7]但发达国家利用技术与资金优势，不断弱化人类共同继承财产原则。为了真正落实该原则，发展中国家组成的77 国集团向联合国主张“区域”资源的单一开发制，提出海管局代表全人类对“区域”资源行使管理权，全权决定“区域”资源开发时间与方式，但遭到了发达国家的强烈反对。[8]单一开发制忽略了人类共同继承财产原则的政治属性，也忽略了国际社会发展的现实问题，未能在“区域”资源利益分配中考虑到国家间发展的差异和各国在“区域”资源开发中的先期投入差异等，仅有理想价值，没有现实意义。

（二）国际注册制和执照制

针对发展中国家提出的单一开发制，发达国家提出了国际注册制，即加强“区域”内活动的自由权，使发达国家可以率先对“区域”资源进行开发利用，开发主体只要将开发的区域、面积、时间等事项向海管局报备即可。国际注册制的核心思想就是无主物先占理论。由于发展中国家并不具备勘探开发“区域”资源的经济与技术实力，因此国际注册制对发达国家极为有利。[9]该制度严重违背了人类共同继承财产原则，因此遭到发展中国家的强烈反对。国际执照制承认海管局对“区域”资源享有专属管理权，由海管局对符合条件的开发主体颁发执照，其实质依然是公海自由原则在“区域”资源开发应用的变种，[10-11]亦从根本上违反了人类共同继承财产原则。

（三）平行开发制

为了加快“区域”资源开发制度的建设，在第三次联合国海洋法会议后期，美国国务卿基辛格提出平行开发制。1982 年，平行开发制被《公约》以国际法形式正式确立。《公约》以“区域”及其资源是人类共同继承财产为原则确立了平行开发制。

其主要内容包含以下几点：1. 海管局代表全人类安排、进行和控制“区域”资源开发；2.“区域”资源开发可以由海管局企业部进行，也可以由国家、自然人、法人或以任意组合与海管局协作进行；3.“区域”资源开发申请者需提供一定面积且具有较高商业价值的区域，将其分成商业价值相等的两个部分并提交两个部分的所有资料；4.海管局指定其中一部分作为保留区留给海管局通过企业部或以与发展中国家协作的方式开发，另一部分由申请者在与海管局签订合同后进行开发。[12]

《公约》中的平行开发制保障了发展中国家的权益，以美国为首的发达国家认为该制度损害了他们的利益，拒绝签署《公约》，转而采取了单边主义道路，制定国内法，对“区域”资源采用公海自由式的开发策略。为了促使《公约》得到普遍认同，联合国经过长期非正式协商，并考虑到世界各国政治、经济、技术发展的不平衡现实及“区域”资源大规模商业开发短时间内不会到来的情况，通过了《执行协定》，极大地削弱了海管局的权限，扩大了《公约》中规定的发达国家参加保留区开发的机会，推翻了《公约》中关于生产限额的规定，取消了技术转让的强制性。[13]

平行开发制作为当前“区域”资源开发的主要制度，存在以下问题。

1. 国际海管局权限问题

设立海管局的初衷是代表全人类对“区域”内活动行使管理、控制的权利，但现行平行开发制过度限制了海管局的权限，使其无法很好地行使代表全人类对“区域”进行管理的职责。主要体现在两个方面：第一，理事会制定一般政策，由此导致海管局失去了最高权力机关的地位，海管局制定的一般政策失去了更广泛的代表性；第二，企业部的地位过低，与其他开发主体平等，使其失去了代表人类进行“区域”资源开发的应有地位。

2.平行开发问题

承包者除对其申请的“区域”具有专属勘探开发权外，还享有与企业部联合开发保留区的第一优先权，且在企业部未开发保留区超过一定期限后有权申请保留区的开发计划。此外，发达国家控制的实体还通过在发展中国家注册子公司的方式获取当地政府担保，从而获得发展中国家实体的身份以从事保留区的开发（鹦鹉螺模式）。另外，《勘探规章》规定承包者可以不提供保留区，转而选择为海管局企业部提供联合企业中的股份来代替。上述规定使得发达国家对保留区开发的机会大大增强，使保留区的数量减少，而发展中国家受限于资金和技术实力，在一定期限内开展保留区开发的机会则大为减少。[14]平行开发的相关规定极大地损害了人类共同继承财产原则。

3.生产政策存在问题

“区域”资源开发的市场化及生产限额的取消会导致“区域”资源开发的过度与失控，从而损害后代人类的利益；会促使发达国家在短期内大力开发“区域”资源，以便尽早、尽快、尽多地实现占有；会加速海洋环境的破坏，影响人类与自然的和谐发展，极大地损害陆上生产国和发展中国家的利益。

4.技术转让存在问题

强制技术转让的取消，使得企业部或发展中国家获得相关技术的难度和成本大为增加，容易导致发达国家的技术垄断，进而对“区域”资源实现垄断。

5.审查制度存在问题

二、“三权分离”开发制度提出的法理基础

鉴于现行国际法中的平行开发制无法真正落实人类共同继承财产原则，使得“区域”资源可能沦为少数经济与科学技术实力强劲的国家的垄断资源，不能实现为全人类共同利益而开发，本文提出“三权分离”开发制度，既考虑到国家间发展的不均衡和发达国家在“区域”资源开发的前期投入，又充分保障发展中国家在“区域”资源开发中的权益，使“区域”资源尽早进入开发阶段，为“区域”内活动的国际立法提供参考。

“三权分离”开发制度遵循人类共同继承财产原则，涉及的核心对象有人类、海管局、“区域”资源及从事“区域”资源开发的承包者，核心权利有所有权、管理权、开发权。所有权是指全人类共享“区域”资源及其收益，“区域”资源应为全人类利益及和平目的开发；管理权是指海管局代表全人类行使“区域”资源的管理，但该管理权不包括“区域”资源开发活动；开发权专指从事“区域”资源开发活动的权利。

“三权分离”开发制度的法理基础是信托法律关系及雇佣法律关系。信托法律关系[15]包括四个主要构成要件：（1）信托委托人，通常是财产所有人，在“区域”资源开发制度中指全人类；（2）信托受托人，也即财产管理人，在“区域”资源开发制度中指海管局；（3）信托受益人，一般也是财产所有人，在“区域”资源开发制度中指全人类；（4）信托财产，也即信托标的物，在“区域”资源开发制度中指“区域”资源。信托委托人（全人类）将合法财产（“区域”资源）交给信托受托人（海管局）管理。信托受托人（海管局）按照信托委托人（全人类）的意愿管理财产，以实现财产利益最大化，为信托受益人（全人类）利益服务。信托法律关系阐述了全人类、海管局及“区域”资源的关系，将“区域”资源的所有权和管理权分离。

雇佣法律关系是指雇佣人与雇工商定，雇工按照雇佣人的指示，在其监督下为雇佣人提供劳动服务，同时由雇佣人提供报酬的劳务法律关系。[16]“三权分离”开发制度中雇佣人指海管局；雇工指在海管局管控下进行“区域”资源开发的承包者，可以是国家、国际组织或国家控制的组织或法人；承包者在海管局的管控下开展“区域”内活动，并有权获得一定报酬，以此实现管理权与开发权的分离。

三、“三权分离”开发制度的主要内容

“三权分离”开发制度是指“区域”资源为全人类所有，海管局代表全人类行使“区域”资源的管理权，以及雇佣适合的承包者具体实施“区域”资源开发活动。被雇佣从事“区域”资源开发的承包者有权从“区域”资源开发收益中获取其前期勘探成本补偿、开发活动成本补偿及适当收益作为雇佣关系中的佣金。具体而言，在“三权分离”开发制度中，“区域”资源开发前期投入较大的发达国家可以通过获得佣金，补偿其成本并获得适当收益，可在一定程度上促进条件成熟的国家率先开展“区域”资源开发，从而使“区域”资源尽早进入开发阶段；海管局代表全人类对“区域”资源开发所获收益在所有国家间进行合理分配，以保障发展中国家可以享有“区域”资源开发的红利。因此，“三权分离”开发制度具有较好的可行性。“三权分离”开发制度的五大核心要素为海管局、承包者、生产与收益政策、资料与技术转让、审查制度，五者的关系和所承担的权责构成了“三权分离”开发制度的主要内容。

（一）海管局

海管局是唯一代表全人类管理一切“区域”内活动，实施“三权分离”开发制度的具有专属管辖权的国际机构。

海管局的组成基本沿用《公约》规定，由大会、理事会、秘书处和企业部四个部分组成。大会由海管局全体成员组成，为海管局的最高权力机关，对海管局权限范围内的任何问题或事项负责并制定一般性政策。理事会是海管局的执行机关，沿用《公约》规定选举产生，依据大会的一般政策制定具体措施。秘书处负责海管局日常行政及财务管理工作，秘书长也即海管局负责人由大会选举产生。企业部是直接管理“区域”内活动的机关，接受大会与理事会指示与控制。

考虑到海管局是管理机构的本质，海管局没有“区域”资源开发的权利和义务，只负有对该类活动的行政管理职责及“区域”资源开发的收益分配管理职能。海管局的职能主要包括：（1）搜集“区域”资源的分布、储量等主要信息，制定“区域”资源开发的总体规划；（2）对“区域”资源开发申请者的资格、工作计划进行审核，与符合条件的申请者订立雇佣开发合同；（3）对“区域”资源开发活动进行管控，保障开发活动按照签订的雇佣开发合同进行；（4）制定“区域”资源开发收益的分配方案；（5）制定与“区域”资源开发相关的环境保护、生产限额、价格平衡、反技术垄断等政策和制度；（6）确定承包者的申请资格，以及制定承包者在“区域”内活动的成本补偿及适当收益政策；（7）负责“区域”内勘探活动的申请审核和管控。

我们简短地回顾一下所谓“西学东渐”的历史。历史发展到明末清初，中国古典科技的发展进入了一个崭新的阶段。这就是随着400年前开始的“西学东渐”而发生的西方科学传入中国的历史过程。这是中西文化的对撞、互渗的过程，也是中国传统文化在巨大的外力冲击下，从被动变革到主动变革的过程。

海管局的运行费用由全体缔约国缴纳的会费组成，各缔约国每年缴纳费用的具体比例由大会协商通过。

（二）承包者

通过审核，被海管局雇佣开展“区域”资源开发的承包者应为缔约国及其控制的组织、法人或者被国际社会承认的国际组织。

相关主体需向海管局提交承包者资格申请和“区域”资源开发工作计划，经海管局审批并与之签订雇佣开发合同后，正式成为从事“区域”资源开发的承包者。

申请主体应对所申请开发的“区域”有较为充分的前期调查和勘探，获得包括该部分海域的海洋环境、海底地形地貌、地质构造、沉积结构等资料。申请者应向海管局提交上述资料，作为海管局搜集的“区域”资料的一部分，为制定“区域”资源开发的总体规划和相关政策提供依据。申请主体还应掌握开发活动需要的相关科学技术，并在申请时提交详实的开发工作计划书，对“区域”内活动的方案、涉及的技术、设备等进行说明，并包含环境影响评价及事前、事中、事后环境保护方案等内容。

申请主体如果已经和海管局签订了“区域”的勘探合同，便具有签订开发合同的优先权。其申请开发权之前的“区域”勘探活动应在与海管局签订勘探合同（应具有勘探专属权）后按照合同和海管局相关规章开展。

申请主体在获得承包者资格后应严格按照与海管局签订的雇佣开发合同开展工作，并严格遵守其他相关国际法与规章制度。承包者的国籍所在国和实际控制国对承包者的“区域”内活动负有连带担保责任，如果承包者为国际组织，则组成该国际组织的所有国家对其负有连带担保责任。

与海管局签订了雇佣开发合同的承包者，有权从“区域”资源开发的收益中获取其前期调查、勘探及按照合同开展开发活动的成本，并获得一定的利润。该成本和利润为海管局代表全人类雇佣该承包者所应支付的报酬。承包者要求的前期投入及按照合同开展的开发活动的成本总额不应超过其所开发的“区域”资源价值的25%，要求的利润不应超过其所开发的“区域”资源价值的8%，否则该开发计划不予批准。若与海管局签订了勘探合同的主体没有进一步申请并获得从事“区域”资源开发的承包者资格，则自行负责其前期调查和勘探的成本。另外，如果同一时期有多个申请主体对大致相同的区域申请承包者资格，除具有优先权者外，海管局应通过招标程序择优选择。

（三）生产与收益政策

“区域”资源开发产生的所有收益由海管局代表全人类管理与分配。承包者开发的资源必须全数上缴海管局，或在海管局授权和管控下出售。海管局首先应该从“区域”资源开发收益中支付雇佣开发合同规定的承包者相关成本与利润部分，其余收益按照大会协商的分配比例及办法分配给各缔约国。收益可以资源本身或出售之后的货币等形式分配。

海管局应采取必要措施规定合理的“区域”资源开发生产限额，且“区域”资源价格的确定应与陆上同类资源的价格保持相当，以减轻“区域”资源开发导致的环境保护压力，从而促进“区域”资源市场的稳定有序。

（四）资料与技术转让

在承包者与海管局签订了雇佣开发合同后，因其开发与前期投入的成本和应获利润已有保障，所以海管局有权对承包者提交的拟开发“区域”的前期调查资料及工作计划中的一般科学技术内容予以公开，以避免在该“区域”不必要的重复调查，并促进科学技术的普及与发展；但不宜公开申请主体工作计划中享有知识产权保护的科学技术内容，如有其他主体想要获得此项技术，应和该知识产权所有人在商业规则下协商获取。如果申请主体最终没有获得承包者资格，未与海管局签订雇佣开发合同，海管局对申请主体提交的前期调查资料及工作计划所有内容应予以保密。

（五）审查制度

任何“区域”资源开发制度的制定都是在特定时期的国际环境下进行的，并受限于国际社会、经济、政治、科学技术的发展。因此，海管局应该对“区域”资源开发制度实际效果进行定期审查，以确保该制度有利于执行人类共同继承财产原则。审查制度建议沿用《公约》的审查制度。

“区域”资源具有不属于任何国家管辖的特殊性，在国际法中具有特别的法律地位，是人类的共同继承财产。正因为其不属于任何国家管辖，“区域”资源成为世界各国觊觎的对象。在“区域”内活动即将由勘探阶段进入开发阶段的关键转折期，如何在国际法制度框架下对“区域”资源进行开发，加快对“区域”资源的占有，成为世界主要国家的重要战略。本文聚焦“区域”资源开发制度，依托信托法律关系及雇佣法律关系的法理分析，提出了“三权分离”开发制度，其核心是实现“区域”资源所有权、管理权、开发权的分离。“三权分离”开发制度既可以有效促进已在“区域”资源开发中进行了大量投入的国家或科技先进的国家积极开展“区域”资源开发，又可以保障发展中国家获得“区域”资源开发收益的分配权，是极具可行性的“区域”开发制度。“三权分离”开发制度虽然保障了发达国家对“区域”资源开发的前期投入和其作为承包者的合理收益，但与其独霸“区域”资源的野心仍存在很大差距，发达国家能否认可“三权分离”开发制度是该制度实施的不确定因素。