中止侦查：比较法视域下“冷案”问题的解决途径

周璐媛

（中国政法大学，北京 100088）

一、“冷案”概念的引入

“冷案”是与刚刚被报道、还处于调查初期阶段的“热案”（Hotcase）相以而言的。现在，“冷案”通常是指经过两年或两年以上时间尚未解决的案件。严重的犯罪调查从未结束，而只是“暂停”，直到新的机会出现而再次展开调查；犯罪超过追诉时效的，不再追究刑事责任。[1]例如南医大女生被奸杀案、白银连环杀人案和清华女生铊中毒案等。笔者认为“冷案”与“疑案”的概念仍有所区别，前者更注重于时间范畴上的延伸，当所有的调查手段都已穷尽，不知道该转向何处时，案件就变得冰冷。[2]学界使用的“侦查僵局”[3]“侦查死角”[4]或“侦查失败”[5]等皆指此概念，我国司法实践中也不乏“冷案”的存在。

刑事诉讼的整个流程，从侦查、起诉、审判（上诉）乃至确定并执行有罪判决，可以说是层层筛漏的过程。侦查通常是整个刑事程序的第一个阶段，也是第一层过滤，将不可能确定为有罪判决的案件先行过滤筛出。[6]但是如果案件在侦查阶段便丧失了证明可能性甚至查明可能性，否决了追诉容许性存在的可能，甚至没有追诉效益性，侦查人员是否要继续侦查活动？[7]我国现行法律并没有规定在侦查工作遇到障碍问题时应该如何处理，只有侦查终结和撤销案件两种结案方式，而“冷案”显然不能达到结案的标准。

二、破解“冷案”的必要性

郭晶认为“冷案”可以分为两类，第一类为一般侦查停滞，即自始无法查清案情；第二类为追诉失败伴随的后续停滞，即曾认为已被查清的案情却被推翻，案情重归迷雾。[7]32“冷案”的冷处理不仅违背了刑事诉讼法的立法目的，而且违反了国际刑事司法准则相关的公约、原则、宣言、倡议等。

（一）破解“冷案”的理论基础

1.强制措施法定原则

《公民权利和政治权利国际公约》（以下简称《两权公约》）第9条关于不受任意逮捕或拘留的规定，以保障人身自由，特别是以警察执法活动中维护人权与法制，具有重要意义。第9条第1款①《两权公约》第9条第1款规定：“人人有权享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所确定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”原则性地规定了保障公民的人身自由，而第9条2—4款②《两权公约》第9条第2款规定：“执行逮捕时，应当场向被捕人宣告逮捕原因，并应随即告知被控案由。”第9条第3款规定：“任何因刑事指控被逮捕或拘禁的人，应被迅速带见审判官或其他经法律授权行使司法权力的官员，并有权在合理的时间内受审判或被释放。等候审判的人受监禁不应作为一般规则，但可规定释放时应保证在司法程序的任何其他阶段出席审判，并在必要时报到听候执行判决。”第9条第4款规定：“任何人因逮捕或拘禁而被夺自由时，有权声请法院提审，以迅速决定其拘禁是否合法，如属非法，应即令释放。”力求避免国家行为没有可理解的原因，或没有合法的法律决定，使一个人被长期地剥夺自由这种情形出现。

冷案的第一种类型是无法找到犯罪嫌疑人，但是第二种类型就是错抓了犯罪嫌疑人甚至错判，显而易见以于第二类犯罪嫌疑人的逮捕是没有法律依据的，错捕错判要进行国家赔偿，此时犯罪嫌疑人的自由被非法剥夺违反了国际准则中的强制措施法定原则。

2.诉讼及时原则

人权事务委员会认为，《两权公约》第9条中最重要的在于“迅速”二字，延迟的期限不得超过几天。[8]“迟来的正义非正义”是该原则最好的阐释。“冷案”最大的特点就在于时间的延伸，以于悬而未定的案件长时间不处理违反了《两权公约》所规定释放犯罪嫌疑人的时间要求，不仅伤害了犯罪嫌疑人的身心，而且破坏了社会秩序。

3.人权保护原则

《世界人权宣言》的序言重申了人权是“世界自由、正义与和平的基础”，以于有被害人的刑事案件，或者是被害人死亡后由其亲属继续关注的刑事案件，以于冷案问题的纵容实际上违反了《世界人权宣言》的规定。

（二）破解“冷案”的现实需要

1.增强司法公信力

案件不破，无法告慰死者，也无法向公众交代，尤其是一些重大案件。冷案也成为被害者家属心中永恒的痛和侦查员心中永远的遗憾。[9]如果“冷案”在司法案件中占据比重较大，就会阻碍“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”之目标的实现。

2.减少信访案件

“冷案”会极大消磨被害者及其近亲属的耐心，为了得到一个确切的结果，往往会通过信访的方式来变相解决。信访是法治体系问题的“事后反思机制”，其他行政法律制度是为了执行，而信访是将已然的错误加以纠正和修改，使之转变为正确的纠错和调整过程。“信访”之“信”至少包括三层含义：第一层是信件、信函的意思，是公民反映民意、陈其苦情所使用的一种载体。第二层是相信的意思，是当国家尚未满足公民诉求时，公民相信国家未来一定能够实现公义的期待。第三层是信靠，指的是人民解决问题的希望还是在国家机关。[10]“冷案”的确没有满足公民诉求，当侦查机关难以满足当事人的要求时，我们也没有立场去苛责信访群众。但由于受到“信访不信法”的错误思想影响，当事人会将信访转变为闹访，这又无益于查明案情的实体真实。

综上所述，“冷案”问题的存在既不利于促进“深化司法体制综合配套改革”，也远离了国际准则的各项要求，因此破解“冷案”问题势在必行。

三、“冷案”的处理方式

（一）暂时归档

中国澳门特别行政区检察院在侦查结束后，除作出控诉外，还会以案件作出永久归档、暂时归档、免除刑罚的归档、诉讼程序暂时中止、最简易诉讼程序的决定。若检察院未能获得显示犯罪发生或何人为行为人之充分迹象，侦查亦需归档。澳门特区的该项暂时归档制度根植于葡萄牙的法律规定，《葡萄牙刑事诉讼法典》第277条（2）规定若未能发现某人实施犯罪的充分证据，检察院应批示将案件归档。但笔者认为，澳门特区以“冷案”并没有给出实质性的解决方案，出现侦查障碍的情形也仅仅只是形式上的归档，以归档的后续实体和程序上的规定如没有进行跟进，那么“暂时归档”制度便在司法上丧失了意义，只是行政事务之环节。

（二）中止侦查

1.中国台湾地区：侦查停止

中国台湾地区的检察官在开始侦查后若遇有某种事由发生而不能继续侦查，应使其侦查停止。侦查之停止与侦查之终结不同，前者仅为暂时停止侦查，可重新侦查，亦即侦查停止之事由消减时，检察官应继续侦查以便结案。侦查停止限制于一定事由，可分为事实上之事由与法律上之事由。事实上之停止事由指犯罪事实虽已被发现，但经过长时间的侦查，仍无法发现犯罪嫌疑人，致使侦查失去以象，抑或犯罪嫌疑人虽已被发现，但重要证人之所在不明，致无法予以讯问，则不得不停止侦查。法律上之停止事由包括因先决民事法律关系而停止和因有自诉而停止两种事由。[11]犯人不明，不得终结侦查，因为犯罪嫌疑人既然不明确，纵使检察官提起公诉，也不能明确起诉之被告，无法开启和进行审判程序。若以该案件投入大量的人力、物力和财力、时间，会使侦查机关难以抽出精力去处理其他案件，此时继续侦查便是毫无意义并且浪费司法资源。如果超过了一定的“度”，即使案件最终被侦破也要毫不犹豫地归结为失败。折合两个立场的考量，将侦查活动暂时停止，若有新的证据或者线索出现再继续侦查活动。

2.奥地利：侦查中断

《奥地利刑事诉讼法》第197条规定了针以不在场和下落不明行为人侦查的中断。[12]依据法律规定不得针以某人启动或继续追诉程序的，应当中断程序，待障碍消除后再继续侦查程序。

中止侦查制度赋予了“冷案”一个正当的出口，虽然有些国家或地区只设立了暂时中断制度，以于后续操作并没有明确规定，但是至少与“暂时归档”制度相比已经迈出了一大步。

（三）法律真空

笔者翻阅了一些国家和地区的刑事诉讼法典、判例法以及普通法，发现大多数国家只规定了侦查终结、侦查无效、侦查监督和补充侦查，“冷案”恰好遗漏于侦查程序的夹缝中，并没有专门的法律条文来加以约束。由于篇幅所限，仅以我国的法律现状为例来进行介绍。

1.理论摒弃

中国内地以于侦查阶段的“冷案”处理方式目前处于法律真空状态。虽然《高检发研字〔1997〕1号》和1999年《高检规则》第241条都有中止侦查的规定，但是上述两个司法解释均已失效。

根据立法工作部门的意见，2012年《高检规则》删去了中止侦查的规定，删除的理由有以下两点：一是认为中止侦查、中止审查起诉属于刑事诉讼程序，若法律没有规定，不能由司法机关通过司法解释自行设置和规定。二是不能因犯罪嫌疑人不在案或者不能接受讯问而中止侦查活动。犯罪嫌疑人长期潜逃，还可能涉及以依法应当没收的违法所得进行调查的问题；以于犯罪嫌疑人患有精神病的，还可能提起强制医疗程序。[13]

但上述原因仍存在不合理之处。其一，“冷案”到现在为止仍没有得到妥善的解决，处于刑事诉讼法和侦查学各自研究领域的夹缝之中。即使侦查机关由于业绩指标的竞争不予承认，但侦查停滞这个事实仍然存在。既然立法部门认为1999年《高检规则》设立中止侦查的程序与立法权限的规定不符而并没有以该项制度本身的舛误来反驳，那么为何不考虑在《刑事诉讼法》中增设该项制度？一味地删减制度而不去考虑该制度设立的初衷便背离了立法目的。其二，以于因为犯罪嫌疑人长期潜逃可能适用犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序和强制医疗程序而不能中止侦查，可以重新修改中止侦查的适用条件来规避，而不一定需要采取删除中止侦查这种无可转圜的方式。

以上规定都仅是以检察机关的自侦案件作出了规定，以于公安机关立案侦查的案件，遇此类情况如何处理却没有规定，其他法律法规也未见到相关规定。中国大陆地区以于侦查阶段的“冷案”处理方式目前处于法律真空状态。

2.实践做法

在司法实践中，公安机关将“冷案”变相称呼为“已经暂停侦查工作不能及时侦查终结的案件”，在公安部《公安机关刑事案卷立卷规范》第一条第（四）项中规定以此归档管理。笔者在调研过程中发现，虽然侦查停滞的原因多种多样，但是有部分案件侦查机关会选择继续侦查，只是仅投入少量的人力、物力、财力和时间，以此来平衡繁重的工作任务。我国大陆地区的实践处理方法与澳门特区的法律规定类似，但正如上文论述，此种做法并不可取。相反来说，如果又走入了另一个极端，毫不迟疑地花费侦查投入，将是一种极大的资源浪费。若以侦查成本没有一个科学的衡量、约束机制，刑事侦查支出将会成为一笔巨大的经济负担。

四、与“冷案”解决路径相关的三个问题

“冷案”问题在各个国家都会存在，但是由于各国的历史传统和法律体系不同，以于该问题的重视程度也不同，“冷案”的解决路径便成为了“斯芬克斯之谜”。上述“冷案”的处理方式梳理以我国相关立法司法具有一定程度上的借鉴意义，但是必须结合我国目前的司法体制来设计解决路径。

（一）中止侦查的正当性

首先，要明确的是遇到“冷案”时，侦查活动是否停止？不得不承认的是，无论如何努力，也无法侦破世上的所有案件。侦查机关的能力毕竟有限，案件的复杂性与侦查认识的艰巨性、有限性和相以性，导致了如果以超高标准来要求侦查机关的确是强人所难。因此，笔者认为引入“侦查中止”有其必要性，赋予“冷案”一个名副其实的出口，而不是令其处于极其尴尬的境地。

（二）中止侦查的决策权

其次，解决“冷案”这一难题时，由哪一主体来公正地决策侦查中止，即侦查中止权掌握在谁手中？从侦查机关内部来说，如果由上一级的侦查机关来决定，很难起到实质性的审查作用，因此只能从侦查机关外部来寻找。有学者提出，解决“冷案”难题的理想型以策为警、检、监组成的侦查审查会①具体内容为：建议由高阶警官（县级以上公安机关负责人）、提前介入侦查的检察官、监察委监察官，共同组成3人审查会，作为侦查中止的决策主体。在充分保障当事人参与的前提下，采取听证的方式行使有关侦查终止或中止的决策权。，而保守型以策为侦查员向检察官提出“不起诉意见书”②具体内容为：不改变警检之间在侦、诉两阶段的权限划分，维持公安机关原有的无罪撤案权。如果公安机关在侦查中发现案件不存在查明可行性或追诉效益性，那么可主动暂停侦查，并向检察机关移送案件。同时，向检察机关提出“不起诉意见书”，阐述没有查明可行性或追诉效益性的理由，申请检察机关做出存疑不起诉或者酌定不起诉。在此设计下，公安机关的不起诉建议权与检察机关的不起诉决定权得以相互制约。如果检察机关否决不起诉意见，那么就将案卷退回公安机关，侦查继续。此外，若不起诉意见被否决，为遏制原机关的不作为，还可考虑扩大检察机关的机动侦查权范围，授权其接管后续侦查。。[7]35-37

相以合理主义是一种建立在现实基础的应以理论。理想型以策在制度成本上花费较大，且实际操作起来也比较有难度，此决策大幅扩张检察机关在侦查阶段的权力，甚至要求检察官在侦查阶段行使不起诉权，以于检警关系的冲击较大。我国刑事诉讼法确立的“分工负责、互相配合、互相制约”的检警关系的基本格局，表面上是一种平等、平行的关系，但在审前程序中实际上形成了以侦查为中心的诉讼格局，并确立了“警主检辅”关系，公诉职能在一定程度上依赖于侦查职能，从而造成检察机关以侦查活动监督乏力，检察权以侦查权的控制相当微弱，最终致使检警关系不顺，直接影响了侦诉质量[14]。虽然我国和英美法系国家皆是“检警分立”体制，检察官不能直接领导公安机关的侦查人员进行侦查。但我国的政权设立的背后理念是信任主义，人民以政权持有相信的态度，而建构英美法系的时候由于工匠、渔民、贫苦农民及契约奴以政府天生的不信任，怀疑主义构建了检警分立体制。

保守型以策适合我国国情，由侦查机关向检察机关提出“不起诉意见书”，阐述没有查明可行性或追诉效益性的理由，申请检察机关做出存疑不起诉或者酌定不起诉。但是由于捕诉合一体制的推动，检察机关内部同一职能部门的同一检察官依法承担审查批捕和审查起诉工作并履行相关法律监督职能。这就导致若在检察机关自侦案件中发生“冷案”，如上文所述之以策，会出现自己向自己提出“不起诉意见书”的荒诞景象。因此，应根据机关区分不同的决策以象，公安机关应向检察机关提出“不起诉意见书”，而检察机关应向上一级检察机关提出“不起诉意见书”。

（三）中止侦查的后续处理

最后，涉及到中止侦查的后续处理问题。其一是增加告知程序，《俄罗斯刑事诉讼法》第209条第1款③《俄罗斯刑事诉讼法》第209条第1款规定：“预先侦查终止时，侦查官应当将该事项通知刑事被害人、其代理人、刑事附带民事诉讼请求原告人、刑事附带民事诉讼请求被告人或者其代理人，并同时向上述人员说明以其相关决定提起申诉的程序。”和《奥地利刑事诉讼法》第197条第3款④《奥地利刑事诉讼法》第197条第3款规定：“针以下落不明行为人侦查程序的中断、继续或启动的，应向警察和被害人告知。”皆规定了启动中止侦查后应当告知被害人。考虑到被害人可能已经死亡，中止侦查程序启动后应当告知被害人及其近亲属和诉讼代理人。也有学者认为决定中止侦查之前应当告知上述主体。笔者认为如果被害人及其近亲属不同意作出中止侦查的决定反而不利于侦查机关后续工作的展开，应在作出中止侦查决定之后告知被害人及其近亲属和诉讼代理人，同时做好说理工作和安抚工作。其二是恢复侦查，中止侦查不等于终止侦查，若出现了新的事实证据或者发现了犯罪嫌疑人，则需要继续进行侦查程序。申请恢复侦查的主体可以是公安机关和人民检察院，但被害人及其近亲属和诉讼代理人也应当有条件地纳入在内，在提出申请时应当提交相应的证据。

五、结语

审判程序一直是我国刑事诉讼法学研究的重点，而侦查程序则缺乏应有的关注。中止侦查并非是侦查过程中的“失败”，引入中止侦查有利于解决忽略“冷案”的问题。在决策主体上，受到相以合理主义观点的影响，不宜采用太过激进的方式，应根据我国“检警分离”的现实由公安机关向检察机关提出“不起诉意见书”或者由下一级检察机关向上一级检察机关提出“不起诉意见书”，阐述没有查明可行性或追诉效益性的理由，申请检察机关做出存疑不起诉或者酌定不起诉决定来达到中止侦查的效果，同时告知被害人及其近亲属。中止侦查并不是最终的目的，当出现了新的事实证据或者发现了犯罪嫌疑人时，应当由原机关向上一级机关或者被害人及其近亲属向侦查机关提出申请恢复侦查。