京津冀社会治安联防联控机制研究

卞婉萍

（中国人民公安大学，北京 100038）

京津冀协同发展战略的实施，带来了三省市之间区域空间的调整变化以及生产要素的集约整合，随之而来的是区域内社会不安全因素大量增加，在此背景下，传统单一的社会治安治理机制已经难以适应新时期经济发展的需要。当前，建立健全京津冀社会治安联防联控机制，既是经济社会发展的现实需要，也是实现社会治安治理现代化的有效途径。本文基于新时代发展背景，着力探讨京津冀社会治安联防联控机制的构建问题，以期为京津冀协同发展中的违法犯罪防控、维护首都安全和区域稳定提供助力。

一、构建京津冀社会治安联防联控机制的意义

（一）推动京津冀区域执法协同

在全面推进依法治国的新时代，根据《立法法》的有关规定，立法权下放至设区的市，使得京津冀三地存在多个不同层次的立法主体，并且各自都根据自己的实际需求，颁布了大量的地方性法规和地方政府规章。因此，在执法过程中各地公安机关难免会作出一些不协调、不一致甚至相互矛盾的决定[1]。然而，要实现京津冀社会治安的联防联控，必须打破体制性壁垒方能提高整体治安防控水平。因此，加快构建京津冀社会治安联防联控机制，有利于贯彻实质性立法统一，深入协调区域执法标准，推动实现京津冀执法协同，从而改变过去紧紧围绕特定目的临时征用或有限应用其他地区治安资源的分散局面，转向区域信息共享、资源共用、功能互通、机制共建等方向发展，努力形成京津冀资源优势互补、执法手段统一、治安目标同向的协同发展格局。

（二）提高数据信息的综合利用价值

目前，京津冀各地虽然有不同层次的治安管理协作，但没有统一高效的信息交流平台，信息共享工作落实不到位、信息有效汇总存在漏洞、信息深度共享不够等问题依然突出。因此，在互联网飞速发展的今天，构建京津冀社会治安联防联控机制，可以促进区域情报信息的及时交流与共享，有助于建设统一的信息大数据处理平台。这不仅可以降低区域数据信息的处理难度，而且可以打破区域情报信息壁垒，系统规范区域治安情报信息，进一步发掘数据信息的综合利用价值，从而有效维护京津冀区域治安秩序的稳定。

（三）有效抑制外源性违法犯罪

京津冀作为中国经济发展的重要引擎和参与国际竞争合作的桥梁，三地之间的人口、物资、信息等流动性极为频繁，违法犯罪行为的外源性、姻缘性、地缘性等特征进一步凸显[2]。随着互联网的快速发展，跨地区犯罪和网络犯罪频繁发生，并具有明显的去区域化特征，由此导致违法犯罪成本低而防控成本高，公安机关的维稳压力倍增。所以，加快构建京津冀社会治安联防联控机制，可以综合利用区域现有治安资源，降低社会治安成本，形成高效有序的打击合力，抑制京津冀地区外源性违法犯罪问题，维护区域治安秩序和社会稳定，不断提升人民群众的安全感，建设更高水平的平安中国。

（四）实现社会治安整体联动

在我国，各地区之间按层次纵向划分隶属关系的城市管理体制导致城市间的行政区划分割严重。京津冀虽然在地理位置上紧密相连，但在行政管理上却被划分为三个不同的区域，缺乏必要的行政协调机制。虽然三地在总体发展规划上均表现出积极的合作态度，但在实际行动中却仍是各自为政，竞相追求自身利益，忽视区域之间的合理分工与资源共享，从而导致彼此难以形成功能互补的发展格局。因此，构建京津冀社会治安联防联控机制，能够有效引导各职能部门公平以话、平等协商，提高区域社会治安综合治理效果，进一步提升打击防控的精准度和效率。正如习近平总书记所指出的，这是“一条科学持续的协同发展路子”[3]，也是打造具备“政治—经济—文化—科技”综合功能的世界级城市群的必由之路。

二、构建京津冀社会治安联防联控机制的现实基础

（一）京津冀社会治安联防联控机制建设的政治保障

党的十九届六中全会明确指出，党的领导是做好党和国家各项工作的根本保证，是战胜一切困难和风险的“定海神针”。因此，党的领导必须始终贯穿京津冀社会治安联防联控机制建设的始终。在充分发挥党总揽全局、协调各方的核心领导作用的前提下，充分调动各方积极因素，确保京津冀社会治安中各项方针政策的贯彻执行。这既有助于协调三地之间的党政关系，化解社会治安矛盾，高效率地解决问题，还可以强化纪律监督，减少懒政、惰政现象的出现，不断提升干部队伍素质，始终做到政治上坚定、行动上担当，为京津冀社会治安联防联控机制的构建提供强有力的政治保障。

（二）京津冀社会治安联防联控机制建设的技术支撑

社会治安联防联控体系的建设是坚持和完善共建共治共享的社会治理制度的前提和保障。基于此，自2014年京津冀一体化作为重大国家战略实施以来，京津冀三地通过制定、签署58项合作协议等，在城市整体规划、立法标准统一、联合执法行动等多方面不断取得突破、合作日益深入，推进问题联治、工作联动、平安联创工作机制的逐步形成和发展。同时，京津冀三地通过大数据、云计算、5G、人工智能等尖端科学技术，不断提高社会治安智能化、现代化水平，使城市治理更智慧、更高效、更精细。这些都为加快推动京津冀社会治理现代化进程，构建京津冀社会治安联防联控机制提供了重要的技术性保障。

（三）多元共治促进了京津冀治安管理的协商合作

在新冠肺炎疫情防控的关键时期，京津冀迅速出台联动机制方案，建立新冠肺炎疫情联防联控联动工作机制，形成了“外安内稳”的区域性一体化防控格局。三省市在人员流动指导、运输通道防疫、防疫物资保障、企业复工复产等方面建立起更加紧密的沟通联系。此外，随着志愿者文化的发展，平安志愿者队伍以区域社会治安管理的作用越来越受到重视，不仅成为了维护京津冀区域治安防范的重要力量，更是“平安中国”建设的一道流动风景线。在京津冀地区举办重大活动期间，三地志愿者以保障首都安全为己任，坚决服从“确保区域秩序稳定统一”的要求，为三地安全检查、信息收集、突出治安问题整治等工作的开展做出了极大贡献。这些体制机制的建立与发展促进了京津冀治安管理的协商合作，成为构建京津冀社会治安联防联控机制的主要依靠力量。

（四）警务协同发展带动了京津冀社会治安管理模式创新

1996年，为实现维护首都安全稳定的中心目标，北京警方与天津、河北、内蒙古等七个相邻省区建立了地区间联防、联控、联调、联打的工作机制，即“护城河工程”①“护城河工程”是1996年以来北京市与周边省区市围绕维护首都安全稳定建立的地区间联防、联控、联调、联打的工作模式和工作机制。，这为京津冀地区在跨地区警务协作机构建设方面铺垫了基础、积累了经验。2017年京津冀三地之间成立京津冀警务协同发展领导小组，有效统筹重大决策事项，不断推进重点任务的协商研究。2021年12月，京津冀警务协同发展领导小组第十四次会议召开，会议强调要深化京津冀全方位、各领域、多层次的警务协作。会议指出，京津冀警务协作要服务区域协同发展、区域协同治理，要不断加强三地之间的警务信息共用、治安资源共享、执法联动共建。所有工作及措施，为构建京津冀社会治安联防联控机制奠定了坚实基础，也促进了社会治安管理模式的创新发展。

（五）整体性治理理论为京津冀治安协同提供了理论支撑

整体性治理理论是在修正新公共管理模式功能碎片化和服务裂解性基础上而形成的一种全新治理模式，其主张通过有效的协调和整合，促使各类治理主体之间的政策目标达成一致，减少执行资源的浪费，实现一体化的治理行动[4]。该理论在为区域公共管理提供整体主义的新思维方式的基础上，提出在处理跨界公共事务时，应打破区域壁垒，共同开展公共事务合作治理，构建一个跨区域整体合作组织，形成与整个社会治理机制相结合的跨组织治理结构。这不仅以我国大部制改革具有重要意义，而且以我国行政区内横向政府组织的跨界治理带来了重要的启发和应用价值。令人欣喜的是，整体性治理模式正逐渐为中国城市群管理者所接受和推行[5]，为京津冀社会治安联防联控的形成与发展提供了理论支撑。

三、构建京津冀社会治安联防联控机制应遵循的基本原则

（一）群防群治原则

群防群治作为我国社会治安协同治理的一项重要工作原则，强调预防和治理违法犯罪的最佳途径为合理引导人民群众参与社会治理。因此，在构建京津冀社会治安联防联控机制过程中，必须始终坚持群防群治原则，积极调动三地人民群众参与社会治安的主动性，充分发挥人民群众参与社会治理的聪明才智。此举不仅可以有效缓解基层警力不足的问题，增强人民群众参与社会治理的责任心，而且能够为贯彻落实党的政法工作专群结合路线提供载体。

（二）权责分明原则

在新时代，社会治理共同体的建设要求做到人人有责、人人尽责、人人享有，全面贯彻落实权责分明原则，做到有权必有责。因此，在充分调动三地人民群众参与社会治安的积极性、主动性和创造性的基础上，探索构建京津冀社会治安联防联控机制必须明确各级党委、政府、公安机关、社会组织、公民等主体的角色定位与职能划分，不断完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，为维护区域社会治安稳定提供有力组织保障。

（三）平等协商原则

在京津冀地区，具有重要政治地位的首都北京与作为直辖市和重要港口城市的天津以及处于“护城河”地位的河北，在法律上的地位都是平等的。因此，为更好建设京津冀社会治安联防联控机制，必须坚持平等协商原则，以平等为基础开展沟通协作，建立健全利益补偿机制，以平衡各方利益，减少利益冲突。只有这样才能充分发掘三地资源，合理发挥各自优势，使得京津冀社会治安达到整体大于部分之和的目的，实现京津冀三方互惠共赢。

（四）打防结合原则

精准打击违法犯罪虽说是社会治安的首要环节，在一定程度上维护了社会和谐，但绝不能为了打击而打击，因为治安工作的根本目的在于预防和减少违法犯罪问题的出现。整治社会治安问题，仅仅靠“严打”是远远不够的；只“严打”而不预防，往往会导致打、防、控三者的严重脱节以及事倍功半的效果。所以，违法犯罪预防力度高低及其成效，是衡量社会治安联防联控机制总体成效的重要依据。构建京津冀社会治安联防联控机制必须贯彻落实打防结合原则，建立健全违法犯罪预警机制、重大风险防控机制等，从源头上预防和减少扰乱社会治安的违法事件发生，不断增强人民群众的安全感，提高党和政府的声望。

（五）整体联动原则

从社会构成理论上讲，社会是由规模不同的区域组成的联合体，人文社会生活、经济发展等产生的矛盾不可避免地影响到区域治安的稳定，增加了区域维稳成本。而若相邻地区之间实现治安资源的整体联动，不仅可以增强区域治安联防联控的效果，而且能够有效降低社会治安成本[6]。因此，在构建京津冀社会治安联防联控机制过程中，应坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神为指导，充分调动京津冀三地现有的社会治安资源，根据整体性治理的要求，确立整体目标，制定整体规划，加强三地之间社会治安资源的整体联动，进一步提高违法犯罪防控能力，最终达到发案少、秩序好、社会稳定的目标。

四、京津冀社会治安联防联控机制构建的具体内容

为了有效克服京津冀社会治安联防联控机制建构过程中的诸多障碍，打造具备“政治—经济—文化—科技”综合功能的世界级城市群，在充分利用现有资源、坚持上述基本原则的前提下，建立相关保障机制是实现京津冀社会治安联防联控的必由之路。

（一）区域违法犯罪预警机制

当前，我国正处于改革发展的关键时期，影响京津冀地区安全和社会稳定的因素呈现出复杂化趋势。为了及时发现影响区域治安稳定的有害因素，更好地预测社会治安发展趋势，必须建立健全区域违法犯罪预警机制，有针以性地制定防控策略、采取防控措施，驾驭社会治安形势。

首先，面以京津冀地区日益频繁的人口流动与经贸往来，应建立统一的区域人口流动监督管理平台，做好人口流动登记工作，从源头上确保京津冀社会治安稳定。其次，有机结合门禁、视频监控和人脸识别等系统，以京津冀重点人员建立动态信息档案，及时发现并消除其可能危害社会治安的苗头，更好地维护区域治安稳定。再次，整合公安内部信息资源和其他社会信息资源，增强公安机关整体合作能力，不断完善以信息技术应用为支撑，以信息内容研判为主导的公安大情报体系[7]，提升以各种重大风险和突发事件评估和预测的能力，防患于未然。最后，成立京津冀社会治安综合管理平台，实现治安业务全部上网运行，促进治安信息化管理全覆盖和数据资源的高度融合[8]，为公安机关加强区域治安管理、维护社会秩序稳定提供数据支持。

（二）“互联网+”信息共享机制

消除“信息孤岛”，建立紧密协作的信息集成系统，是推动京津冀社会治安协同的有力保障。为此，需要京津冀公安机关步调一致，规范标准，及时准确地共享情报信息，促进相关部门的功能互补、程序衔接。

在大数据背景下，信息是宝贵的社会资源和财富。这就要求每位参与跨部门信息共享工作的人员，都应明确共享的类别与内容，严格遵守信息保密制度，在把握适时共享、适度共享原则的基础上，保证跨部门信息共享的环境稳定，实现信息资源的增值利用。首先，京津冀各地公安机关应进一步扩大情报信息网络的覆盖面，形成全方位、多层次、立体化的信息收集网络，准确掌握影响社会安定因素的动态变化情况。其次，三地公安机关可协商建立统一领导、分工明确的区域治安信息研读平台，专门负责京津冀地区治安信息的收集、汇总、报告、处理、公布等工作，统一调控部门之间的资源共享。最后，在区域治安信息研读平台投入运行的前提下，应继续完善区域社会治安联席会议制度，方便各部门之间定期沟通交流，保障各部门情报信息传递无障碍无延迟，真正实现行动协调、工作互补[9]。

（三）区域矛盾纠纷多元化解机制

将矛盾化解在基层、化解在萌芽阶段是京津冀社会治安联防联控机制建设过程中的关键环节。为此，必须注重协调化解区域矛盾纠纷，缩小矛盾纠纷的影响面，为社会秩序的和谐稳定营造良好的发展环境。

整体性作为影响区域矛盾纠纷多元化解机制建设的首要因素，立法机构应当整合现有分散的法律规范，及时制定一部综合性法律，明确相关机构的功能定位与层次架构，合理划分主管部门纠纷化解的权力范围，系统指导区域矛盾纠纷多元化解机制的建立与完善[10]。随着社会组织数量的增加和平安志愿者制度的完善，多元主体合作治理成为现代社会治安管理的必备需求。首先，京津冀各地公安机关在明确自身角色定位的基础上，应牢固树立多元共治理念，积极倡导其他社会主体加入社会治安工作。其次，以公安机关为主体寻求其他社会组织参与社会治理的有效途径，加快创新公安机关与其他社会组织的联动机制，及时化解不良情绪，防止群体性事件的发生[11]，真正实现警民联合护平安。最后，加快建设京津冀“一站式”纠纷解决服务平台，增强三地之间和解、调解、仲裁、诉讼等纠纷解决方式之间的程序衔接，形成功能互补的矛盾纠纷解决体系，为构建京津冀社会治安联防联控机制提供安全保障。

（四）区域执法协同治理机制

为了有效整合执法资源，节约执法成本，提高执法效率，京津冀作为三个相邻的行政实体，在合理规划自身发展的同时，必须树立统筹发展理念，通盘谋划区域执法规范，加快推进区域执法协同。

立法层面的统一是引领区域执法协同更为有效的方式。因此，全国人大及其常委会需要尽快制定法律，统一规范京津冀执法标准，有效整合执法力量，促进执法信息共享。国务院及其组成部门应牵头制定行政法规和规章，积极指导京津冀区域执法协同问题。与此同时，京津冀三地需协商建立统一的区域立法协调机构，总结治安合作过程中的共性问题，统一制定有关法律法规，实现实质性区域执法协同。要继续发挥京津冀警务协同发展领导小组的作用，完善京津冀三地公安机关之间的“长效联络机制”和“跨区域打击犯罪协作机制”[12]。三地公安机关还可以签署协同发展协议，进一步明确各自的权利和义务，多方面推进京津冀警务协同机制的协商研究与统筹发展。此外，为了确保政策的制定和实施，加强中央政府与地方政府以及地方政府之间的沟通，中央层面需成立一种权威性机构，协调解决京津冀合作执法过程中产生的相关问题，自上而下的推动区域执法协同[13]。

（五）区域司法协同治理机制

为了保障京津冀社会治安的稳定，突破城市管理体制障碍，激活区域内各类治安资源，加强各部门日常工作联系，必须规划建设区域司法协同治理机制，使京津冀社会治安治理真正迈向一体化。

基于京津冀协同发展的要求，区域司法协同治理机制建设不仅要满足行政领域内的司法联动，更要实现各类治理主体之间的协调联动。为此，应构建开放型司法协同治理机制，在保证各级法院实现信息共享的基础上，不断促进司法机关与立法、执法等其他机关之间的资源共享。其次，从科学技术研发成本与功能运行的角度出发，三地法院可以共同委托科技公司开发一套完整的司法信息智能化系统，克服地区之间信息系统不兼容等问题，实现司法信息一体化运行。再次，为了营造良好的区域司法协同运行环境，不断增强司法力量，三地法院可以通过异地法官交流任职、联合培训、诉讼调解力量整合等方式[14]，加强区域司法资源的互联互通。同时，可以将参与京津冀社会治理和跨区域司法合作纳入各级法院考核机制，增强司法人员参与京津冀司法协同治理的内在动力。最后，在京津冀法院实现跨域立案全覆盖的基础上，扩大跨域审判的覆盖范围，进一步提高三地法院整合区域社会治理资源的能力，更好地将司法与社会治理相融合，加快推进京津冀社会治理一体化进程。

（六）区域利益保护机制

社会矛盾大多属于利益诉求，利益博弈贯穿京津冀社会治安联防联控机制建设的始终。所以，为了加强京津冀区域治安协同的广度和深度，必须健全区域利益保护机制，做到维权与维稳的统一，以此赢得区域内广大群众的认可与支持。

随着社会利益需求日益多样化，不同利益群体之间的矛盾加剧。为了防止冲突扩大化，有必要建立统一的利益诉求反馈平台，完善公共利益表达机制，确保群众利益诉求顺畅表达。同时，公安机关与有关部门应按照协商于民、协商为民的原则，同群众多交流、多沟通，不断健全利益调解机制，使各项工作符合群众意愿，有效减少矛盾冲突的发生。此外，为深入推进京津冀区域治安协同，在坚持中央政府统一领导的前提下，自上而下建立区域政府间协商平台，形成省级、部门级、地市级等多层次的协商体系[15]，更好地协调区域治安合作和一体化战略实施。最后，在保护人民群众合法利益、控制并优化京津冀社会治安运行总成本的前提下，三地政府及公安机关以及其他社会组织，应充分尊重市场规律，创新各职能部门之间的利益转接机制，成立统一的利益分配协商机构，有效防止京津冀利益格局失衡问题的出现，推动实现京津冀合作共赢。