乡村振兴战略背景下 农村养老服务发展面临的困境及解决对策

王艺烨

（吉林财经大学，吉林 长春 130022）

0 引言

农村基础设施建设和公共服务有效供给是全面实现乡村振兴的关键所在。其中，农村养老服务的发展是农村公共服务发展中的薄弱环节。第七次全国人口普查数据显示，60周岁及以上的城镇和农村老年人口比例分别为15.82%、23.81%，相差7.99个百分点［1］。预计到2035年，我国农村60周岁及以上老年人口在农村人口中占比将达37.7%，老龄化“城乡倒置”现象将进一步加剧。同时，随着农村家庭结构嬗变，农村空巢老人和留守老人的数量急剧增加，并且农村呈现日益分散化的人口分布特征，由此对养老服务的发展产生负面效应［2］。深入探究我国农村养老服务的发展困境，并提出完善发展农村养老服务的建议，对全面推进实施乡村振兴战略具有重大的现实意义。

1 实施乡村振兴战略与发展农村养老服务的内在联系

一方面，推动农村养老服务高质量发展，是实施乡村振兴战略中解决我国农村公共服务供给不足问题的关键，也是衡量农业农村全面发展成效的重要指标。另一方面，农村养老服务的发展关系到亿万农民的福祉，也关系到国家发展全局，因此发展好农村养老服务是实现乡村振兴必须应对的议题［3］。

2 我国农村养老服务发展面临的困境

我国农村地区的老龄化程度高于城镇，因城市化发展和人口迁移，失能老人、高龄高人和空巢老人增多，给养老保险、养老服务和医疗保障带来沉重的压力，成为乡村振兴战略实施中所要面临的困境。由于老年人身体机能逐渐退化，特别是失能老人和高龄老人，对养老服务服务项目方面的医疗护理、生活照料、精神关怀等有更深层次迫切的需求。但农村经济发展水平相对城市而言较低，各种养老服务设施和资源较为匮乏。

2.1 农民养老金水平偏低，难以支撑购买养老服务

目前，我国初步形成了以家庭赡养为基础、养老机构和互助养老服务设施保基本、乡镇敬老院兜底的农村养老服务供给格局［4］。近年来，国家不断提高城乡居民基础养老金最低标准，由最开始试点期间的每月50元左右，提高至2020年7月的每月93元。2020年，全国城乡居民基本养老保险金月均174元，养老金水平偏低，“未富先老”的局面已经形成，农村老人购买养老服务的负担沉重［5］。由于农村老人对养老服务的需求不足，导致农村养老服务和养老服务设施发展较为迟缓。

2.2 大量农村失能、空巢和高龄老人的养老服务需求持续增长

一方面，农村失能老年人数量多。据预测，我国农村常住老年人口规模呈上升趋势，且增长速度快，至2035年左右将达约1.62亿人的峰值。其中，处于健康状态的农村常住老年人规模在2035年左右达到1.31亿人；有功能障碍的农村常住老年人规模将持续攀升，预计到2035年将增至约2 261万人；重度失能的农村老年人规模快速攀升，预计到2035年左右将达到769万人［6］。失能老人对护理服务的需求较大，特别是重度失能老年人，需要专业的医疗护理服务。另一方面，农村空巢老年人规模大。随着城市化的发展和民工潮的出现，越来越多的农村青壮年选择到城市工作，老年人则留守农村，使得农村家庭结构嬗变。农村空巢老人收入大多依靠田间劳动或者子女给予生活费，在农村养老服务及医疗保障还不够健全的情况下，农村空巢老人缺乏抵抗疾病风险的能力［7］。可能出现一旦老人身患重病就需要高昂的医疗费用的情况，这对于一个农村家庭来说是非常严峻的问题。此外，农村老年人出现高龄化、失能化和空巢化叠加情况，使得加强高质量医养结合型养老服务供给迫在眉睫。

2.3 农村养老公共服务设施和资源配置严重不足

近年来，党和政府颁布多方面的农村老年人养老政策，但城乡之间公共资源配置不均衡，城市社区养老设施占比72.5%，而农村社区养老服务覆盖率为6.5%，连城市的1/10不及。调查发现，仅有少数发达地区城乡养老服务设施实现了城乡一体化，很多农村地区的养老服务设施和公共服务资源配置严重不足。据统计，截至2020年末，全国农村各类养老机构总计超2万家；村级互助养老服务结构如农村互助幸福院、颐养之家等的总体数量为10.8万家；全国农村敬老院数量大幅增加，但难以满足农村高龄老人、农村失能老人与农村空巢老人的长期需求［8］。这不仅直接影响农村老年人的晚年养老服务质量，而且导致农村老年人对未来生活产生消极、悲观的心态。

2.4 农村养老服务人力资源极度匮乏

我国农村养老服务相关人才的培养机制和激励机制不健全，导致具备专业医疗护理知识的医养结合型养老服务人员极为匮乏［9］。我国农村的养老机构大部分存在照护人员不足的问题，通常一个护工负责照顾多个老人。同时，多数农村养老服务机构没有聘请专职的医护人员，大多由乡镇乡村医院的医生兼职，或由已经退休的医护人员负责农村养老服务机构中老年人的日常护理工作。但是，因为农村养老机构医护人员的薪酬待遇水平较低、工作环境较为艰苦等，导致养老服务人员队伍不稳定，人员招聘困难，人员流失率较高等［10-11］。

3 乡村振兴战略背景下打破农村养老服务发展困境的对策

实施乡村振兴战略与完善农村养老服务体系的有序融合，提高农村养老服务的质量和数量，有效推动“三农”工作的开展，强化农村公共服务、基础设施等方面的薄弱环节，努力实现农业农村经济高质量发展、农民共享发展成果、农民生活更加富裕的乡村振兴发展目标。

3.1 建立健全农村养老服务财政投入保障机制

实施并创新乡村振兴战略多元投入保障机制，进一步优化财政支出结构，发展壮大农村集体经济，加大统筹资产、资金、资源的整合力度，引导资金向村集体经济薄弱村倾斜，增强“造血”功能，提高农村公共服务能力。将农村老年人购买养老服务资金列入乡村振兴补助资金，保障养老服务财政投入的稳定性，确保养老服务发展与乡村振兴战略目标相匹配。建立农村基本养老服务清单制度，明确养老服务的服务内容、服务人群和服务提供者，并将家庭养老、互助养老和社会养老保险相结合。发展体系健全、科学规范、运转高效的第三支柱养老保险，推动出台个人养老金制度，积极推动农村养老保险的全方位、多支柱体系建设。通过探究资产收益扶持制度等方式方法提升农村老年人的收入，并加强农村老年人生活、医疗、精神等全方面、多层次优质高效的养老服务供给，以提升农村养老公共服务工作能力［12-14］。

3.2 加强农村医养结合型养老服务供给

注重以乡村产业振兴促进农村医养结合养老服务业的发展，既可满足失能和高龄老人的医疗卫生需求，又可满足其养老服务需求。首先，为了应对人口老龄化，健全社会保障体系，并满足农村大量失能、空巢和高龄老人的需求，应完善我国长期护理保险制度，并做好医养结合与长期护理保险制度的衔接工作。其次，要聚焦养老服务医养结合产业的发展，有效探索乡村的价值定位和功能属性，并聚集养老服务医养结合资源要素，通过完善村集体购买、PPP等多种方式，因地制宜地建设具有乡村特色的医养结合养老服务产业和养老服务基地，购入充足数量的医疗设备和硬件设施，引进更多的优质医疗资源加大医养结合型养老服务的供给力度，使乡村在医疗卫生、公共服务等方面全面振兴［15-17］。

3.3 优化农村养老公共服务设施和资源配置

乡村振兴战略把乡村放在了与城市平等的地位上，要充分发挥乡村的发展活力，构建新时代平衡稳定发展的内生机制。各类养老公共服务设施的设置不仅要贯彻可持续发展、节约集约、均等均衡和开放共享的原则，还需考虑与城镇地区各类养老公共服务设施的共建共享，促进城乡养老公共服务设施一体化建设。大规模的农村人口流入城镇，虽然对我国城镇化发展的贡献是毋庸置疑的，但却造成农村“空心化”现象突出。由于农村宅基地空置，使得土地资源及其上的房屋建筑物成为闲置品。为优化配置农村养老公共服务资源，需要盘活农村闲置土地资源，从而使得闲置土地成为公共养老服务供给的重要资源，并在此基础上实现基本生活服务和高质量的长期护理服务有序发展。这便能优化农村养老服务资源配置，提高农村社区养老服务覆盖率，从而促进乡村高质量发展［18］。

3.4 完善养老服务的人才队伍建设

实现人才振兴，才能促进乡村振兴。养老服务人才队伍是乡村人才振兴的基本人力资源保障。各地农村需要给老年人提供饮食起居、家政保洁、医疗卫生、康复疗养和精神抚慰等多种类的养老服务，需要来自不同行业的人才共同参与。建立并完善乡村养老服务人才奖励机制，提高养老服务人才待遇，能有效避免养老服务人员流失。在高校有针对性地开设养老服务专业课程，建设养老护理人员专业化培训基地。加强对养老服务人员从业能力、职业道德、职业素养的培训，规范养老服务人员管理，逐步加强农村养老服务人才队伍正规化、职业化、专业化建设［19］。