发达经济体国际教育合作与交流政策转型趋势研究

张永军

（中国教育科学研究院国际与比较教育研究所，北京 100088）

在新一轮科技革命和产业变革、经济全球化退潮和全球产业链供应链调整、国际力量对比变化和大国博弈加剧以及新冠肺炎疫情全球大流行等多重因素的叠加影响下，世界格局正在重塑。[1]这一发展变化使得各国之间尤其是传统强国和新兴大国之间的竞争进一步加剧，国际合作与交流迎来新的挑战。为应对这样的挑战，以美国、英国、澳大利亚、加拿大和欧盟等为代表的发达经济体已率先行动，除了在经济、外交等领域做出调整外，在教育领域也开始进行政策调整。而且这种调整日益显示出在向全局性的方向发展，预示着发达经济体国际教育合作与交流政策的某种转型趋势。

一、发达经济体国际教育合作与交流政策调整的背景

世界格局重塑背景之下，发达经济体国际教育合作与交流政策调整虽有自身内在需求因素的影响，但更多的是国际形势变化的影响，这种变化既有经济方面的，也有全球化方面的，还有国际教育自身方面的。

（一）经济转型升级，国际人才争夺进入新阶段

新科技革命也被称为第六次科技革命，与前几次科技革命不同的是，这次科技革命是科学革命、技术革命和产业革命的交叉融合，而以往的五次科技革命要么是科学革命，要么是技术革命。[2]一方面，这一新的科技革命将会比以往几次科技革命带来更大的社会影响，另一方面由于它不是对以往科技革命的简单迭代，所以带来的新产业不会对过去的产业依赖过多。按照新结构经济学的观点，新科技革命带来的产业类型大多属于“换道超车型”，其特征是“产品、技术的研发周期将特别短，通常为6～18个月，就有一代新产品和新技术，研发的关键投入是人力资本”。[3]这意味着，对于各国的发展来说，抓住“人才”这一要素，就有可能实现跨越式发展而跻身世界强国之列，或维持甚至进一步提升原来的强国地位。而历史经验表明，在人才这一要素上，除了强化本土培养外，还需要积极吸引国际人才，美国、英国、澳大利亚、加拿大等国是典型代表，在第二次世界大战结束后，通过国际人才战略为其网罗了大批国际人才，为其经济发展和国家竞争力的提升做出了重要贡献。在这一“百年未有之大变局”的新时代，争夺国际人才必将再次成为各国的一个重要战略选择。

（二）有限全球化发展趋势下，国家保护主义上升

在后疫情时代，全球化正在从原来的弱化主权经济体的“超级全球化”向强化主权经济体的“有限全球化”方向发展，其有两个特点。一是“欧美国家会把一部分关于国家安全、人民生命的产业迁回自己的国家”，二是“各国产业会在世界范围内分散布置”[4]。这种全球化的发展趋势反映的是一种国家保护主义的上升，这是因为发展中国家的逐渐崛起让传统强国感受到了威胁，所以强化与国家安全相关的国际合作与交流限制自然就成为这些国家的一种战略性选择。

教育是国际合作与交流中的一个重要领域，不仅有助于民心相通，而且在服务国家外交大局和经济发展中发挥着重要作用，受到各国普遍重视，是各国国际合作与交流政策的不可缺少部分。同时，教育国际合作与交流所涉人员数量巨大，特别是对于传统强国来说更是如此。基于这些方面的原因，国际教育合作与交流将成为国家保护主义上升下最容易受到牵连的领域。

（三）后疫情时代，国际学生流动呈现多元化趋势

国际学生的流动受国际格局与国际事件等因素影响。在以往发达国家和发展中国家经济发展差异较大的时代，硬实力是吸引国际学生的重要因素，所以第二次世界大战结束以来的很长一段时间，全球国际学生主要分布在美国、英国、澳大利亚、加拿大等这些传统强国。然而随着世界格局走向多极化，国际学生的目的地选择也开始发生转变，这种转变的一个基本趋势是多元化。2021年一项全球国际学生的调查显示，选择留学目的地时所考虑的最重要的五个因素，除排在第一位的“有高教学质量大学”有相对高一点的比例（57%）外，其他四个方面之间的差距并不是很大，“这个国家欢迎国际学生”比例为54%，“文化生活方式有吸引力”比例为45%，“作为一个学习的地方有好的声誉”比例为44%，“有排名靠前的大学”比例为39%。[5]这说明国际学生在目的地选择上越来越趋向平衡多方面因素，而不是单一的教学质量。

另外，国际事件也会影响国际学生的流动方向。例如，有研究显示，2001年的恐怖袭击、2008年的全球金融危机以及2016年英国脱欧公投和美国总统大选等已经推动国际学生流动出现三次大的波动，目前正在流行的新冠肺炎疫情以及美英政治变化正在推动国际学生流动的第四次波动。[6]国际学生流动趋势的变化，对传统的留学“顺差”大国影响将更大，因为这些国家不再成为国际学生必然的首选目的地。

二、发达经济体国际教育合作与交流政策调整的内容

世界格局重塑背景下，发达经济体国际教育合作与交流政策调整既有“积极性”的一面，也有“消极性”的一面。前者主要为调整国际人才就业签证政策和构建一体化国际教育体系，后者主要为收紧敏感技术和新技术相关的国际教育合作与交流，以及制定国际教育合作与交流风险防范指南。

（一）调整就业签证政策，吸引国际人才

为在新一轮国际人才争夺中抢占先机，美国、英国、澳大利亚、加拿大等近期都做出了调整就业签证政策的“短线”举措，其主要瞄准的是具有存量性质的国际人才。

美国的就业签证政策调整以科学、技术、工程和数学（STEM）领域的人才为主要目标。2021年2月，拜登政府向国会提交《美国公民法案》，该法案提出在《移民与国籍法》中增加条款，对于“在经认证的美国高等教育机构获得STEM领域的博士学位的非公民”的移民签证不设数量限制。另外，高等教育学生签证申请人不再需要承诺他们在完成学业后必须离开美国，即可以有双重目的。[7]尽管这一法案目前还尚未成为法律，但是其代表了美国在对待国际人才上的一个发展方向。例如，2021年7月，美国国务院（U.S. Department of State）和美国教育部（U.S. Department of Education）发布联合声明，就国际学生、研究者和学者对美国创新与科技发展的贡献给予了充分肯定，并特别强调了STEM领域的人员。该联合声明还进一步提出：“美国必须继续引领世界，并继续成为有才华的国际学生、研究人员、学者和教育工作者的首选目的地。”[8]

英国的就业签证政策调整以高技能高学历人才为主要目标。2020年7月，英国发布《英国研究与发展路线图》，提出要让英国成为国际人才的首选目的地。同时，该文件提出将降低全球人才签证的资格标准，允许来自全球各地的高技能科学家和研究人员无须工作邀请就可以获得英国移民签证。该文件还指出，为了让国际毕业生在英国更容易找到技术类工作，为英国经济和社会做出贡献，从2021年夏季起，完成博士学位的国际学生可以在英国继续生活和工作三年，完成本科和硕士学位的国际学生也有两年的居留时间。[9]

澳大利亚的就业签证政策调整以科技人才为主要目标。2019年11月，澳大利亚首次推出“全球人才独立计划”，目标对象为在农业科技、太空与先进制造业、金融科技、能源与采矿技术、医疗技术、网络安全、量子信息与高级数字和数据科学及信息通信技术等领域的全球尖端人才[10]，名额为5000人，最终招纳了4109人[11]。2021-2022年度，该计划更名为“全球人才签证计划”，名额扩大到15000人[12]，目标领域也更新为10个，分别为资源、农业食品与农业科技、能源、健康行业、国防与先进制造及太空、循环经济、数字技术、基础设施与旅游、金融服务与金融科技、教育。另外，该签证计划还特别指出，如果博士毕业生在目标领域有杰出的才能和得到国际认可，也可以申请。[13]

加拿大则放宽就业签证至所有国际毕业生。2021年1月，加拿大移民、难民和公民部（Immigration, Refugees and Citizenship Canada）宣布推出毕业生就业许可临时政策。在该政策下，目前在加拿大的国际学生如果持有过期或即将过期的就业许可证，可以申请一次性的18个月开放工作许可证，多达5.2万名的毕业生将受益于该政策。加拿大移民部长在宣布这一政策时指出：“我们向国际学生和毕业生传达的信息很简单，我们不只是希望你们在这里学习，我们希望你们留在这里。”[14]

（二）构建一体化国际教育体系，培养国际学生软归属感

为提升国际教育软实力，近期美国、英国、澳大利亚等发达经济体均提出构建从入学、学习到就业的一体化国际教育体系。这一“长线”举措主要是为其未来发展储备国际人才资源。

美国在构建一体化国际教育体系上提出让大学和国际学生建立终生联系。2021年2月，美国教育委员会（American Council on Education）发布《迈向更大的包容和成功：国际学生新公约》报告，提出大学要对国际学生学业周期的三个阶段（入学前、就读期间和毕业后）都应给予重视，应创造一种更可持续、更具文化响应性、更网络化、以人为本、更公平的方式来吸引国际学生。[15]

英国在构建一体化国际教育体系上提出将为国际学生提供世界级的学习体验。2021年2月，英国发布的《国际教育战略2021更新版——支持复苏，驱动增长》指出，对于国际学生，除了为其提供卓越的学术和研究外，还将简化留学申请程序、积极促进其在校园内的融入、将服务延伸到毕业和毕业后，包括就业前景。同时，将联合相关部门组成工作小组，了解英国的技能需求、国际劳动力市场、国际毕业生就业能力的障碍，并分享行业内的最佳实践案例。另外，还将采取更为结构化的方式支持校友活动。[16]

澳大利亚拟构建的一体化国际教育体系融合了英国和美国的目标，既强调国际学生的学习体验，同时也提出将促进国际学生与澳大利亚的终生联系。2021年3月，澳大利亚《2021年海外学生教育服务法修正法案（退费和其他措施）》获得通过。根据该修正法案，在特殊情况下可以要求教育服务提供者退还国际学生的全部或部分费用。[17]除此之外，澳大利亚在战略规划上进一步加强国际教育。尽管2016年发布的《国际教育国家战略2025》尚未到期，但由于新冠肺炎疫情的影响及国际教育格局的变化等，澳大利亚于2021年11月又发布了新的国际教育战略文件。其中特别提到了培养国际学生的归属感，其举措包括为国际学生提供多元化的海外和在线教育服务；支持国际学生走出校园与社区联系；加强国内学生与国际学生的联系；提高国际学生在澳大利亚生活、工作和学习期间的权利和责任意识；在国际教育委员会中保留国际学生代表等。[18]

（三）收紧敏感技术和新技术领域的国际教育合作与交流

国家保护主义的上升使得有关国家安全的敏感技术和新技术合作与交流受到影响。美国、英国、澳大利亚和欧盟等近期都推出相关的举措，收紧这些方面的国际教育合作与交流。

美国在收紧敏感技术和新技术相关的国际教育合作与交流上，中国成为主要目标对象。2020年5月，美国总统签署行政令，提出限制与中国所谓“军民融合”相关的留学生与研究人员入境美国。[19]2020年10月，美中经济与安全审查委员会（U.S.-China Economic and Security Review Commission）发布的报告进一步提出建议，“美国可以接纳选择来这里学习的中国学生和学者，同时系统地切断他们与中国技术转让生态系统的联系”[20]。这一建议在美国国土安全部（U.S. Department of Homeland Security）2021年1月发布的文件中得以体现。该文件提出对于国际学生，美国移民和海关执法局（U.S.Immigration & Customs Enforcement）将与国土安全部相关部门一起评估STEM领域专业实习计划（Operational Practical Training）的有效性，并向国防部长提出建议，在适当情况下加强安全审查。另外，该文件还提出加强对某些从事高风险领域的中国学生和研究人员的审查。[21]

英国收紧敏感技术和新技术相关的国际教育合作与交流举措主要为加大审查留学生专业学科以及加强学术研究出口管制。2020年10月，英国提出扩大对外国研究生所学学科的安全审查范围，先进常规军事技术，如飞机和网络被纳入审查范围。另外，申请人还需要说明是否与军方有任何联系。[22]同时，2021年3月，英国更新了《学术研究出口管制指南》，对学术研究人员在高风险研究、技术与软件、国际合作等方面如何遵循出口管制提出了指导意见。对于高风险研究，该指南指出特别需要注意STEM领域的应用研究；对于技术与软件，该指南提出学术研究人员和大学研究人员需要对军民两用技术等有清楚的了解；在国家合作方面，该指南指出，在签署任何国际研究合作之前，研究人员和机构必须首先进行尽职调查。[23]

澳大利亚收紧敏感技术和新技术相关的国际教育合作与交流举措主要是强化负面清单管理。2021年11月，在与学术界、产业界广泛磋商基础上，澳大利亚政府发布了《关键技术行动计划》政策文件，提出了加强对“先进材料与制造”“人工智能、计算和通信”“生物技术、基因技术和疫苗”“能源与环境”“量子技术”“传感、计时与导航”“运输、机器人和太空”等领域63项与国家利益相关技术的保护。[24]

欧盟收紧敏感技术和新技术相关的国际教育合作与交流主要体现在科研项目上。2021年，欧盟推出了继“地平线2020”后的新项目——“地平线欧洲”项目。这一新项目特别增加条款指出，出于正当的和特定的理由，欧盟委员会可以限制非欧盟成员国和非联系国参与。[25]这一新规定目前已经准备在该项目中的量子计算、太空等敏感领域中实施，英国、以色列等非欧盟国家的人员已经被提出限制参与。[26]

（四）制定国际教育合作与交流风险防范指南

在国际竞争加剧的背景下，如何确保正常的国际教育合作与交流不受影响，同时还要防范可能存在的价值观渗透、敏感信息泄露等，是各国面临的一个共同问题。美国、英国、澳大利亚、加拿大和欧盟等经济体在这方面的一个共同举措是制定相关的政策指南，为国际教育合作与交流提供安全保障。

美国在国际教育合作与交流风险防范上主要围绕科研安全展开。2021年1月，美国国家科学技术委员会（National Science and Technology Council）发布《加强美国科技研究体系安全性和完整性的建议》，提出了预防外国政府干预美国科研的风险防范建议，包括资助项目与人才招聘计划等方面。[27]2021年3月，美国国家人工智能安全委员会（National Security Commission on Artificial Intelligence）向国会提交的《最终报告》同样提出加强科研保护，并建议通过《学术研究保护法案》，以及与盟友和合作伙伴在国际上协调研究保护工作，加强签证申请以限制有问题的研究合作。[28]2021年4月，美国参议院提交《保护美国创新法案》，提出成立联邦研究安全委员会，负责制定联邦资助的研发经费政策和管理指南以及发布与国际科学合作中的风险和脆弱性有关的警告。同时，该法案还对教育和文化交流项目、外国资助项目等做出了明确的限制性规定并提出了新的申报要求。[29]

澳大利亚和欧盟在国际教育合作与交流风险防范上围绕预防外国干预高等教育机构和科研机构展开。2019年11月，澳大利亚政府发布《反对外国干预澳大利亚大学指南》，鼓励高等教育机构对潜在合作伙伴进行风险评估，向员工通报外国干预的风险，并加强网络安全。同时还敦促大学确保遵守限制某些技术出口的法律，比如具有军事用途的技术。[30]根据新的国际形势变化，2021年，澳大利亚又对该指南进行了修订，在设计上将原来的指导性问题改为具体的实践性建议，让大学更容易知道如何做。在内容上也更加全面，例如提出大学要为所有员工和学生提供外国干涉有关的信息和培训，以提高其风险防范意识，而与海外机构有研究合作的学者和学生还将获得更具体的培训。[31]欧盟同样也在制定这样的指南。2020年2月，欧盟委员会发布《关于处理外国干涉高等教育机构和研究机构的概念说明》草案文件，就四个特别容易受到外国干预的领域，即治理、伙伴关系、安全和价值观提出了指导意见，并指出处理外国干预的综合方法包括提高认识、预防、应对和恢复四个阶段，同时可以开发工具，如风险评估、筛查表、筛选机制和最佳做法大纲等。[32]

英国和加拿大在国际教育合作与交流风险防范上聚焦管理层面。2020年10月，英国大学校长联合会（Universities UK）发布《国际化风险管理：与安全相关的问题》，从名声与价值观、员工、校园、合作伙伴四个方面为大学提出了风险管理办法。在合作伙伴方面，特别提出了与跨国教育伙伴有关的风险。[33]2020年9月，加拿大政府推出“保护你的研究”（Safeguarding Your Research）网站，向加拿大研究界提供如何保护其研究和创新的信息。2021年7月，加拿大政府又发布新的《研究伙伴国家安全指南》，将研究合作的风险防范上升到国家安全高度，并强调指出，该指南将使研究人员、研究机构和政府资助者更好地对研究安全的潜在风险进行一致的、有针对性的尽职调查。同时，该指南还介绍了合作中可能存在的风险如军民两用方面的研究合作以及如何保护研究等。[34]

三、发达经济体国际教育合作与交流政策调整的影响

发达经济体基于国际竞争维度所推出的国际教育合作与交流政策调整，将对其他经济体和全球学术科研生态带来影响。

（一）预防科技创新人才流失将面临新的挑战

从长远来看，发达经济体的就业签证政策调整将引发更多的国家参与到国际人才的争夺中。然而，在当下的世界格局之下，有实力争夺的还主要集中在发达国家（经济体）范围之内，对于发展中国家来说，相对而言会处于弱势地位，不仅难以与发达国家竞争，而且自身的高端人才也将面临更大的外流风险。这是因为，一方面在目前发达经济体的高等教育国际合作与交流活动中，与发展中国家的合作与交流占有较大份额；另一方面推进国际化是发展中国家国际教育政策的一个基本趋势。

例如，2020-2021学年，在美国的国际学生中，来自中国和印度两个发展中大国的学生分别占比34.7%和18.3%[35]；2019-2020学年，在美国的国际学者中，来自中国和印度的学者同样占比不小，分别为34.7%和10.9%[36]。在英国情况也类似，例如2019-2020学年英国新入学国际学生中，来自中国的有10.424万人，排名第一；来自印度的有4.1815万人，排名第二。[37]另外，对于许多发展中国家来说，扩大教育对外开放被证明是提高竞争力的一个有效手段，可预见未来在国际教育合作与交流上表现将更加活跃。例如，中国于2020年印发的教育部等八部门《关于加快和扩大新时代教育对外开放的意见》提出，加大中外合作办学改革力度，改进高校境外办学，改革学校外事审批政策，持续推进涉及出国留学人员、来华留学生、外国专家和外籍教师的改革等。[38]2021年7月，印度发布的《国家教育政策2020》在“国际化”部分中提出，将推动与国外高质量院校开展科研、教学合作和师生交流，与外国签署相关的互利谅解备忘录；鼓励印度高质量大学在国外开办分校，吸引世界排名前100名的大学在印度开办分校等。[39]

（二）国际教育合作与交流中的话语权可能会出现失衡

从美国、英国、澳大利亚等推出的国际教育合作与交流风险防范指南内容来看，这些经济体带有很强的价值观偏见，认为学术研究的目的是为了科学和技术的发展进步，而不认可为国家安全等服务的目的。这使得这些经济体在合作上处处从其实力地位出发，按照其价值标准来设定合作条件，迫使不符合其价值标准的合作者做出让步。在这样的背景之下，在一方占有优势的一些国际教育合作与交流上，另一方的话语权可能得不到充分保证。例如，欧盟在2021年5月发布的一份国际合作战略文件中就将中国与其他国家区别对待。该文件指出：“中国作为欧盟的经济竞争对手和系统性竞争对手的地位要求重新平衡研究与创新合作。欧盟已与中国就联合路线图展开讨论，以建立商定的框架条件和合作指导原则，实现公平竞争和互惠，同时尊重基本价值观、道德和科学诚信标准。”而该文件在谈及与美国的合作时，则称与其有着共同的价值观和原则。[40]

（三）国际教育合作与交流中的知识和技术共享可能得不到保证

出于经济利益、大国竞争等方面考虑，部分西方发达国家对不同于其政治制度的国家常持有不信任态度。在世界格局重塑背景之下，这种不信任越发加重，所以其推出的有关防止外国干预大学的政策虽然多数持中立态度，但实质上主要针对的还是其盟友之外的国家，特别是中国及与中国友好的国家。莱顿亚洲中心（Leiden Asia Centre）2020年发布的一份报告对这类政策的分析就指出：“在许多情况下，与中国合作所涉及的风险和挑战是制定此类准则和措施的主要推动力。”[41]而从这类政策指南的具体内容来看，维护知识安全被特别强调，包括防止知识产权被侵害、防止研发技术被军用等。这意味着，未来非盟友国在同这些经济体的国际教育合作与交流中，可能会被假借各种理由而将其排除在一些基础知识和技术成果的国际共享者之外。

（四）全球学术科研合作生态面临重构可能

第二次世界大战结束以来，特别是20世纪80年代以来，在全球化的推动下，学术科研国际共同体渐趋形成，各国（经济体）之间无论是学者与科研人员的往来还是学术合作均呈现出一种相对开放的状态。然而近年来随着以中国为代表的发展中国家的不断崛起，发达国家（经济体）以己度人的心理担心这些新崛起国家会对自己的国际地位形成威胁，这种担心几乎延伸到了国际合作与交流的各个领域，包括科研在内。例如，有研究就显示，欧洲许多国家近两年的国际科研合作风险意识明显增强，而之前则几乎不存在。[42]当前发达经济体在国际教育合作与交流上采取的保护性举措，就是强化这种风险意识的体现，这些举措虽然名义上是在规范国际教育合作与交流，但实质上是在进一步提高合作与交流中的自身利益。这就使得原来的全球一体化价值会逐渐让位于基于地缘政治和意识形态的小圈子文化价值，全球学术科研生态将面临重构可能。以美国为例，2020年11月，美国国会两党合作的美中关系科技工作小组（Working Group on Science and Technology in U.S.-China Relations）发布的报告就建议美国应与其他先进国家建立新兴科技联盟。[43]2021年3月，新美国安全中心（Center for a New American Security）学者也提出了类似的建议。[44]这些建议在2021年6月美国参议院通过的《2021年美国创新与竞争法案》中得到集中体现，该法案提出美国应领导构建新技术政策伙伴关系。[45]

四、结语

总体来看，发达经济体的国际教育合作与交流政策趋于保守化，这实际与整个全球化的发展方向是一致的，但这种保守化并非是一种“退守”，而是一种带着“扩张”的保守，因为其政策调整的背后一方面是为了提升自己的国际教育软实力，另一方面是为了主导国际教育新规则的制定，试图在未来的国际教育体系中仍然能够占据核心地位。在过去的国际教育合作与交流中，发达经济体已经享受到了这方面的巨大红利，是最大的受益者。像雅思、托福等作为留学资格考试就是典型案例。因此，对于发达经济体国际教育合作与交流政策新调整，不能仅仅看作是一种内容上的更新，而应该从未来国际教育竞争力这一角度去思考。由此，对于中国来说，虽然不一定要参照发达经济体的政策调整而做出选择，但是需要反思当下的国际教育合作与交流政策是否能有助于我们在未来赢得竞争力，从而做出相应的布局调整。