基层财政不稳固现象需高度关注

汪德华

市县财政收入下降、大规模出售国有资产、一般公共预算对土地财政依赖日益严重等，都反映出基层财政不稳固，这需要系统性对策。

财政是国家治理的基础和重要支柱。综合中外经验，财政安全在一国现代化进程中发挥了基础性作用。

中国在现代化建设进程中，应注意防范财政风险，留有一定的财政空间，提高财政应对国家各方面风险的能力。这包括三方面要求：一是财政能够保障政府各类职能的正常履行；二是财政可持续性各类指标处于合理范围内，包括政府具备以正常市场利率适度债务融资的能力；三是财政制度具有韧性，在遇到经济和国家安全领域的各类重大冲击时，有一定的财政空间予以调整应对。国内外舆论较为关注中国地方政府债务可能导致的财政风险，但从若干大国的历史经验来看，养老、医疗等社会保障领域的资金缺口，可能是财政安全的最大挑战。

受新冠疫情持续冲击等多因素影响，中国市县基层财政的脆弱性问题，日益成为国家财政安全的突出焦点问题。2020年市县政府一般公共预算支出约占全国总支出的72%。市县政府是中国提供基本公共服务、履行政府职能的主体。市县财政不够稳健，意味着财政安全中保障政府职能正常履行的首要要求难以得到满足。

从政策层面看，中央高度重视这一问题：2020年以来，对基层财政明确提出了“保基本民生、保工资、保运转”（下称“三保”）的要求，并出台综合性保障措施，大幅加大转移支付力度，有效支持了基层财政的健康运转。然而，从笔者近期的调研情况看，受疫情持续冲击、经济增速未达预期、土地出让市场过快下滑等因素影响，当前基层财政不稳固的问题日益突出。2022年以来，多地财政收入下降，部分市县政府大规模出售资产等现象，都是基层财政不稳固的直观体现。

在直观现象之外，还有若干深层次矛盾值得高度重视。

一是一般公共预算对土地财政的依赖日益严重。過去讨论地方财政对土地财政的依赖，一般是从全口径财政维度讨论。但近年来，土地出让收入通过调入渠道纳入一般公共预算作为保障支出需要的重要资金来源，已成为常态。这意味着，市县财政对土地财政的依赖，已不仅仅是全口径意义上的间接依赖，而是正常政府职能的履行开始直接依赖。

基层“三保”支出的核心是一般公共预算。土地出让收入调入一般公共预算符合预算改革的方向。土地出让收入天然具有不稳定的特点，一旦无法实现调入目标，意味着“三保”支出的资金保障存在问题。例如，今年可以预期很多市县土地出让目标难以实现，预算安排中调入到一般公共预算的目标资金也可能无法实现。如果由此形成资金缺口，则一般公共预算的“三保”支出保障就会出现困难。

二是国有资产出售收入对一般公共预算的贡献难以持续。从笔者调研情况和查阅资料来看，最近两年市县一般公共预算收入中，属于非税收入的国有资产出售收入占比有较大提升。这是在盘活财政资金存量后，通过盘活资产获取财政收入的重要改革措施。然而，需要注意盘活资产和盘活存量资金都只能是短期应急性的政策，难以持续。这类财政收入对基层财政运转的支撑只能是短期或一次性的。

以上两个新动态，从更深层次反映市县基层财政的不稳固，即正常的税收收入、上级转移支付收入已难以保障其正常政府职能的履行，需要采取一些特殊的  “财技”来增收。

从这些现象已大面积出现来看，当前基层财政的稳固需要高度重视，需要系统性对策：第一，经济发展是财政稳固的基础，为此要多采取有利于经济快速增长的政策，寻找强劲增长动能，保障税收收入的正常增长；第二，以绩效评价为基础，加快支出结构调整步伐，对“三保”支出的范围和力度也要进一步梳理，支出安排应当与财政收入状况相匹配；第三，对在多重冲击下的地方财政困难，应当有相应的预案，避免大的冲击发生。

（摘自《财新周刊》）