数字时代全民健身公共服务治理现代化:现实困境与实践转向

孙 晨，李荣日

(华东理工大学体育经济理论研究所，上海 200237)

“十四五”时期是信息化推进国家治理体系和治理能力现代化的深化巩固阶段。 习近平总书记曾强调，要运用大数据提升国家治理现代化水平，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化，为数字赋能全民健身公共服务治理现代化提供发展思路[1]。 随着数字技术与全民健身公共服务的深度融合，数字技术赋能全民健身公共服务供给精准化、服务智能化、治理智慧化，逐渐成为社会治理的重要形式，也为推动我国全民健身公共服务高质量发展提供技术支撑。 在此背景下，全国各地纷纷加强全民健身公共服务体系信息化建设，“苏体通”“蒙享动”“运动嘉”等地方性全民健身公共服务信息平台陆续上线[2]，既增强了数字技术在全民健身公共服务领域的具体应用，也提升了全民健身公共服务治理能力及水平。 由此可见，通过数字技术赋能全民健身公共服务治理，对于打造共建共治共享的社会治理格局、实现全民健身公共服务治理现代化具有重大意义。 然而，囿于全民健身公共服务供求互通机制不健全、地域信息资源禀赋差异性、数字治理制度不完善、智慧治理模式有待激活、跨部门信息流动受阻等现实困境[3-5]，我国数字技术赋能全民健身公共服务治理现代化建设仍处于初级阶段，全民健身公共服务供需偏差和失衡等问题亟待解决[6]。 本研究依据《“十四五”体育发展规划》《全民健身计划(2021—2025 年)》等对信息化建设进行战略部署，厘清数字时代全民健身公共服务治理的动态流变以及现实困境，从技术、组织、行为、规制等多重视角探寻治理症结及症解，以期为数字赋能全民健身公共服务治理实践转向提供思路指引，也为推动全民健身公共服务高质量发展、实现国家治理现代化提供理论参考。

1 数字时代全民健身公共服务治理的动态流变

1.1 域外历史流变

20 世纪70 年代，以英国为首的西方国家为解决公共服务效率低下、公共资源紧张以及官僚主义泛滥等问题，在社会领域开展大刀阔斧的系列治理与改革。 随着互联网信息革命的不断深入，以计算机、人工智能等为代表的数字技术涌入公共服务治理领域。 目前关于社会领域信息技术革命及其数字治理尚无明确阶段划分，但依据欧美公共服务数字治理实践历程所总结的“修饰性”提供信息和服务(1998—2012 年)、“实质性”推动公民参与和有限互动(2013 年至今)等规律特性[7]，将体育公共服务数字治理划分为发轫期(21 世纪初—2012 年)和发展期(2013 年至今)两个阶段。 首先，体育公共服务数字治理随着信息技术在全球医疗卫生、社会经济、文化体育等领域的不断拓展，推动数字技术广泛运用于体育公共服务政府流程再造、供给机制重塑、服务绩效优化等方面，同时为新世纪体育公共服务改革提供重要参考[8]。 数字治理理论代表人物Dunleavy提出2010 年正式步入“数字治理2.0 时代”[9]，意味着数字技术广泛运用到基础设施维护、教育信息服务、体育卫生医疗保障等领域，推进各领域行政部门简政放权、社会组织合理赋权、群众基本权益保障等治理内容不断深化。 整体来看，体育公共服务数字治理的发轫期不仅体现在信息技术、治理理念等发生的深刻变革，也为体育公共服务治理变革及创新发展提供良好机遇[10]。 其次，进入“数字治理2.0时代”以来，体育公共服务数字治理通过数字技术广泛应用于世界各地的体育公共服务领域，涉及电子政务建设、体育信息资源共享、体育赛事直播、互联网体育博彩、网民健身需求表达、体育信息平台建设、体育场馆运营等领域，为全球体育公共服务智慧化管理、多元文化传播、体育品牌交流、智能场馆预定、虚拟化体验等奠定了良好的发展基础。 此外，数字治理关乎组织发展方向及民生福祉问题，美国《国民身体活动计划》《健康公民2020》等通过引导并鼓励社会民众积极参与数字治理，及时将身体活动与健康体质等相关信息推送给普通民众[11]，提高国民身体活动频率、增进身体健康水平。 由此可见，数字时代国外体育公共服务治理不仅致力于解决体育、医疗、卫生等方面的现存问题，且通过智慧化管理、平台建设、资源共享等形式为民生福祉积蓄能量。

1.2 国内动态演进

我国数字治理发轫于数字时代传统政务改革与信息技术普及[12]。 依据我国相关重要政策节点以及数字化应用实践，数字时代我国公共服务领域治理革命大致可分电子政府(2007 年之前)、网络协商(2007—2015 年)、数字治理(2016 年至今)3 个渐进发展阶段。 虽然每个阶段数字技术主要应用领域与推进策略各有不同，但整体来看数字技术赋能公共服务治理现代化，且为政府主导社会治理与社会建设提供充分的信息与科学手段[13]。

相较于西方现代化国家，数字时代我国全民健身公共服务治理实践起步较晚，还处于初级阶段。回顾国内相关研究，全民健身公共服务数字治理大致可以分为21 世纪初至2013 年的萌芽阶段和2014年至今的起步发展阶段。 其中，21 世纪初“政府上网工程”启动为体育政务信息网络化、体育信息服务化带来了发展契机，同时体育公共服务信息网络化建设为“数字奥运”“数字体育”发展提供了坚实保障。 但受到当时我国体育管理体制的影响，该领域仍存在显著的“自上而下”的管理模式。 党的十八大以来，我国网络安全保障能力建设持续加强，全民健身公共服务信息治理能力得到巩固。 尤其是2014 年以来，全民健身上升为国家战略，关于全民健身公共服务网络化管理及智慧化治理的相关研究不断丰富拓展。 近年来我国体育领域顶层设计中也蕴含着全民健身公共服务数字治理现代化的发展寓意，如《全民健身计划(2016—2020 年)》提出推动现代信息技术手段与全民健身相结合，建设全民健身管理资源库、服务资源库及管理信息平台，使全民健身公共服务治理更加高效、精准[14]。 《全民健身计划(2021—2025 年)》《体育强国建设纲要》也强调，提升智慧化全民健身公共服务治理能力，以期实现公共资源整合、体育数据共享、信息互联互通。 科技革命成为赋能体育发展的重要引擎，动态改进政府治理、着力优化社会治理，全力推进国家治理体系和治理能力现代化[15]。 可见，数字时代通过数字技术赋能全民健身公共服务治理现代化，促进社会治理智慧化、法治化、专业化发展，有助于打造共建共治共享的社会治理格局[16]。

1.3 镜鉴与启示

综上可见，数字时代全民健身公共服务治理现代化是以数字技术为核心、以民生需求为导向、以供求关系为主线，对全民健身公共服务领域进行数字化、智慧化治理，以期实现国家治理现代化目标。 纵观西方现代化国家治理经验发现:国外数字赋能体育公共服务实践起步较早，数字技术广泛应用于电子政务建设、体育赛事直播、互联网体育博彩、信息资源共享、场馆运营管理等领域，数字时代体育公共服务治理遵循“数字技术”“组织网络”“治理行为”共生逻辑，推动体育公共服务治理要素网络化共享、服务资源集约化整合、体育产品协作化开发以及智慧服务平台高效化利用。

我国数字赋能全民健身公共服务治理实践尚处于初级阶段。 近年来国家层面高屋建瓴地谋划数字技术应用于社会治理领域，为全民健身公共服务治理提供保障条件，但全民健身公共服务治理现代化仍存在诸多困境，其现代化进程任重道远。 因此，借鉴西方现代化数字治理经验，要从组织、技术、行为、规制等层面厘清数字时代我国全民健身公共服务治理困境，为实现治理现代化提供实践转向理论框架。技术层面要聚焦全民健身公共服务治理技术创新与网络基础设施等，为数字赋能全民健身公共服务治理现代化创造新的空间；组织层面要关注全民健身公共服务治理制度、组织网络等，形成稳定的制度框架，以调整不同主体间关系，推动全民健身公共服务多元主体智慧治理模式；行为层面要侧重全民健身公共服务治理能力、资源配置及供求关系等，以数字技术赋能全民健身公共服务治理现代化过程，加快数字中国建设及治理现代化步伐[17]。

2 数字时代全民健身公共服务治理的现实困境

2.1 科层制度依赖，阻滞技术治理

回顾我国全民健身公共服务治理实践不难发现，技术治理逻辑有效回避了存量制度约束，且以制度保障推动数字技术变革。 然而伴随全民健身公共服务治理的纵深推进，尤其是当增量制度改革边际效益达到临界值时，便不可避免地呈现出制度依赖与技术创新的张力状态[18]。 目前数字技术嵌入全民健身公共服务治理过程，虽然在一定程度上提质全民健身公共服务治理变革内容，但数字治理仅触及全民健身公共服务体制机制的工具和操作层面，未能跳出制度依赖、行政隶属的发展逻辑[19]，也未从本质层面改变全民健身公共服务领域行政权力的布局与架构[20]。 李静等[21]认为我国体育公共服务所存在的制度依赖困境，究其本质缘由是相关体制机制不健全、财政资助软化、治理模式局限、技术创新滞后等困境，进而导致全民健身公共服务整体治理效果欠佳。 纵观国内外体育公共服务治理实践发现，21 世纪以来西方发达国家积极进行行政改革，如英国政府通过“横向上集权”“纵向上分权”的管理体制改革，探寻体育公共服务领域行政职能与技术创新的动态平衡；而我国随着政府职能转变的不断深入，政府体育公共服务由传统管制型向“小政府、大社会”的服务型转型，但如何在制度路径依赖中进行结构自我优化调整、形成有效多边治理模式等方面仍存在诸多问题。 因此，在数字时代背景下，如何有效消解全民健身公共服务技术治理困境，打破制度依赖与技术创新的内在张力，不断拓展全民健身公共服务治理的广度与深度成为重点议题。

2.2 技术创新不足，应用瓶颈突出

全民健身公共服务数字治理作为一项复杂的系统工程，涉及的参与主体较多、技术治理难度较大。数字时代，虽然全民健身公共服务治理已经引入了数字技术，但由于政府、社会等多元主体的治理理念滞后、技术创新能力不足等，导致全民健身公共服务领域出现了数字基础设施建设羸弱、技术创新应用瓶颈较为突出等现象[22]。 具体来看，数字治理理念滞后是导致技术创新动能不足的主要原因。 与传统体育公共服务治理逻辑不同的是，全民健身公共服务数字治理是依靠物联网、互联网等信息技术，集聚全民健身公共服务要素、整合相关资源配置，以期优化供给内容、改进治理效能[23]。 但由于我国数字基建较为薄弱，数字治理方案并未明确列入政府改革以及市场优化的目标，导致全民健身公共服务数字治理仅在运动竞赛、国民体质监测等方面浅尝辄止，未能真正激发出政府主体的创新意识以及社会主体的创造能力。 特别是在新型智慧城市建设背景下，诸多城市的信息技术研发、智能科技应用、数字基建等尚处于初期阶段，容易阻滞全民健身公共服务的创新发展[24]。 此外，全民健身公共服务数字治理不仅涵盖网络安全，也涉及社会和谐，技术创新不足容易造成个人及商户的相关信息泄露以及非法使用。可见，技术创新、网络安全、平台应用等成为全民健身公共服务数字治理的“卡脖子”问题，新发展阶段的体育改革发展应强化技术开发、创新数字治理、突出安全监管。

2.3 组织网络冗余，治理格局悖离

党的十九大报告对组织网络相关议题高度重视，提出了打造共建共治共享的社会治理格局，而对于全民健身公共服务治理网络的要求亦是如此。 全民健身公共服务的“共建共享共治”治理格局强调“一核多元”治理网络模式。 学者任海[25]认为，全民健身公共服务治理主体之间相互依存的协作关系主要表现为政府、市场、社会三者休戚与共、互为补充。我国体育管理体制改革至今40 余年，随着全民健身公共服务治理进程的持续深化，虽然在服务内容、治理绩效等方面略有提升，但与建构“强政府强社会”的社会治理范式以及多元主体共建共治共享新型治理格局等发展目标尚且存在较大差距。 究其原因是我国全民健身公共服务长期采用纵向层级化整合机制，同目前要求的横向网络化协调机制之间存在诸多矛盾，从而导致全民健身公共服务治理不彻底，依然普遍存在着自上而下的治理模式，多元主体共建共治共享的治理格局尚未真正形成。 面对全民健身公共服务组织网络与治理格局相互悖离的现象，习近平同志曾强调“通过信息技术手段提高社会治理的科学化、精细化水平”，有效解决我国全民健身公共服务治理主体权限模式、治理模式传统等诸多问题。 根据国家体育总局内部不完全统计，随着社会数字化程度的不断提高，我国正式登记的体育社会组织年均增幅达10.86%，活跃在城乡基层社区的网络体育组织已超过80 万，数字时代全民健身公共服务组织网络不断健全，呈快速发展之势[26]。 虽然目前江苏、浙江、山东、辽宁等地区构建了全民健身公共服务组织网络、智慧服务平台，但在实际运转过程中仍存在全民健身公共服务组织网络与治理格局悖离的问题，未能有效实现政社企等多元主体有机联动，全民健身公共服务数字治理尚处于初级阶段，有待深入发展。

2.4 监管机制匮乏，主体行为失范

全民健身公共服务监管机制的建立有助于规范行政监管、社会监控及市场监督的行为准则，使多元主体可以进行自我约束、同行监管、外力监督等不同方式的有效融合，从而有助于推进体育治理体系及治理能力现代化。 我国体育改革发展过程中政府部门与体育社会组织及市场部门形成了典型的委托代理关系，造成监管机制较为匮乏；且由于委托人与代理人存在责权利模糊而容易出现机会主义行为、逃避责任、监控不足等倾向，使得不同主体在参与全民健身活动前期、中期、后期等过程中存在“钻漏洞”以及“打擦边球”等行为失范现象。 这类失范现象危害了全民健身公共服务领域的发展秩序，却往往难以被有效管控。 纵观西方发达国家的体育公共服务治理困境及改革实践发现，体育公共服务市场化以及地方政府分权化等能够有效转变政府职能、完善监管机制、促进主体行为规范。 而我国全民健身公共服务模式主要源于层级制社会结构，据此实施“自上而下”“逐层逐级”的运行机制，对于解决目前全民健身公共服务行为规范中的诸多问题已力不从心。 全民健身公共服务治理缺乏由其他主体参与的外部环境，导致全民健身公共服务创新不足、效果不佳、行为失范，同时缺少“自下而上”的全民健身公共服务监管机制。 随着西方社会第三方评估制度的制定与实施，英美等发达国家从政府监管视角对体育公共服务领域第三方评估机构进行规范、认证，且制定了较为详细的体育公共服务标准和制度[27]。我国政府也应借鉴国际先进监管经验和评价策略等，解决目前所存在的监管机制建设不健全、第三方组织主体地位不高、评估结果采纳率不高等问题，以规范全民健身公共服务监管机制与治理行为[28]。

3 数字时代全民健身公共服务治理现代化的实践转向

3.1 制度优化:构建高质量全民健身公共服务体系

全民健身公共服务治理现代化是国家治理现代化的应然之举，数字赋能全民健身公共服务治理制度优化主要体现为构建高质量的全民健身公共服务体系，推动全民健身公共服务治理主体由“单中心”向“多中心”转变，倒逼全民健身公共服务治理制度改革优化[29]。 1)数字赋能全民健身公共服务制度优化，应遵循社会发展大局，系统谋划发展思路。 针对全民健身公共服务数字治理难题，要全局性、差异化地设置不同层级全民健身公共服务治理目标，构建资源通畅、内容递进的纵向数字治理架构，形成市级统筹协调、县级组织实施、乡镇(街道)强基固本的全民健身公共服务治理制度链条，改变全民健身公共服务领域治理传统痼疾。 2)健全制度体系，推进网格化管理。 网格化管理作为一种技术手段，服务于全民健身公共服务体系建设及内容设置。 因此，完善全民健身公共服务制度体系，以城市社区网格管理服务中心为载体，督促各部门积极参与全民健身公共服务智慧治理及信息共享，将全民健身公共服务多元主体高效衔接，从而全域统筹全民健身公共服务的信息资源、社会资本以及公共服务资源等，以数字赋能全民健身公共服务体系建设，努力做到各执行主体间职责清晰、条块关联、执行畅达，推动体育治理体系与治理能力现代化。 3)完善创新发展政策，加强公共服务智慧治理。 数字时代，消解全民健身公共服务治理的内在张力，打破制度依赖与技术创新的内在张力，应遵循“科技创新发展”“共建共治共享”等治理原则，统筹规划全民健身公共服务治理要素。 从横向维度破解政府主导的社会治理既有路径，推动社会主体参与到全民健身公共服务治理进程中，从纵向维度创新数字治理技术，将区块链、大数据和物联网等现代信息技术应用于全民健身公共服务领域，综合构建包含健身知识推荐、健身科学指导、健康体质监测、场地设施存量、健身文化宣传和治理效果评估等内容的全民健身公共服务体系，推动全民健身公共服务体系高质量发展。

3.2 技术驱动:整合全民健身公共服务治理平台工具

信息技术迭代、科技创新驱动社会治理体系及治理能力的全方位变革，为全民健身公共服务治理平台建设、治理工具更新等带来了发展机遇和现实挑战。 数字时代，全民健身公共服务治理现代化遵循“技术嵌入—技术驱动—技术优化”的运行逻辑:技术嵌入是全民健身公共服务治理的运行基础，技术驱动是全民健身公共服务治理的核心机制，技术优化是全民健身公共服务治理的实践目标。 数字技术驱动全民健身公共服务治理现代化，推动全民健身公共服务高质量发展[30]。 1)技术嵌入全民健身公共服务治理过程，推动城市治理智慧转向。 数字技术创新发展为全民健身公共服务治理技术化提供了技术储备空间，新发展阶段应依据《“十四五”体育发展规划》《体育强国建设纲要》的信息化建设要求，更新体育领域的智慧治理理念、数字治理技术以及治理平台工具，以充分发挥数字技术对全民健身公共服务智慧治理的正向作用。 2)技术驱动全民健身公共服务治理变革。 数字技术赋能全民健身公共服务治理现代化，是借助数字技术解决全民健身公共服务治理过程的典型问题和治理难题。 通过数字治理技术革新、数字治理制度创新、移动应用平台响应等，对全民健身公共服务“六边”工程所涉及的场馆场地设施、健身活动项目体系、健身管理系统和健身活动效果等建立全方位监管机制，以优化全民健身公共服务治理技术和治理流程，进而提升社会治理能力水平。 3)技术优化全民健身公共服务治理绩效。 数字技术的发展与应用为全民健身公共服务治理提供了技术选择和智慧方案，广泛采用数字技术手段健全全民健身公共服务综合管理平台，优化全民健身公共服务智慧转化机制，系统获取全民健身公共服务治理的痛点和堵点问题，全方位、深层次剖析其肇因，遵循精细、精准和精益等治理绩效原则，切实提高全民健身公共服务治理效果，持续提升全民健身公共服务的优质发展成果。

3.3 组织优化:健全全民健身公共服务协同运行机制

全民健身公共服务数字治理不仅体现在信息共享及服务优化等方面的支撑作用，而且为达成主体合作共识及协同创新发展提供发展思路。 1)深化数字治理理念，转变治理主体认知行为。 深化数字治理理念需要加大数字治理的宣传力度及范围，使政府、社会、市场等多元主体能够重视数字技术创新、组织网络建设、人工智能应用等作用，为有效转变治理主体认知、构建组织网络等创造良好的外部环境，促进全民健身公共服务领域构建共建共享共治的治理格局[31]。 2)疏通信息交流渠道，搭建组织网络连接纽带。 以“互联网+体育”发展背景为契机，疏通全民健身公共服务信息流通瓶颈，促进多元主体间的多维协同互动，需从供求两端同时着力搭建组织网络连接纽带。 借助数字2.0 时代的创新技术，不断完善全民健身公共服务需求反馈机制，推动多元主体参与全民健身公共服务信息对接过程；面对全民健身公共服务供给活力不足、动能不持续等问题，可以通过构建全民健身公共服务信息平台建设及优化组织网络等方式，明确全民健身公共服务治理主体权责、合理分配供给的顺序、优化资源配置效率，确保资源有效对接以及组织平稳运行，加快推进全民健身公共服务信息治理现代化进程。 3)通过社会协商治理，加快多方主体共同办体育进程。 全民健身公共服务整体性治理的关键在于注重发挥多方主体协同共治的功能成效，以便形成“政府主导”“多方参与”“共同治理”的新时期治理格局。 政府部门通过权力下沉基层、减少审批程序等方式，降低社会组织投资全民健身公共服务的准入门槛，加快多主体共同协商推进体育现代化进程，并有效利用运动App 和微信公众号等互联网平台，将全民健身公共服务与信息技术有效“链接”，拓宽社会主体参与全民健身公共服务治理渠道，努力健全全民健身公共服务组织网络[32]。

3.4 行为规范:创新全民健身公共服务动态监管模式

数字技术变革既可以带来社会治理手段创新，也可以推动全民健身公共服务治理模式变革，最终引领公共服务转型发展以及促进国家治理现代化。全民健身公共服务治理模式创新主要以整合现有信息技术资源和不断完善系统服务功能为重点，建成集全民健身公共服务信息开发、建设、应用、管理与服务于一体，社会多元主体广泛参与的便捷高效的全民健身公共服务智慧治理体系。 1)全民健身公共服务智慧治理模式应以满足人民美好需求为导向、以数字技术为工具支撑、以网络设施为基础条件、以智能管理为核心内容，对全民健身场馆、智能体育装备硬件、健身运动社交、群众体育赛事IP 和体育O2O 等需求作出智能化响应和智慧化决策，推进全民健身公共服务治理内容、形态结构的优化调整，有助于完善重点区域、重点项目、重点人群和重点服务的供求结构及治理模式，全方位地增强全民健身公共服务治理的灵活适应性。 2)构建高效有序的全民健身公共服务智慧监管机制。 我国工信部于2019年6 月向中国电信、中国移动、中国联通等发放5G商用正式牌照，借助大数据、物联网和5G 等现代化技术，整合全民健身公共服务监督机制相关资源，明确全民健身公共服务智慧治理模式的开放边界、服务程序、管理方式和考核标准等内容，建立健全数据资源收集、开发、应用和服务一体化的数字治理平台，增强全民健身公共服务的监督、治理和服务等智慧化过程，以期形成高效有序的全民健身公共服务智慧体系。 3)加强全民健身公共服务治理行为规范建设。 以法律条例等形式规范全民健身公共服务标准、覆盖范畴、主体权责、经费使用和各级政府责任规范联动发展中供给主体的职能范围及相互关系，建立新型全民健身公共服务主体行为规范。 此外，整合全民健身公共服务评价标准，加强第三方机构的质量认证，有利于增强全民健身公共服务治理的透明度以及行为规范的监督力，创新全民健身公共服务智慧治理模式。

4 结语

数字赋能全民健身公共服务治理现代化，可以有效提高全民健身公共资源的利用效率，推动全民健身公共服务智慧化、高质量发展。 本研究以数字时代为背景，以全民健身公共服务治理为研究对象，探究国内外全民健身公共服务治理的动态流变、现实困境以及实践转向，对推动数字技术与全民健身公共服务深度融合、提升全民健身公共服务治理效能具有深远寓意。 整体而言，数字赋能全民健身公共服务治理现代化进程需要坚持民生导向与问题导向，遵循“共建共治共享”的原则，针对全民健身公共服务治理过程中的现实困境，从制度优化、技术驱动、组织优化和行为规范等层面，利用数字技术推动全民健身公共服务治理智慧化和现代化。