主体多元化的农村社区治理体制困境及其突破

李艳营

（苏州大学政治与公共管理学院，江苏 苏州 215123）

随着我国内外开放流动程度的不断加深，农村人口在不断涌入城市，给城市社区带来环境、住房、交通等各方面压力的同时，也导致农村出现空心化、老龄化、治理能力弱化、大量农村资源闲置浪费等问题，给政府治理带来了一系列挑战。为解决这一系列问题，2006年，党的十六届六中全会提出了“农村社区建设”，近十年来的农村社区建设从早期的改善社区环境、推进农村危房改造与住房建设、基础设施建设等外部设施的推进、完善，逐步向合村并居、打造“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”转变。随着合村并居、新型农村社区共同体的打造，原行政村被取消，行政村的居民及公共服务与基础设施等被纳入社区，社区成为农村基层管理服务的平台与群众自治的基本单元。然而，作为基层管理服务平台的农村社区，其治理制度、治理机制、治理方式在主体多元化的情况下并未将多元主体纳入社区核心事务治理中，导致社区治理负担逐步加重。为破解这些问题，一些学者如袁方成从城乡治理体制现代化角度，提出了“优化基层政府权力配置、培育基层社会自主性、创新社会治理方式以及促进城乡基层治理民主化和法治化”［1］。再如，李增元认为，“农村社区协商治理对新时期化解社会矛盾、规避社会风险、保障民众权利及权益、维护社会稳定具有重要意义”［2］。在各部门、社会力量等对社区治理进行不断探索并取得进展的过程中，为更有效地解决城乡社区治理问题，党中央又在城乡融合发展的基础上，提出了实施以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为主要内容的乡村振兴战略，尤其是“治理有效”，是乡村全面振兴的重要保障。乡村振兴战略背景下，更多的资本、技术及人才将持续性下乡，除本地居民外，各企业单位、社会组织、大学生、创业者、外来居民等各种主体都要参与到社区治理中，“城乡人口或者说不同区域的人口融合，形成了一种新的人口多元、职业多样的复杂社会”［3］。在这种新型社会关系中，农村社区作为多元主体生活居住、管理服务的单元将面临更为复杂的治理任务，也对农村社区的有效治理提出了更高的要求。然而，如何实现主体多元化农村社区的高效治理，需要厘清主体多元化农村社区治理中存在的阻碍。基于此，本文在乡村振兴战略背景下，探索主体多元化的农村社区治理的困境问题，并提出其化解路径，以实现新时代农村社区的有效治理。

一 主体多元化的农村社区治理体制困境表现

21 世纪以来，尤其是在乡村振兴战略背景下，随着城乡要素双向自由流动，越来越多的农村社区将容纳更多的外来人口，治理的主体、对象都将发生新的变化，原有封闭的城乡二元分化治理格局逐步趋于瓦解，“开放、包容、多元、共识将成为社会发展的新特征”［4］。但就乡村振兴战略背景下多元主体共存的农村社区治理的现实而言，将面临重重治理困境。

（一）封闭性治理制度：将外来人员排斥在外

随着人民公社体制的终结及改革开放政策的实施，为重构农村基层治理体制，我国在农村地区按照村民居住地设立了村民委员会，并按照以“四个民主”为基础的《中华人民共和国村民委员会组织法》进行自我管理、自我教育和自我服务。然而，这套以地域相近、血缘相关为基础建立的村民自治制度将农村集体经济组织与村民自治组织合二为一，“村民以村集体经济为基础对村庄社区公共事务进行的自我管理活动，外来人很难参与到社区核心事务的治理”［5］。不断涌入的外地人员虽然进入农村社区，却因村民自治制度的地域性、封闭性而无法有效享有其政治权利，又因家乡集体经济组织与村民自治组织的捆绑而被排除在享受集体经济利益主体之外。农村社区主体复杂，在实施乡村振兴战略的政策推动下，将有越来越多的社会组织、企业单位、大学生、创业者、投资者、旅游开发者等投身乡村振兴中。目前，虽然我国已经打破户籍与土地之间的硬性制度约束，将外来人员纳入社区治理主体范围，保障多元主体共同依法享有各种政治权利、民主权利，但合村并居后，组成社区的各个自然村之间的集体经济边界明确，而且由于多元主体治理制度的不完善及户籍制度改革的不彻底、农村集体经济组织成员与福利待遇的捆绑，以及农村集体产权制度改革中农村集体经济组织成员边界的固化与产权关系的模糊化，农村社区居民不敢“越雷池半步”。这就导致经济利益和公共产品分享机制仅局限在本地农村居民，外来人员无法进入这种封闭性的福利分享机制中［6］。这种固有的自治制度的内在封闭性与外在排斥性一时难以彻底摆脱，与乡村振兴战略背景下城乡共建共治共享的治理格局相违背，这是新时代农村社区治理所面临的重要困境之一。

（二）单一性治理机制：阻碍多元主体参与社区治理

在原有农村事务简单、治理难度系数较小的情况下，基层政府与群众自治组织作为两大治理主体，承担着农村社会治理任务，主要由村民委员会按照《中华人民共和国村民委员会组织法》进行自治，其治理主体为拥有本村户籍的村民。自改革开放以来，分散化、个体化的社区居民的社会关系逐渐外溢，空心化、老龄化、简单化的乡村社会中，其治理举步维艰。因此，以农村社区为平台，我国通过建立社区党组织领导，社区居委会主导，社区公共服务机构、社区社会组织、业主组织及驻社区单位和城乡居民多元主体参与、共同治理的新格局，实现对整个社区内所有居民的管理服务，“在利益主体多元化、诉求日益增多的情况下，往常私下博弈方式已不适应当前农村社区治理新常态”［7］。但是，受宗族、地域、血缘关系及财产性利益争夺的影响，外来农村居民、城市居民与本地人交往不足、信任不够，具有新型社会关系的农村社区主体共同意识不强，农村社区仍采用原有的单一性治理机制，即以原来各行政村为单位，统一在社区内进行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，且只有拥有本社区户口（拥有所合成社区的原行政村户口）的居民才有资格参与社区事务治理。而农村社区本身就是规划性制度变迁下衍生的一种行政性社区，所以其治理主体仍具有行政性，单一行政性治理机制的农村社区“两委”班子权威并未被打破，镇政府、社区领导班子权责不清、分工不明，本地农村居民、外来农村居民、外来城市居民等多元主体参与社区治理的长效机制和平台尚未完善。乡村振兴战略背景下，农村社区主体将更加多元化，社区事务更具复杂化，社区矛盾纠纷更加频繁，社区服务需求更加多层次及多样化，农村社区需要治理的公共事务早已超出现在社区所能承受的范围，而现行单一性治理机制下社区内的多元主体难以有效参与社区治理，更难有效解决社区内频发、多发的矛盾。

（三）滞后性治理方式：难以满足多元主体需求

随着信息技术的迅速发展，大数据、区块链、5G 及人工智能等现代高科技信息技术与社会发展高度融合，不断促进农村社会结构、经济结构以及利益结构发生深刻的变革，甚至重塑了农村社会生产生活及农村社会交往方式、组织关联形态等，农村传统社会结构整体处于流变状态，资源快速流失和社会失序、多元主体共存等为农村社区治理方式的重塑提出了客观要求。新时代农村社区作为多元主体管理服务中心，在缓解现代社会发展所带来的一系列挑战的基础上，本应以高效的社区治理方式充分发挥其管理服务作用，但实际上，在不断“圈层化”的农村社区中仍侧重于人力治理方式。一方面是因为农村社区信息化治理基础设施薄弱，信息化综合服务设施覆盖率较低，大数据共享平台互联不足，社区内各个部门横向之间的信息共享不足，也未实现社区与上级政府和居民之间的信息互联和共享，居民办事需要到社区跑多次才能解决，甚至会出现因社区服务人员亲自去基层政府帮助居民代办而导致社区内事务的处理效率低下的问题。另一方面，社区服务大厅的工作人员仍为原有行政村村干部、聘任的村民、下岗工人等，他们的文化水平和信息化利用能力较弱，甚至他们在向居民提供公共服务时不采用信息化设备，导致物联网、大数据、5G 智能、云计算、区块链等先进信息技术不能及时在社区治理中得到有效运用，基本上仍是用以人力为基础的治理方式来治理社区事务。随着乡村振兴战略的实施，农村社区的主体多元、事务复杂化、主体利益需求个性化、多样化，若仍以现有的滞后的人力治理方式为基础，则难以有效处理农村社区内部纷繁复杂的事务和矛盾，进而难以有效满足社区内多元主体居民对美好生活的需求。

二 主体多元化的农村社区治理体制困境探析

当代农村社区治理困境的出现既有历史遗留原因，又有现代社会政治、经济、文化发展的原因；既受农村社区本身发生变化及治理主体“人”的内在因素影响，也与开放流动、国家相关政策的实施等外在影响息息相关。

（一）传统治理模式的路径依赖

主体多元化的农村社区治理困境的根本原因是对原有行政村治理模式的路径依赖。路径依赖，指人们现在所处的位置是历史选择的结果，不过，研究视角不同，对路径依赖的具体理解也不一样［8］。青木昌彦认为，路径依赖是由参与者的认知能力所决定的主观选择模型继续认同旧的基本制度，使旧制度以新形式延续［9］。当把路径依赖与农村社区治理联系起来就会发现，当前农村社区治理制度、治理机制、治理方式等有着重要的路径依赖根源，即这些治理制度、治理机制、治理方式等部分依赖于早期治理制度或治理模式。一直以来，我国农村社区与城市社区实施着严格的二元治理体制，城市地区实施城市居民自治制度，农村地区实施村民自治制度，并以村民自治制度为标准来治理社区公共事务。学者徐勇说，民主化必须与制度化相匹配，村民自治是一种制度化的民主形式，即自治主体、内容、组织形式与运作都体现着国家意志［10］。当时，建立在集体经济基础之上的村民自治制度对于农村社会治理是有效的，后来却逐步演化成乡镇政府行政命令下的村民自治。随着新型农村社区建设的不断深化，乡镇政府理应顺应治理要求，积极转变其治理社区的角色与自身职能。但在路径依赖因素的影响下，乡镇政府难以及时转变角色，职能转变不到位，导致其在主体多元化的农村社区治理中承担着越来越重的责任，却依然执行着原有的村民自治制度。农村集体经济组织的运行同样依赖村民自治制度，并未建立完善、独立的新时代农村社区集体经济组织制度，不仅本地的外出村民难以参与社区事务治理、分享社区经济福利待遇，而且社区外来人员的权益也得不到保障，由此导致农村社区治理制度、治理机制、治理方式陷入困境。

（二）现代化治理方式更新滞后

路径依赖影响下的农村社区现代化治理方式因更新不及时，影响到社区治理的有效性。随着经济社会与信息技术的迅速发展以及开放流动程度的不断加深，农村社区环境发生了巨大变化。正如项继权所言，现行的乡村治理体系和治理方式日益受到严峻的挑战，外部环境的变化冲击了现行乡村组织结构及其运行方式，对乡村治理主体、治理体系和治理方式产生直接而重大的影响［11］。然而在种种外部环境影响下的具有新型社会关系的农村社区，却未及时采取适应新环境的社区治理模式，从而导致新时期社区治理方式滞后。卢福营认为，“任何一种治理总是在特定环境中运作并深受其影响”［12］。在新型农村社区建设以前，农村社区依据原行政村治理方式进行治理，但在当前社会市场化、网络化的强有力冲击下，以及乡村振兴战略背景下和推进城乡一体化发展政策下，农村社区人口逐步趋于多元化，职业趋于多层次，就业方式多样化，农村社区治理方式深受影响。在外部环境的巨大冲击下，社区公共事务治理不得不作出改变，以应对现代社会带来的各种变化。基于路径依赖影响以及农村社区治理环境转变尚在初始阶段，因未及时采取新的社区治理模式，从而导致社区治理出现困境。虽然信息技术早已飞入千万家，实现了社会生活的网络全覆盖，但是“互联网＋农村社区治理”刚刚起步，当前信息科学技术对社区治理的影响尚不深入、不广泛，信息化、智能化在社区的运用并不成熟，社区工作人员的知识结构、能力素质偏低，对于信息技术的运用不到位，难以及时采用现代化治理方式，导致农村社区治理方式滞后，难以满足多元主体多层次、多样化的利益需求。

（三）多元化的主体身份认同困惑

农村社区治理困境的出现不仅由于路径依赖影响下社区治理方式的沿袭、新环境下农村社区治理方式的更新不及时，从农村社区的主体来分析，更是由于主体自身因素的影响——农村社区内主体身份认同困惑，导致农村社区的治理制度、制度结构、治理方式滞后。自古以来，我国农民就在生活生产空间相对狭小、地理环境相对封闭的乡村社会中日出而作、日落而息，并通过礼治、风俗习惯、伦理道德维持着自己与村内较为熟悉的人之间的关系。在熟人社会中，人们彼此认同自己的身份，皆可通过伦理道德等方式实现自治。随着社会的不断发展，熟人社会结构逐渐被打破。在乡村治理中，一定范围内的村民被纳入以血缘、地缘关系为基础形成的行政村中，并按照国家法律、村民自治制度等实现行政村的有效治理，将没有本村户籍的村民排除在外，对他们的身份不认同，拒绝他们参与本村村务治理。然而，正是因为新时代农村社区中的多元主体来自各个区域，既有本地村民、外来村民，还有一些城市人员，使社区内集聚的主体之间出现了身份认同困惑。社区治理主体中的本地居民排斥外来人员进入社区，并分享他们的政治、经济利益，福利待遇；外来人员同样也不认同社区内本地农村居民。当地农村社区基于对本社区村民的保护心理，并不认同外来人员，尽量避免外来人员参与本社区治理，由此导致农村社区治理中治理制度、治理结构及治理方式等困境的出现。

三 主体多元化农村社区治理体制困境的破解之道

乡村振兴战略的实施，要求推动城乡要素自由流动、平等交换，为乡村振兴注入新动能，并强化乡村治理体系和治理能力的提升。但就目前而言，乡村振兴战略背景下多元主体渐入的农村社区治理仍面临诸多困境，这就需要我们突破原有治理模式的路径依赖，进行治理体制、治理机制与治理方式的创新。

（一）建立开放性、包容性社区治理制度

制度作为农村社区治理的重要基础，影响着社区秩序的构建和社区治理目标的实现。在迅速变迁的农村社区治理中，尤其是在乡村振兴战略背景下，农村在社会结构、利益结构、人口构成和农村资源分配等诸多领域已经发生重大变革，出现传统农村社区、融入城市的新社区和村庄整合的农村新社区等相互并存之格局［13］。农村社区日益演变成容纳多元身份居民的新的生活场所，以往封闭式的农村社区治理制度已成为城乡融合发展的桎梏，且不能有效满足多元主体的利益需求，为此，亟须构建开放、包容的现代化农村社区治理制度。首先，国家要明确并落实城乡社区同等地位的规章制度，从制度层面取消城乡二元管理体制，建立同等的城乡社区治理制度。通过户籍制度改革解决农民的身份问题，取消城乡户籍限制，放宽落户条件，恢复户籍管理功能并规范户籍政策，突破原有的静态运行方式，实施动态的运行方式，构建全新的人口管理登记制度，以便为社会流动中的村民提供基础服务。明确并完善半熟人农村社区层面的自治制度，构建外来人员融入社区、参与社区治理机制制度，赋予城乡居民同等的身份和同等的政治权利。赋予城乡资源同等入市的相同权能，推进城乡经济融合发展。将农村社区的管理服务人员配备、社区基础设施建设等运转成本纳入国家财政管理中，建立以城乡居民同等生活水平为目标的制度，推动城乡融合发展。其次，农村社区要落实国家宏观制度规定，并根据本地实际情况规划社区层面的政治、经济、管理服务制度等。严格落实全体社区居民共同参与的社区自治制度，改变原有社区自治制度，保障外来人员参与社区核心事务治理。明确集体经济组织独立运行的制度规范，解除集体经济组织成员与福利待遇的捆绑，并以制度形式厘清集体经济组织成员应得的集体经济利益，保障外来人员能分享集体经济组织之外的经济利益及福利待遇等，通过构建开放、包容的现代社区治理制度，解决排外的、封闭的农村社区治理困境。

（二）构建“一核多元”的合作治理机制

随着改革开放的不断深化及乡村振兴战略的逐步落实，城乡社区人、财、物等要素双向自由流动促使农村社区更具开放性、包容性，农村经济社会结构转型更加明显，各种经济社会组织不断出现、升级，农村社区社会职业结构分层、价值观念多元。社区内多元主体基于价值观念差异、文化风俗习惯差异及各种政治、经济利益需求，在农村社区产生了各种不同的问题。如何实现农村社区中异质性主体的融合及对社区的认同，保障社区内各主体声音能够得到有效反映，保障每个公民能公平公正地享有各种权利和待遇等，农村社区要打破原有封闭的农村治理方式和政府直接包办或行政命令干预社区治理的惯性思维，构建“一核多元”的多元主体合作治理机制。“一核”即基层党组织，“多元”主要包括政府、社会、市场、居民等各个治理主体。首先，政府要充分发挥其指引、协调和服务等功能。在多元主体合作共治的过程中，政府要与各主体保持合作关系，明确各主体在社区事务治理中的责任和义务；协助并引导各主体通过合法渠道参与社区事务治理，保障多元主体合作共治的稳定性。其次，社会组织要充分发挥其自身优势，增强社区社会组织发展功能。在农村社区治理中，仅靠政府难以满足居民的利益需求，社会组织可依法通过建立社区公益性、志愿性活动平台来开展志愿者活动、公益性活动，为社区居民提供相应的社会帮助。再次，充分发挥市场主体在服务供给方面的作用，满足居民多层次、多样化服务需求。政府提供的基础性管理服务以及社会组织的公益性活动难以满足居民多样化的服务需求，要充分发挥市场在维护公共利益的同时满足居民个体多样化的正当利益需求的调节作用。最后，作为生活在社区内的全体居民应积极参与社区治理。社区居民应有序、积极参与社区的各种事务治理，在维护公共利益的基础上满足个人利益需求，而当个人利益受损时，则通过正当渠道加以解决。总之，乡村振兴战略背景下，要将政府、社会、市场与居民等各主体纳入社区事务治理中，形成各主体既分工明确又相互合作的治理结构，各主体通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等方式，实现社区内多样化的民主性公共事务管理制度或组织模式，以便解决社区发展所面临的各类问题。

（三）建立“三治融合”现代化治理方式

新时代背景下，我国“城乡二元结构”逐渐被打破，农村社区治理主体不再单一，面对逐步个体化、分散化、多样化和陌生化的半熟人农村社区，其原有治理方式难以满足社区各主体多样化、多层次的利益需求，社区重重矛盾难以得到有效解决。要想实现多元主体共存的农村社区的有效治理，则需要改变现有的以农村社区自治为主的治理方式，建立社区“自治、法治、德治”相结合的现代化治理方式。何阳认为，“三治”融合不仅肯定了社区全体居民自我治理的主人翁地位，还契合了我国全面依法治国建设社会主义法治国家的政策，并且尊重了以儒家为代表的德治文化机理在乡村社会中的延续［14］。而实现社区“自治、法治、德治”三治融合的现代化治理方式，需要在坚持法治的基础上保障民主自治的实施，并以德治为补充。首先，要建立全面的社区法治化治理方式。无论是线上还是线下治理，社区治理都不能离开法治化，“法律是社会治理的重要工具，在利益多元和价值多元的社会中，没有法律是不可想象的”［15］，而“社区治理的法治化之路在于通过法律规范的构建，逐步实现社区治理工作的制度化”［16］。因此，要强化农村社区工作者及社区内全体居民的法律意识，依据法律相关规定，明确自身的权力边界及其职责范畴；农村社区内的全体居民要形成亲法、信法、学法、用法的自觉性；建立和完善社区依法治理的相关渠道或平台，营造农村社区基层治理工作中的普法氛围，使社区内全体居民在知法、懂法的基础上，通过合理渠道或平台学会用法。其次，落实社区内全体居民自治制度。根据相关法律法规，将外来人员纳入“四个民主”（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督）活动中，消除户籍对居民参与自治带来的不利影响；社区居民可根据实际情况依法实施多种形式的自治，以降低社区治理成本。再次，社区居民在实现法治、自治的过程中要注重与德治相结合。例如，广西壮族自治区钦州市浦北县北通镇清湖村委九梅麓村制定了“爱国守法、先进经营、文明新风、团结邻里、集体主义、拉黑约定”等10 条村规民约，其中，以“拉黑约定”作为监督和制裁方式，让村民有了敬畏之心，充分发挥了规范与约束作用。有效运用伦理道德、公序良俗等道德约束维持秩序、解决纠纷，虽不具法律强制性，但却更加有效。充分利用德治开展各种有利于多元主体相融合的活动，以便消解“圈层结构”给外来人口带来的不利影响，促进社区内全体居民自治的顺利实施，实现现代化的社区治理方式。

四 结语

总之，多元主体共存的农村社区构成了一张新型的社会关系网，如何平衡社区内多元主体利益需求的实质，则是新时代社区治理体制解构与重构的过程。在城乡一体化发展及乡村振兴战略背景下，随着各种城市资源如企业单位、公益组织的大量涌入，以及信息化、智能化等信息技术下乡、流动，尤其是人的流动、下乡导致农村社区发生了前所未有的变化。但渐具契约化、个体化、陌生化特征的新时代农村社区并未从原有的治理方式中彻底解放出来，多元主体的政治权利、经济利益及福利待遇等并没有得到有效保障。因此，从农村社区高效治理出发，要构建开放、包容的现代社区治理制度，赋予农村社区各主体参与社区治理的合法性；构建“一核多元”的多元主体合作治理机制，形成政府指导下的社区内全体居民共建、共治、共享的新局面；建立“自治、法治、德治”相融合的现代化治理方式，促进外来人口有效融入社区治理，进而为城乡融合发展提供经验。