论党务公开的理念、维度及其法规完善——兼论党的新闻发布应坚持的原则

王建芹，王 钰

(中国政法大学 党规研究中心，北京 100088)

作为党的执政理念与执政方式的深化与创新，党务公开在改善党的领导、发扬党内民主、加强党风廉政建设过程中具有特殊作用。同时，作为一种新的权力运作方式，党务公开在坚持为人民服务的宗旨、密切党和人民群众的血肉联系过程中亦具有不可替代的作用。而2020年10月30日中央首场新闻发布会的举办，不仅标志着中共中央新闻发布制度的建立，更是在全面依法治国、全面从严治党的背景下，党中央牢牢把握舆论引导主动权、营造良好舆论环境、实现正确舆论导向的一种政治设计，也是进一步深化党务公开，提高党的治国理政能力的重要制度安排。

一、党务公开的核心理念

2017年《中国共产党党务公开条例(试行)》(下称《条例》)颁布以来，党务公开工作实现了快速发展。中央各部门和地方各级党的组织通过设立党务公开网站、建立党委新闻发言人制度等举措，基本上构建了党务公开制度的基本要素，有力地推动了党务公开不断向纵深发展。

党务公开作为新时代深化党的建设的重要制度安排，学界多从加强和改善党的领导、发扬党内民主、强化党内监督、密切党群关系等角度进行分析与论证。毫无疑问，党务公开的深入推进，对于上述目标的实现具有不可或缺的工具性价值。但是，要深刻理解党务公开的意义，需要对其公开理念进行更加清晰的梳理，即从现代政治文明的高度来认识党务公开的本质。在这个意义上，党务公开最重要的理论基础来自于当代政治民主中公民知情权保障这一核心理念。只有从这一核心理念出发，党务公开的制度建构及其深入推进才能更加有的放矢。

知情权在现代法治社会公民权利体系中具有基础性地位，是一种宪法权利。在当代社会，知情权有广义与狭义之分，狭义的知情权(亦称“信息权”或“了解权”)仅限于公法领域，是政治民主化的一种必然结果和要求，指的是知悉、获取官方(公共)信息的自由与权利；广义的知情权则扩展到了私法领域，具有了民事权利的属性，如消费者知情权等。本研究所指的知情权仅限于狭义概念上的具有政治属性的权利。虽然我国现行宪法中没有明示公民的知情权条款，但首先，其所规定的人民主权原则以及公民的基本自由和政治权利的规定，为公民知情权提供了法律依据；其次，党务公开就其行为本身的制度逻辑，是建立在保障公开相对人信息获得权意义之上的，其所对应的是广大党员由党章赋予的党员权利和公民由宪法赋予的基本权利；最后，各级党务公开主体作为国家治理公权力体系中的组成部分，其公开行为相对于党员和公民的权利，具有义务性特征。

党务公开的首要性来自于党内的公开，这是实现党内民主的必然要求，目的是保障和尊重广大党员的主体地位和基本权利。党内民主就其实质而言，是按照党章的规定在党内生活中实现党员之间的人人平等，共同参与讨论、决定和管理党内事务，让广大党员充分发挥其积极性和主动性，真正发挥其主体作用[1]。党员作为党组织的基本组成，享有以党章为核心的党内法规所赋予的各项权利，其中最重要的就是党内事务的参与权。而确保广大党员有效行使党员权利、更好地履行党员义务的前提，必然是对党组织工作信息必要范围内的知情权，这是党务公开最直接的理论依据。在此基础上，无论是加强党内民主，还是强化党内监督，都以知情权作为前提和保障。2020年11月30日，中央政治局会议审议新修订的《中国共产党党员权利保障条例》时即着重指出，推动党员权利保障工作“有利于充分体现我们党的领导制度优势，发挥党员主体作用，把全体党员更加紧密地团结在党中央周围，为实现中华民族伟大复兴的中国梦共同奋斗”(1)中共中央政治局召开会议审议《军队政治工作条例》《中国共产党统一战线工作条例》《中国共产党党员权利保障条例》，中共中央总书记习近平主持会议，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1684775195478046785&wfr=spider&for=pc.。

党务公开在中国特色社会主义国家治理体系中，同时还具有保障公民知情权的积极意义。中国共产党在国家治理体系中的特殊领导地位，决定了它不同于任何其他社会组织。无论是党的路线、方针、政策，还是党的执政方式、执政行为，在很大程度上都关系着社会的发展进步和人民群众的切身利益，这就使党的权力行使具有了一定的公共性，它们同样构成了党务公开的重要理论基础。中共中央印发的《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》中明确提出，要切实保障公民基本权利，有效维护各类社会主体合法权益；制定与人民生产生活和现实利益密切相关的经济社会政策和出台重大改革措施，要充分体现公平正义和社会责任，畅通公众参与重大公共决策的渠道，采取多种形式广泛听取群众意见。虽然在严格意义上，中国共产党的各级组织并不属于国家公权力系统，不直接行使国家公权力，但基于党的领导权与人大的立法权、政府的行政权、司法机关的司法权在国家治理体系中的有机结合，使得党的领导权力在广义上具有特定的国家公权力性质。因此，党务公开在特定意义上可以置于国家公权力信息公开的范畴之下，成为公权力信息公开的新领域。这也决定了党务公开的性质对应于法治国家公民知情权保障这一基础性权利。

需要强调的是，现代民主政治中，知情权的权利属性决定了它不仅是一项被动权利或消极权利，更是一项主动权利和积极权利。前者是指公民拥有“知的自由”，即公权力机关有责任和义务向公开相对人公开必要的公共信息；后者是指公民拥有“知的权利”，即公民有权利申请公权力机关公开必要的公共信息的权利[2]。它意味着，知情权不仅是单向的“知悉性权利”，更是一项包含了“知”的权利与“行”的权利共同组成的复合性权利，即公民据此参与公共事务、行使监督的权利。

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代。以习近平同志为核心的党中央深刻把握中国社会主要矛盾发生的新变化，中国特色人民民主政治进入了一个新的历史发展时期。特别是新时代全过程人民民主的理论概括与实践探索，体现了以习近平同志为核心的党中央对中国特色民主政治的新思考，是社会主义民主理论的重大创新。而党务公开作为公民权利保障的基本要素之一，在深化与发展全过程人民民主的过程中，必将发挥不可替代的作用。

中国共产党的性质、宗旨及其工作内容、工作方式，都决定了党务公开在党内治理与国家治理体系中的重要作用，其权利保障性质也决定了党务公开必须放在依法治国、依规治党、深入推进党的领导法治化的高度上进行认识。而目前正在深入推进的党务公开，不仅将成为新时代加强和改善党的领导、充分发扬党内民主、保持党的先进性的重要制度安排，同时也是推进国家公权力信息公开的新领域，是当代政治民主的必然要求。

二、党务公开的两个维度

公开行为构成的关系，在通常情况下至少涉及两个主体，即公开者和公开相对人。前者向后者传递信息，是由二者之间的基础关系决定的。以政府信息公开为例，行政机关与公民之间的基础关系，是政府基于其职责，既需要管理与服务于民，亦需要接受公民、社会的监督。此基础关系决定了公民应当享有并获取与自己直接或间接利益相关信息的权利，是公民权的一种体现。而在党务公开行为所构成的基础关系中，与政务公开有所不同，体现在党务公开所涉及的基础关系是由两对主体关系所构成的：一是体现在“党组织—党员”这对基础关系；二是体现在“党—群众”(2)此处所称“群众”指所有非中共党员的公民，下同。这对基础关系，后者与政府和公民之间的基础关系在性质上是相近的，由此也决定了党务公开的理论基础已经超越了党内民主的范畴，成为新时期进一步加强和改善党的领导、密切党和人民群众的血肉联系、确保党的决策更加科学化的重要制度保障。

党务公开这两对基础关系决定了党务公开的两个维度，即组织维度与社会维度(3)关于党务公开组织维度与社会维度的概念，学者王贵秀首先提出党务公开的两个层面，参见王贵秀：《党务公开势在必行》，《中国党政干部论坛》2005年第1期；学者邓周平将其发展为“组织维度”与“社会维度”，参见邓周平：《论党务公开的组织维度和社会维度》，《江苏科技大学学报(社会科学版)》2006年第1期。。根据《条例》所确定的公开原则，《条例》运用“概括+肯定式列举”方式确定了四种公开范围(4)《中国共产党党务公开条例(试行)》第八条：党的组织应当根据党务与党员和群众的关联程度合理确定公开范围：(一)领导经济社会发展、涉及人民群众生产生活的党务，向社会公开；(二)涉及党的建设重大问题或者党员义务权利，需要全体党员普遍知悉和遵守执行的党务，在全党公开；(三)各地区、各部门、各单位的党务，在本地区、本部门、本单位公开；(四)涉及特定党的组织、党员和群众切身利益的党务，对特定党的组织、党员和群众公开。，基本可以分为两类，即党内公开与社会公开。具体来看，仅涉及到党组织内部(或一定范围的党员)公开的，一般属于党的自身建设方面的信息，此类信息的公开可称之为党务公开的组织维度；除此之外所公开的党务信息一般主要涉及公权力的行使范畴，属于国家信息公开体系，可称之为党务公开的社会维度。此种分类方式虽然在概念上相对明确，但在实践中依然存在许多难题，主要体现在党务公开的社会维度下与政务公开的关系等方面，其本质体现出中国特色社会主义国家治理进程中不断改进和完善党政分工的要求。

依照党务公开组织维度所对应的基础关系，党员享有党章所赋予的知情、参与、选举、监督等基础性党内权利。在这个意义上，组织维度上的党务公开，其核心理念建立在党员权利行使过程中的权利保障基础之上。因此，其具体的制度设计需要重点着眼于加强、改进和完善党内民主。或者说，党务公开所对应的组织维度是党建工作的一项重要内容。

党务公开的社会维度在一定意义上可以理解为公民与国家的关系，因此，党务公开的制度设计应放在国家公权力运行信息公开的维度上重点考量。一方面，国家公权力运行信息的公开在依法治国、依法执政、依法行政的背景下，随着我国政务公开体系的建设和发展，近年来取得了长足的发展；但另一方面，党务公开在国家公权力公开体系中的定位依然在探索过程中，尤其是党务公开与政务公开的关系依然存在大量的模糊地带，这也正是党务公开的社会维度建设上需要重点考虑的。特别是党在国家的重大决策体系中具有绝对的领导地位，大量公共事务的决策程序同时涉及到党内的决策程序，在这个过程中，党内决策涉及到重大公共利益的部分如何体现其民主性与开放性，从而保障公民的知情权与参与权，是党务公开活动在国家民主政治建设过程中需要真正解决的问题。

三、《中国共产党党务公开条例(试行)》的修订与完善

随着2017年《条例》的颁布试行，目前已形成了以《条例》为主干，以中纪委、中央机关、省级党委制定的实施细则为基本组成的双层规范群，它们共同构成了党内法规体系中关于党务公开的制度依据与实践规范基础，成为党务公开工作的基本指南。但在近年来的党务公开实践中，各地各部门的发展并不平衡，依然存在着公开内容不够全面、公开程序不够规范、公开载体不够丰富、公开方式比较单一等问题。这既有对党务公开的理念认识不到位、重视程度不够等主观方面的原因，也有实践经验不足、将党务公开与政务公开相混淆等客观原因。因此，系统地分析总结《条例》试行四年多以来各地各部门党务公开工作的经验与不足，结合新时代党的建设发展新要求①《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》第十五条，对于实施后评估范围进行了一些列举，其中包括“试行期满或者没有规定试行期但试行超过5年”的，其本意在于通过对规范与实践最长磨合时间的拟制，使得制定机关得以在多数试行规范脱离实践风险之前有所觉察，并根据评估结果进行修订完善。，适时进行《条例》的修订与完善并予以正式实施的工作，应提上议事日程。

立规目的是立规理念的体现。以现行《条例》立规目的进行分析，属于多目的综合型模式：一是贯彻落实党的十九大精神，推动全面从严治党向纵深发展；二是发展党内民主，强化党内监督；三是动员组织人民群众贯彻落实好党的理论和路线方针政策，提高党的执政能力和领导水平。这三个目的高度概括了党务公开活动需要达成的实践效果，也是实施党务公开活动必须坚持的基本原则。《条例》这种多目的综合型模式能够满足多个理念的兼容，但就其本质来说，这种兼容共同的基础都必须建立在将党员群众知情权保障作为党务公开制度的首要价值与基本理念之上，这是党务公开制度设计中最核心也是最根本的理念。在这个意义上，《条例》对于党务公开活动中广大党员群众权利保障制度的设计依然具有完善空间。

(一)建立公开相对人的权利保障机制与权利救济机制

《条例》基本上遵循的是党组织主动公开的方式，重点对党组织的党务公开行为进行了规范，并坚持了公开行为最大化原则。但在相对意义上，亦可以理解为公开行为的“主导权”与“主动权”完全掌握在公开主体即各级党组织手中。虽然这一制度设计前提在公开活动中是必要的，但无论是《条例》还是实施细则，对公开内容的规定均多限于原则性规范，导致在实际工作中，一方面各级党组织党务公开活动的自主权依然较大，一些党务公开工作出现诸如“形式公开多，实质公开少；结果公开多，过程公开少；原则方面公开多，具体内容公开少；公众被动接受的多，主动申请获得的少；公开‘正面’信息多，公开‘负面’信息少”[3]等问题；另一方面，无论是《条例》还是实施细则，其制度特征决定了不可能详尽党务公开工作的每一个具体细节，意味着公开主体必然具有公开内容与公开方式一定程度上的选择与判断权力。如何避免这种自由裁量权可能带来的对公开相对人知情权的侵害，除了在实践中不断探索权力规范行使的制度建构以外，更重要的是建立公开相对人的权利保障机制与权利救济机制，这也是“知情权保障”中最关键的一项内容。目前，《条例》并未规定与设置“依申请公开”制度及其相应的申诉复议制度这一重要的权利保障机制，因此，需要在修订过程中重点加以解决。

(二)公开原则应更加清晰和明确

在公开内容与范围上，《条例》将“党的组织应当根据党务与党员和群众的关联程度合理确定公开范围”作为公开内容与公开范围的确定原则，在实践中容易导致公开标准不一致的问题。对于信息公开制度来说，依据“关联度”来确定公开范围是缺乏法理依据的。以党务公开的社会维度而言，作为实质上的公权力信息公开，其公开的理由并不止于它的信息与社会公众“有关联”，此信息与公众关联与否、公众是否需要该信息，不应作为公开主体的判断依据；并且，公权力机关事实上也没有能力判断哪个信息与哪个群体有关联，只有公众才有最终的判断权。对于公权力来说，信息公开只应是一项义务。同时，“以公开促监督”作为《条例》的立规初衷之一，如若公开内容和范围的决定权、解释权完全掌握在公开主体手中，必然会导致有效监督的缺失。虽然党务公开有其特殊性，其首先需要保障的是党员的基本权利，但基本理念依然是一致的。

(三)党务公开与保密管理党内法规的健全完善

公开与保密虽然属于相互排斥的概念，但不代表它们之间一定是对立的。党务公开与保守党的秘密之间关系同样也是如此，属于一种动态发展中的关系状态。一方面，随着党执政理念和执政方式的不断改善与深化，许多曾经被视为党的秘密的信息将可能成为党员群众知情权的重要组成部分；另一方面，许多秘密可能会随着时间因素而失去保密的价值。而在处理党务公开与保密之间的关系上，现行《条例》只规定了“除涉及党和国家秘密不得公开或者依照有关规定不宜公开的事项外，一般应当公开”的原则。依据这一原则，其中涉及国家秘密的部分已经由《保密法》以及相应的部门规章予以规范，制度体系较为完备，而涉及党的秘密的部分，现行的党内法规制度体系尚不完善。其一，类似于国家法体系中《保密法》这种具有统领意义的基础性、主干性党内保密管理法规的制定尚未提上议程；其二，在现行党内保密管理法规体系中，除《党政领导干部保密工作责任制规定》等个别法规外，其他多数规范制定年代久远，难以为保密管理党务工作提供有力支持，同时也难以为党务公开工作的深入开展提供有效的助力。

保密管理党内法规制度体系的建立，不仅关系到党和国家的安全利益，也关系到党务公开工作开展的深度与广度。在稳步推进权力运行公开化透明化的法治国家建设以及推进党的建设、党内治理法治化的过程中，党内保密管理法规的制定必须坚持保密工作中定密标准的最小化原则，建立健全职责明确、程序完善的党务公开保密审查、风险评估等工作机制，形成保密管理制度和党务公开制度的协调统一。在这个意义上，党务公开工作的深入开展不仅仅涉及到《条例》自身的完善，更关系到与之相关的党内法规制度体系的建立与完善。

四、党的新闻发布应当坚持的原则

新闻发布是党务公开的重要制度形式之一，主要通过党委新闻发言人等方式，采用新闻发布会、见面会、集体采访、专访、互联网访谈等方法及时宣传党的路线方针政策、回应重大社会热点问题等。其在丰富党务公开形式、拓展党务公开范围和内容、有效沟通和引领舆论导向方面发挥着重要的作用[4]。但党的新闻发布制度作为一种新生事物，与经过多年实践探索、相对成熟的政府新闻发布制度相比，依然存在着公开内容不够全面、公开程序不够规范、沟通交流有所欠缺、公开水平和受众的满意程度不容乐观等方面的问题。究其根源，除了前述所提到的需要进一步处理好党务公开与政务公开、党务公开与保密原则的关系之外，党务公开的基本原则不够明确也是一个重要原因。

《条例》中所确定的党务公开原则明确了“坚持正确方向、坚持发扬民主、坚持积极稳妥、坚持依规依法”这四条主要定位于政策宣示含义的标准，在实践中并不能直接解决适用问题。同时，考虑到党的新闻发布制度主要定位于党务信息公开的社会维度，与政务公开的性质相近，其公开原则理论上是可以相互参照的。但事实上，关于政务信息公开的原则，理论界尚在探讨中，从主要的学术观点看，主要有“一原则说”“四原则说”与“六原则说”。其中“一原则说”又分为“以公开为常态，以不公开为例外”原则与依法公开原则；“四原则说”主张政府信息公开应遵循的是公正、公平、合法、便民原则，这一原则也被写入了《中华人民共和国政府信息公开条例》之中，且与“以公开为常态，以不公开为例外”相并列；“六原则说”则包括“权利原则、公开原则、利益平衡原则、不收费原则、自由使用原则、救济原则”[5]。上述观点从不同角度对政府信息公开应遵循的基本原则进行了概括，各有侧重。从当前党务公开实践来看，上述几项基本原则均具有适用价值，但从党的新闻发布制度的角度，我们认为其公开原则或适用规则更应强调其针对性。

(一)重大信息及时发布原则

新闻的主要特性在于时效。党的新闻发布制度一个最重要特点，就在于党的特殊领导地位使得党组织的新闻发布在权威性上具有不可替代的作用。特别是在面对重大社会公共事件时，及时的信息发布有助于公众了解真相、稳定舆情，最大限度地满足广大人民群众的知情权，及时回应人民群众最直接的利益关切，这一点在互联网自媒体时代尤为关键。基于这一考虑，我们认为，即便部分信息的发布与政府信息发布相重合，但在特定情况下，该原则仍应当被优先适用，其也内含了利益衡量的逻辑。当然在具体适用方面，应在制定或修订地方或部门党务公开细则等规范性文件时，对“重大”“及时”等进行适当界定，可采用肯定式列举的方式。

党的新闻发布制度的主体要素包括党的组织、媒体与公众。不同的主体有不同的立场，对“重大”的理解或有不同，但以党务公开的社会维度来看，“重大”所对应的公开相对人通常是社会公众，因此，以社会公众的利益关切作为重大事项的判断标准是合宜的。此外，如果以知情权保障为视角，虽然某些信息的非公开不会直接导致公众实体利益的损失，但也会间接影响到公民的必要知情权。例如，涉及到党的领导干部并已经引起社会舆论关注的事件或信息，党组织应及时说明情况或澄清事实、表明态度。关于“及时”的界定则较为复杂。2010年党委新闻发言人制度试点期间，南京市曾在突发事件发生两小时后及时召开了新闻发布会说明情况[6]。但考虑到新闻发布的时效有诸多限制因素，如事件本身的持续性、事件定性的复杂程度等等，对“及时”的界定很难有统一的标准和尺度。不过依据新闻报道中的“黄金四小时”原则[7]，突发事件中党的新闻发布应坚持最短时间即及时发布的原则。

(二)信息质量优先原则

党的新闻发布制度的发布内容，应是党务公开范围中适合于采用新闻发布方式来公开的方面。但从目前来看，所存在的问题与党务公开的问题具有较强的共性特征。其一，党务公开内容的比例不平衡，学习文件、领导讲话等政治宣传性的内容较多[8]，直接涉及社会公众的信息量较少。与此同时，党委新闻发言人新闻发布制度中重宣传、重形式的现象也较为普遍。其二，学界在对党委新闻发言人的制度价值进行探讨时，往往会偏重于“舆论引导”的作用，这一点的意义自然无需赘述。根据议程设置理论①该理论认为，大众传播往往不能决定人们对某一事件或意见的具体看法，但可以通过提供信息和安排相关的议题来有效地左右人们关注哪些事实和意见及他们谈论的先后顺序。大众传播可能无法影响人们怎么想，却可以影响人们去想什么。 议程设置是大众传播媒介影响社会的重要方式，其观点主要来自政治学。，媒体的报道可以通过编排等设置方式，影响社会公众的思考方式和关注点。在这个意义上，掌握了新闻报道的主动权也就掌握了舆论话语的主导权。正是因此，党委新闻发言人制度舆论引导作用的价值不容忽视。但我们认为，除此之外，党委新闻发言人制度不应完全以控制媒体报道作为唯一目的。就信息公开的目的而言，在于及时、主动传播真实信息，以保障公民的知情权，而做出何种价值判断是公权力机关不应干涉的。随着信息化时代的到来和自媒体的快速发展，传统的信息传播模式已经在向着多样化、多极化的方向发展，这也要求无论是党的新闻发布或政府的新闻发布制度，都必须及时将真实、完整的信息通过权威的渠道进行发布，并在此基础上表明党和政府的立场、观点与态度，唯有如此，舆论引导的作用发挥才能真正落于实处。

(三)平等原则

此处的平等原则包括两层含义。一是党委新闻发言人在举办发布活动时，应与新闻媒体平等交流，防止新闻发布变成单方面的新闻通报；二是新闻发言人应当平等对待所有媒体。党委新闻发言人制度施行过程中，一个较为普遍的现象就是新闻发言人与媒体的交流不够充分，如此将很难实现党委新闻发言人制度的初衷和目的。党委新闻发言人制度的建立，一个重要的目的就是改变传统的党务公开单向传导模式，而与新闻媒体面对面交流，回应社会关切才是它真正的价值。新闻工作者所提出的问题往往是党员或群众所关心的难点、热点问题，新闻发言人不再有权只挑自己想说的话，必须直面党员和群众的诉求和质疑，这是党的民主执政和依法执政的必然要求[4]。同时，互动交流的过程，对于提高党委新闻发言人的政治素质与专业素养具有极大的助益。随着党务公开活动的不断深入以及党委新闻发言人制度的例行化、常态化，对于新闻发言人的政治素质和专业素养都提出了越来越高的要求。新闻发言人只有在实践中不断积累，才能顺应党务公开的时代要求。

明确与坚持知情权保障这一党务公开的核心理念，积极分析与总结《条例》试行的经验，及时发现问题与不足，并结合新时代党的建设发展新要求，适时进行《条例》的修订与完善，应提上议事日程。同时，在改进与完善党的新闻发布制度特别是党委新闻发言人制度建设过程中，应不断顺应社会发展特别是信息化时代的新趋势、新要求，更加积极有效地发挥党委新闻发言人在把握舆论引导主动权、实现正确舆论导向中的制度效应。