国家治理现代化视域下民生权利法治保护研究

李耕坤

（中国政法大学民商经济法学院，北京 100088）

一 引言

民生问题是国家治理现代化过程中的核心问题。民生利益是关系一国人民最根本的利益，它是人民生存发展的前提，是国家长治久安的根基，因此民生问题历来为各国统治阶级所重视。进入新时代，党和政府从重视经济“量”的增长，转变为更加注重“质”的提升；从强调以“自上而下”推进改革的主体视角，转变为以服务“市民社会”，回应市场和民众需求为主的客体视角；从仅重视促进“经济”发展的单维关系，转变为综合发展“民主”“法治”“社会自治”等多维关系。治理方式和发展模式的转变是实现“伟大中国梦”和“国家治理现代化”的必经之路，而最终目的是让我国人民切实享有“获得感”和“幸福感”。

保护民生权利是国家治理现代化的出发点和落脚点。国家治理现代化的建设离不开对民生权利的保障，实现国家治理现代化必须将民生保障放在首位，重视和发展民生是社会前进和发展的条件。以促进民生事业为目标来完善治理体系、提升治理能力可以改善社会物质基础，增强人民的幸福感，有利于维护社会的稳定，推动社会经济发展。

同时，促进民生事业离不开法律的保障作用，需要用法治化手段来保障国家治理现代化建设过程中的民生权利。保护民生权利是国家治理现代化的起点和终点，因此，在国家治理现代化过程中需要依靠法治来保护和落实民生权利。然而，我国学界近年来却忽视对于“民生权利”的研究，作者以“民生权利”为关键词，在中国知网进行全数据库搜索，发现有关研究多集中于2010—2013 年，分别为：2010 年17 篇，2011 年10 篇，2012 年17 篇，2013 年18 篇。2017 年以来每年就该问题的研究论文数量不足10 篇，2019 年为3 篇，2020 年0 篇。对民生问题的关注不足，甚至出现忽视民生权利保护的倾向，这可能与国家治理现代化的要求背道而驰，也与中央重视民生发展，要求不断增进人民获得感的要求相背离。因此本文拟从剖析民生权利法治保护与国家治理现代化的内在关联入手，分析在国家治理现代化过程中民生权利保护所面对的挑战，探讨民生法治的实现方式和手段，从而在国家治理现代化背景下为民生权利提供法治保障。

二 民生权利、民生法治与国家治理现代化

民生观念在我国古代即已有之，至春秋时期相关理论雏形已现，表现为民本思想。近现代民生观通过民生表达人权，当代民生观以人权实践民生［1］。党的十八大以来，我国的民生政策基本采取了广义民生的概念。民生权利一般被认定为关系到人的生活、生计、生存、生命延续等方面基本权利，是民生利益的法律表达。值得注意的是，对民生的理解历来有两套话语体系，即政治话语体系和法律话语体系，并且随着社会的发展，民生的政治话语色彩逐步淡化，而法律话语色彩逐渐增强。

（一）保护民生权利是国家治理现代化的出发点

保护民生权利是国家治理现代化的根本要求。国家治理现代化的首要任务是保障民生权利，也是构建“良法”的基本要求。立法以民为本，以人民权益保障为核心的民生法治是当下中国最好的国家治理方式。因此，在治理思想上，要形成“以人为本”的民生治理意识；在立法实践中，要建立“民生平等”的民生立法原则。

树立“以人为本”的治理思想。民生权利是以人本理念为基础的权利形态，是决定人的生存和发展状况的权利形态。这种权利最鲜明的特点就是具有人本性。从法律角度看，民生问题是民权、社会公平问题，而最终是基本人权问题［2］。无论是宪法所规定的公民基本权利还是民生权利所包含的内容，民生都彰显着有关人的权利保障问题。另外，从民生的基本含义来看，是有关每个人的基本生计，即涉及糊口、栖身、诊治、受教，等等方面［3］。从民生权利的权利样态和内容来说，其包括了经济、社会、文化、科技、环境等各个方面，有学者将其概括为“生存、发展和社会保障权”，包含了人民生存和发展所必需的各种积极条件［4］。通过剖析民生权利的特点，正确认识民生权利具有人本性。树立“以人为本”的民生治理观，以“人”为出发点，要求国家立法机关应当基于民生权利的基本特点进行立法，政府应当基于其基本特点进行治理。

从立法精神来看，无论是宪法层面还是其他立法层面都应建立和坚持“民生平等”的立法原则。民生立法的目的是建立实质性的民生利益制度来解决就业、社会保障等社会难题。“民生平等”原则对于我国国家治理现代化过程中民生权保障立法而言发挥着十分重要的作用，具体如下：

第一，“民生平等”是解决国家治理现代化过程中现实问题的内在保障。市场经济和政府管理都存有一定缺陷，并未能从根本上解决民生权保障问题。民生平等的立法原则最主要的功能是理顺政府、市场以及民生之间的关系。从宏观的角度，建立公共财政的分配、区域均衡发展机制以及保障性政策等，适当向民生提供倾斜性保护。政府、市场与公众之间的关系是相互协调、相互配合，实现多元复合联动的现代化治理模式。

第二，立法坚持“民生平等”原则，能够为改善民生、提高生活质量提供外在保证。“法律制度也就是一种配给制度”［5］，民生法律制度的建立旨在满足公众对自身权益保护的制度需求。从实践来看，经济水平的差异性、资源禀赋的差异性、权利观念的差异性等问题很难为民众提供充分的就业机会和满足社会保障的刚性需求。因此，实现国家治理现代化和民生利益保障立法之间的协调旨在为公众提供良好的物质环境。

第三，要达到“民生平等”的目标，必须在民生保障立法过程中考虑到国家治理现代化的现实问题以及可持续发展问题。本质上，无论是民生保障立法还是国家治理现代化都是长久的制度安排，有必要充分考虑发展的方向和趋势，以求长期为民生利益提供保障。桑斯坦认可这种制度安排，明确指出法律重新定位角色的力量是有限的，但是法律完全可能将事物向某个方向推进［6］。

（二）民生法治是国家治理现代化的核心内容

民生与法治有着密不可分的联系。从中外国家治理的经验可以看出，随着社会的发展，民生权利日益为统治阶级所重视，其成为国家治理的重要内容。我国提出依法治国，建设社会主义法治国家，重视对民生法治的建设。正因为法治不仅仅是一种简单形而上的价值追求，而是一种在一定时空背景下的历史和社会实践，所以它必须对特定时空背景下特定主体的社会、政治诉求作出回应［7］。如今的中国人民对于民生的追求，已经不同于古代封建社会和近代半殖民地半封建社会对民生的理解。不仅需要满足基本的物质生活，更向往精神世界的丰富。不仅追求个人的全面发展，更有对中华民族伟大复兴的渴望。法治的职责就是回应当今社会对民生权利保护的诉求，民生权利保护就是实现民生法治的必然要求。在国家治理现代化语境下剖析民生权利以及相关的制度安排，其内在的逻辑是将抽象的民生权利具象化，其权利诉求的状态旨在通过及时、妥善的方式来解决错综复杂的利益关系。民生权利并非是一种新型的“权利”表达，究其根本是民本思想在现代法律语境下的表达，所展示的“法律图景”是民众的福祉或权益的保护。民生权利有着广泛的社会包容度、认同度，其制度性表达诉求承载着社会实践的正当性。所以，建设民生法治已经变成解决民生问题与建设我国现代化法治体系的最佳结合点。

民生法治是国家治理现代化的核心内容。在国家治理现代化的要求下，需要发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。构建民生法治，是我国在21 世纪能够真正实现现代法治的希望所在［8］。民生法治的发展和安排并非只是一种理论维度的有益尝试，更在实践中对我国经济和社会发展建设发挥着重要的作用。用民生法治推进国家治理现代化，促进经济社会健康发展。

第一，民生权利与国家治理现代化具有一致性。两者的目的都是保障和实现人民的利益，手段都是通过法治。市场经济的秩序构建虽然会导致一些社会性问题，包括就业的不公平、医疗资源的不公正等。国家通过构建民生利益法律体系来弥补市场化方式的不足，为保障民生权利提供物质基础，共同致力于维持社会秩序的稳定。民生权利是民生利益在法律维度的表达方式，其法律功能的认知与市场经济并无矛盾。但是，市场竞争的缺陷致使其不能自发地意识到它所带来的严重社会不公平，更无法由其本身纠正这种不公［9］。因此，通过建立民生法律规则体系来限制和解决市场的非理性化，协调经济的良性发展。这种以民生利益为核心的解决方式并非是民生领域去市场化的过程，而是优化市场秩序的必然。

第二，有助于推动民生制度的优化。在国家治理现代化语境下，多元的参与主体、多元的参与方式、多元的治理路径已经成为推动民生工作的重要力量，并以实现民生制度的公正化为根本目的。一方面，通过优化权能配置和强化责任能力，增强民生制度的创设能力、革新能力以及综合能力，满足民众对民生服务共性和个性的需求。以民生制度供给为例，政府通过“简政放权”来消除限制性要素，进一步释放市场的活力。这种制度安排能够最大程度地增强民众福祉保护。另一方面，通过国家治理现代化的制度创新构建公正、开放、共享的民生利益保护体系。

第三，加速国家治理体系和治理能力的现代化。国家治理现代化是一项复杂的社会工程，而民生利益机制的确立起到加速制度优化的作用。政府通过完善制度环境、健全法律法规、建立科学的标准体系以及长久的民生保护机制，实现政府、市场、民众的良性循环。尤其针对食品、药品、环境等重大安全领域出现的问题，民生利益保护的迫切性倒逼行政治理的有效性、针对性，即用法律规范手段构建有序的市场机制。以新加坡为例，新加坡建立起共同治理模式［10］，这种治理模式不仅推动政府治理能力的优化，同时营造了良好的外部环境，维护了民众的利益。

究其根本，无论是国家治理现代化的制度创设还是革新都旨在构建民生利益的保护机制，即企业的发展、政策的制定、法治的建设等必须考虑和满足民生的利益诉求。

（三）保护民生权利是国家治理现代化的落脚点

保障好民生权利是实现国家治理现代化的最终追求。实现国家治理现代化必须保障好民生权利。民生权利是社会基础性的保障手段，是人民幸福的重要来源，是维护社会稳定的基础。要以民生权利的保护程度作为达成国家治理现代化的最终判断标准，也即“善治”［11］。国家治理现代化以“以人为本”和“民生平等”为原则构建“良法”来保护民生权利，以民生法治为核心内容，通过完善社会保障体系、构建多元纠纷解决机制、赋予民生权利可诉性，从而落实“善治”。

第一，正确认知民主法治在市场建设方面的不足，构建社会保障体系。任何制度安排必然存有缺陷，应当以客观、辩证的眼光理性看待民主法治在市场领域的不足。一方面，以资本逻辑为基础的市场建设存有不可调和的矛盾，即市场本位的逻辑下资本的目的始终是经济利益追逐性［12］。这种市场化的方式所导致的风险是不可避免的，对民生利益法治化不免产生障碍。因此，需要完善社会保障体系。另一方面，当前民主法治力量不足，包括民主法治意识薄弱、法治化力量的不足、法治化技术性的不足等。客观而言，民主法治有待加强，否则很难为维护市场环境良性发展和消除市场的非理性要素等方面提供法律保障。

第二，构建多元纠纷解决机制，减少社会的不和谐因素。民生权利保护机制的构建能够有效应对多样化的利益纠纷。一方面，国家治理现代化要求要以保护民生权利为解决利益纠纷的底线。在社会主义市场经济体制下，政府和企业之间已经冲破传统的管理者和被管理者的关系，转换为国家治理现代化的参与者、监督者、服务者等多维度的关系，并且两者的共同目的是以人为本。简言之，民生利益思维将始终贯彻于国家治理现代化的整个过程中，并被奉为圭臬。另一方面，构建利益纠纷化解联动机制。民生利益的规范性本质上是法治化的体现，用法治化思维来解决利益纠纷。通过完善一系列的法律法规、规章政策等建设符合法治要求的市场经济，形成公平的竞争机制、利益保护机制、秩序机制等，有效地调节各类主体之间的利益关系。

第三，重视民生权利的可诉性。民生权利隶属于人权概念体系，是人权领域的延伸，承载着具体的民众权利。两种权利在法律层面的表达各不相同。人权概念的表述旨在陈述公民、民众享有哪些基本、共同的权利，例如教育权、劳动权等。而民生权利的概念体系是将人权纳入具体的社会领域内，其核心是社会保障权［13］，包括医疗领域的保障权、就业领域的保障权、教育领域的保障权等。民生权利是一种请求权，有着可诉求的可能性，在“没有救济就没有权利”［14］的意义上实现对民生利益的保护。然而，从立法技术和图景上，如何实现民生权利的可诉性尚属于一种立法理论层面的假设。

民生利益是民生权利在具体语境下的独立表达，任何具体制度构建必须基于此，并由此形成一系列的制度安排。民生权利的政治维度、法律维度、社会维度在保证政策适用的根本性、保障法律“守护者”的客观地位、实现国家制度体系的现代化上起到了重要作用。在国家治理现代化视域下，必须全面研究民生权利的制度安排，立足于中国国情，构建符合现代化国家治理整体布局的合理发展方式。

三 国家治理现代化过程中民生权利所面临的挑战

民生权利的保护是国家治理现代化的助推器。民生利益的考量渗透在国家治理现代化建设的各个环节中，这种制度框架安排的目的是从民生利益的高度来解决国家治理现代化建设中的种种问题和障碍，满足民生的利益诉求。但在完善民生权利保护机制的过程中也有许多挑战。在国家治理现代化视域下，具体体现在国家治理体系和国家治理能力两方面。

（一）民生法律体系的碎片化阻碍国家治理体系的现代化

中国的法律制度体系是国家治理体系的重要组成部分。其中，民生保护法律制度体系又是落实国家治理现代化“以人为本”“人民当家作主”要求的法律制度保障。但当前民生权利保护的法律制度呈现碎片化，缺乏体系性。新中国成立以来，我国在保障民生权利方面实现了很大改善，党和政府更加重视民生问题，全国人大先后颁布和完善了一系列有关解决民生问题的法律法规，例如《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国就业促进法》等。但是我国民生权利法律保护的相关规定多散落在各部门法中，呈现相关法律的碎片化问题，究其原因在于：（1）民生权利法律保护体系在建设过程中缺乏系统性和科学性的规划，法规之间相对独立且缺少相应的衔接链条。对民生权利保护的法律法规散落在各个部门法中，其法律性质、法律位阶、适用范围和对象等都存在很大差异，致使我国民生权利保护法律体系缺乏系统性和科学性。（2）部分法条相对笼统和宏观，缺乏具体而又细化的操作规定［15］。《中华人民共和国宪法》作为我国根本大法赋予了民众一定的社会保障权利，但宪法在我国不具有可诉性，即使侵害了有关权利也不能得到很好的救济。《中华人民共和国就业促进法》中虽然对弱势群体就业作出相应的保护和规划，但其缺乏具体而细化的操作规定，如第二十九条对如何统筹规划、怎样创造就业条件都没有具体规定。

法律的碎片化或非体系化呈现出多重危险，将不利于民生权利的法律保护。首先，不利于民生法律体系的建立。民生权利法律保护制度的碎片化会导致规则之间的互相重叠或出现缺漏，以及缺乏必要的弹性，最终致使相关规则缺乏可执行性、盲目“膨胀”［16］。由于我国对于民生权利保护的法条散落在各种法律法规之中，可能出现下位法与上位法的冲突，相同法律层级之间的规定不一致，在没有形成民生权利体系化的法律保护之前，没有统一的民生权利保护原则，对解决民生问题将造成不利影响。其次，不能为法律适用提供和谐统一的立法资源。例如一些并不复杂的案件，常常会在学者或法官中产生多种分析和裁判意见，导致这种现象的原因是没有统一的民生权利保护法律体系，相关法律法规过于碎片化，无法为学者和法官提供一致的法律依据，一定程度上浪费了学术资源和司法资源。最后，无法回应民众对民生权利保障在法律层面的诉求。一个国家的社会保障体系是关乎民众最基本的生活保障，其中有关法律层面的规定更是人民群众行使权利的合法性根据。民生权利保护法律体系的碎片化问题，导致法律体系内部冲突，无法将民生权利保护落到实处，不能回应民众对法治的诉求，同时削弱了人民对我国法律的信任感。

建立起民生权利保护法律体系具有十分重要的意义。（1）民生法律体系化是推进国家治理体系现代化的重要保障。实质上，提升社会治理现代化水平在于形成一套相互协调、紧密相连的民生法律保护制度，用制度化的治理体系提高治理能力［17］。（2）民生法律体系化是民众权利保护的要求。民生权利保护法律体系的建立不仅是国家治理体系现代化的需要，更是法律层面回应人民群众民生权利诉求的体现。民生权利保护在于保障民众的基本生活，是人民群众生活、发展对于法律的要求。（3）民生法律体系化是进一步健全法制的需要。一部内在逻辑自洽，能够相互协调的法律才是一部好的法律，能够给民众提供法律本身就应当具有的确定性和可预期性。建设民生权利保护法律体系是我国健全社会保障制度的根本要求，更是依法治国健全中国特色社会主义法律体系的需要。（4）民生法律体系化是充分贯彻法律实施的需要。法律的制定是为了更好地解决现实生活中的问题，因此，一部法律是否具有生命力，关键看其是否具有现实的可操作性。避免法官在审理案件时对法律运用拿捏不准产生争议的现象出现，保障民众的民生权利能够落到实处，能够给予其现实的权利救济。

（二）国家治理能力现代化中民生权利保护的问题

保护民生权利是国家治理现代化的出发点和落脚点，然而，当下民生权利保护的现状给国家治理能力现代化提出了挑战。

第一，民生权利保护法治化程度不高。从各国治国安邦的经验来看，民生问题是关系到一国民众的生存发展、国家的长治久安以及社会秩序稳定的根本问题。而我国“重人治、轻法治”“重公权、轻私权”以及“官本主义”思想的存在导致民生权利保护法治化程度不高［18］。随着社会不断发展，对民生权利保护的要求也越来越高，需要通过法治手段来保障民众民生权利的实现。（1）国家通过立法来促成民众教育权、劳动就业权、社会保障权等各项权利的落实，同时，也需要利用立法手段来保障民众各项文化权利的实现。（2）改善和发展民生需要通过法治手段来营造良好的社会环境，没有好的环境，改善民生的目标也不可能达成。（3）民生权利的公平保护需要法律制度作为后盾。只有将法治作为社会治理的基础，民生权利保护才是有源之水，法治不张，则民生不兴。

第二，民生权利保护需要完善的程序机制保障。在我国法律不断完善的过程中，一直存在着重实体轻程序的问题，特别注重实体法的研究，而忽视了程序法的重要性。具体体现为立法中社会参与机制不健全，司法救助渠道不畅通。对于民生权利的法律保障，特别需要程序机制的支撑，尤其在以下两方面：

其一，民生权利保护机制需要在立法程序中给予程序机制的保障。民生法治的立法环节是保障民生利益上升为法律层面的重要起点，因此需要完善的程序机制予以保障。在立法环节中，应当时刻保有民生意识，只有广泛听取各方面的不同意见，才能把各种矛盾、各种问题都摆出来，对各种意见进行比较分析、研究，在广泛基础上进行集中［19］，这样才能了解民生问题的症结，针对现有的民生问题作出法律上的回应。

其二，民生权利保护机制有必要赋予权利人救济的合法方式和手段。民生保障依赖于国家义务而非国家权力得以实现其目标，但是民生权利的关键并不只是国家对应的法律义务，而是对其具有可诉性，没有救济就没有权利，只有通过赋予权利人救济的权利其利益才能有所保障，进而民生权利才会得到真正的落实。因此，需要对民生权利的救济在法律上进行规定。

四 国家治理现代化视域下民生权利保护的法治路径

（一）民生权利保护制度的设计原则

1.以人为本原则

从一定程度上讲，“以人为本”在法律上的体现就是“以人权为本”［20］。上文论述到民生权利的突出特点就有人本性，以人为核心，同时，民生权利也是法律在民生范围内对个人权利的保障。要求各种社会活动都必须把关注“人”作为首要的原则和标准［21］。

一方面，在民生立法过程中要坚持“以人为本”原则。“以人为本”是民生权利保护制度法治理念的价值核心。在价值取向上，现代国家保障公共权力高效运行的根本目的是使其更好地完成社会公共管理事务，更好地保护民生权利，并促进民生权利的实现［22］。法治与民生保障的发展史表明，法治与民生是相互关联、息息相关的。另一方面，民生权利保护制度中的“以人为本”原则不仅体现在民生立法上，在行政管理、行政决策、行政执法等过程中也要遵守民生权利中的“以人为本”原则［23］。在“以人为本”的原则下实现民生保护是法治的价值所在，也是政府的责任所在。政府权力作为管理、决策、执行权的统一，是所有国家权力中与社会接触最直接、覆盖面最宽、最容易膨胀，同时也是最难控制和最易腐败的权力。为了预防和阻止行政行为发生偏向而导致对民生权利的侵害，必须将民生权利中的“以人为本”原则纳入行政活动范围中来，坚持以人为本，推行依法行政，保障民生权利的实现。

2.社会保障原则

对于社会保障（social security）一词的含义，《韦氏新大学辞典》解释为：是社会或国家为个人及其家庭保证安全和提供社会福利的公共计划的原则和实践［24］。在中国，社会保障是国家依法强制建立的、具有经济福利性的国民生活保障和社会稳定系统［25］。民生权利保护制度下的社会保障原则不同于“以人为本”原则，它更像是一种措施而不是立法精神，因为其内容包括基本生活保障的多种权利，同时也是“现代国家治理的重要基石”［26］。因此，社会保障原则是民生权利保护中具有实在性的原则，旨在以保护民生权利为目的，国家和社会为公民个人提供基本的生活保障。

从古至今，社会保障对于民众的基本生活保障有着至关重要的地位，是一个国家和社会的责任义务。但不同以往，现今社会的社会保障原则在民生权利保护中的作用更为突出。计算机、物联网、大数据等新兴技术不仅加快了数据的传输和物品的移送速度，同时也进一步扩大了社会的贫富差距，占据社会大量资源或技术的企业家一天内的个人资产增长量可能是大部分人一辈子所能拥有的财富。处于这个日新月异的时代，有一部分人由于赶不上社会变化的速度而失去工作和生活保障，只能依靠国家和社会为其提供最基本的生活来源，满足其生存和生计的需要，这也凸显了民生权利保护中社会保障原则设置的必要性。

3.民生法治原则

民生与法治有着密不可分的内在联系，民生问题同时也是一个法治问题，法治是民生的根本保障，若没有法治保障，改善民生也成为一种空想。民生权利是民生利益在法律层面的表达，是公民生活基本权利在法律上的保障。

有学者认为，民生法治是以立法、行政、司法为基本领域，通过权利义务的双向调整机制，有效维护和保障人民群众最关心、最直接、最现实利益的综合治理系统［27］。对民生法治进行研究，首先要将民生一词从社会学、政治学领域引入法学领域，明确民生概念阐释的法律演进方式。法治通过确认公民权利来保障和改善民生［28］，民生保障要完善公民权利和人权立法、健全权利救济制度、加强法律援助［29］。也有学者从国家义务的角度对民生保障进行研究，指出民生保障是国家的法律义务，其实现依赖于国家义务而非国家权力，国家义务对民生保障具有重要的工具性价值［30］。具体而言，立法机关对民生负有尊重和给付义务，行政机关对民生负有尊重、保护和给付义务，司法机关对民生负有尊重和保护义务［31］。法律的功能在于对利益的调整，国家对于民生的保障也是对各方利益的协调。对民生的保障义务不仅要求关涉民生的某种利益免受来自国家的侵犯，还要求免于来自他人的侵犯，这需要对利益享有者、政府以及第三方之间的利益进行协调。民生领域的利益具有复杂性，涵盖就业、收入、社会保障、住房、教育、医疗、环境、脱贫等多个方面。因此，正确认识和分析民生领域中的利益是厘清民生法治的前提。通过法治来保障民生的第一步便是将民生利益转化为民生权利。据此，应当构建以民生权利为核心的法律保护制度体系。

（二）民生权利保护的实体法设计

1.根本法中的民生权利

民生权利上升到法律权利有着深远的影响，其法律体系构建逻辑应当从宪法入手，以民生利益为核心，以法治为基石，以保障民生为根本目的。这种立法思路并非是推动宪法体制或政治的改革，而是基于社会主义法治探索一条符合我国国情特点的道路。

民生法律的制度体系安排应从将民生权利纳入宪法体系入手，民生权利保护具有转换为宪法原则的可能性。从宪法体例安排来看，民生权利的立法条例比较适宜作为独立的立法条款放入《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第一章总纲之内。建议其条文设计如下：“第三条：坚持以人为本，人民利益优先，中华人民共和国全国人民代表大会、国务院、地方各级人民代表大会以及各级政府应当采取必要的措施保障、引导、发展、改善民生。不得制定、出台损害民生权益的法律、法规、政策、决策。”这种条文的设置能够与《宪法》第二章公民的权利与义务形成更为紧密的联系。同时，第二章公民的权利与义务具体条文设计中，可以考虑新增保障权的条文，将复杂的医疗保障权、就业保障权等予以统筹，增进其可操作性。《宪法》采取这样的立法条文设计出于如下的考虑：一方面，《宪法》作为根本大法的权威性，能够为民生利益的改善甚至民生政策的制定、执行提供合法性的前提，最大程度上消解民生制度缺失、越位、错位所带来的负面影响；另一方面，这种体例的安排方便为部门法或其他单行立法纳入民生利益或民生权利预留立法空间，具有可期性。同时，未来民生立法体系的发展中不仅能够节约立法资源，还能在很大程度上维持法律体系的稳定性。由此，民生权利应当成为我国宪法的基本性原则，成为法律体系构建的本位价值和核心价值。

2.基本法层面的制度设计

基本法的立法地位仅次于我国根本大法《宪法》，一般指的是需要经过全国人大表决并通过的法律，如《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国行政法》《中华人民共和国刑法》等。对于基本法的制度设计而言，应当遵循以下原则。

第一，应当秉承《宪法》对公民基本权利的立法理念，不能与根本法有冲突。（1）应当将民众或公众基本权益作为根本出发点，有着广泛的合法性基础。（2）坚持《宪法》中的民生原则，其源自于中国传统文化的精髓，强调“爱民”“善民”“为民”。（3）强化民生权益保护的理念，建立基层社会治理和保障体系，增加民本性。（4）《宪法》规定了我国公民的基本权利，其中就包含民生权利，例如受教育权、就业权，等等。法律应当具有适用性、可操作性强的特点，因此应当在基本法的具体规定中，对本法所包含的民生权利作出较为细致性和具体性的规定。

第二，在规范民生权利相关规则时要理顺政府和市场的关系。在市场经济条件下，规范和保护民生权利与市场经济的发展目标有内在的一致性，没有市场经济的发展，就没有民生权利发育的沃土，谈论民生权利也将成为空话。改革开放以来，我国一直“以经济建设为中心”，在先富带动后富的指导思想下实现了一部分人先行脱贫致富，我国经济也实现了质的增长，跃居世界经济大国行列。一方面，伴随着政府“有形的手”，通过出台一系列的政策来保障市场的活力和提高竞争力，包括税收优惠政策、财政补贴、贴息贷款等。尽管政府的资源配置行为是基于弥补市场失灵、保障公共利益的名义或目标而实施的，有时会产生积极的额外收益，但也可能会扭曲市场的资源配置［32］。其一，地方政府资本的涌入造成了市场资本的非市场化趋势，极易造成资本市场秩序的动荡和不安全感。其二，政府在市场资源配置的非理性介入，极易造成资本要素的非理性聚集。例如，政府设定一系列的优惠政策助推了土地要素非理性聚集于特定或某一些市场参与主体中，市场固化的现象一定程度上降低了市场自身的活力。因此，应当转变政府职能，将市场能够解决的问题都还给市场，在法律上明确界定政府与市场的边界。另一方面，基于波兰尼的“双向运动”理论［33］，市场经济在资源配置过程中会出现“失灵”的现象，所以需要政府对市场经济进行干预。被奉为市场经济圭臬的“契约精神”，因为“孤立的经济人”预设使得契约各方只会关心自身利益的最大化，最终在实力对比中占据上风的强势者并不被认为在契约之外负担维持弱势者生存发展的义务。因此，在民生领域必须发挥政府资源配置效力，将公共利益与民生利益放在首位，将对公权力的限制与对私权利的保障有机结合起来，真正实现“简政放权”。

3.一般法层面的制度设计

就民生法律制度体系而言，需要其他法律法规的配合，应当加强一般法在民生方面的制度设计。民生领域尤为强调国家治理体系的现代化，遵循法律体系的安排，其他部门法、单行法、规章等与民生有关联的法律体系应当推动民生利益的立法工作，将民生权利纳入更为具体的立法领域中，以免陷入立法过于原则化的苛责。

具体到民生权利领域内，实现民生法治的方式主要有以下几种：（1）建立以社会保障法为基础的民生权利法律保护制度，对民生权利保护法律制度体系进行整体性战略布局；（2）完善养老、医疗、工伤、失业、生育等各类社会保险法；（3）将保护民生权利的条文分散于各个单行法律中，包括《中华人民共和国残疾人保障法》《中华人民共和国社会救助法》等，以最小的立法成本投入达到最优的立法成效。另外，在其条文的设计上，可以考虑对“相关的主体设定保护、发展、改善民生”的作为义务，或者设定“政府、企业等相关主体不得减损民生利益”的不作为义务。各级地方政府或主管部门出台保障民生权利的政府规划、政策、指导文件等应当凸显民生利益保护的必要性，其条文内容上比较适宜采取直接的方式来宣示民生利益保护的重要性。

民生利益法治化还应当重视以下两方面。（1）民生利益主体资格的确定。民生法律的主体资格设定上，出于行政职能的考虑，政府作为民生法律的实施者、保护者、管理者，应承担其民生利益保护的重责。作为市场的参与者，企业、公司等相关商事主体在追求商事利益的过程中应当采取相应的措施为民生利益保护预留一定的空间，比如就业保障、就业公平、劳保等。作为民生利益的核心，民众享有申诉、控告、检举等救济性权利，更好地发挥民众社会治理的积极功能和作用。（2）应当建立起完善的制度体系。法治化的过程需要建立一个行之有效的程序制度，既能保证法律目的的实现，又能保证法律的公正［34］。民生利益具体制度应当包括保障机制、实现机制、救济机制、参与机制、服务机制等方面，以改善和保护民生。不同于西方福利政策，民生利益保护体系的构建旨在建立起适合所有民众的权益体系，并非只服务于某一特定的阶层。

（三）民生权利实现的程序保障

为了确保国家治理现代化中民生权利法律保护体系的效用性，有必要建立与之相匹配的司法体系。良好有序的司法体系旨在保障民生利益以及平衡各方主体之间的利益纠纷，其衡量的标准涵括如下几点。（1）民生权利保护与否，即民生权利是国家治理现代化的根本目标，旨在做大“蛋糕”，以经济的良性发展为民众创设更良好的生活条件，满足民众的利益诉求。民本性的价值追求渗透于我国所有的法律体系中，是中国特色社会主义法律体系的鲜明特征。（2）司法体系是否公正，即司法体系的最基本功能是以法律化的方式实现法律调整范围、调整对象以及调整目的的实现。实质上，司法体系运行是法律体系的内在价值追求投射于外部环境中，而公正是法律的第一要求。无论是实体法还是程序法，正义的价值追求是良法的永远追求。（3）立法法律目的的实现与否，即司法体系的完善能否推动国家治理的现代化升级。当前实践中，我国的司法体系尚不能完全胜任国家治理现代化和保障民生的重任，尤其体现在行政公益诉讼的缺失。因此，我国司法体系的完善应始终秉持上述标准，推动行政公益诉讼体系的构建，强化对弱势民生利益的保障。

行政公益诉讼制度作为一种强有力的救济制度，对侵害民生权利的事后救济发挥着重要的作用。（1）行政公益诉讼制度推动政府责任体系的现代化。行政公益诉讼制度能够监督政府行政行为，即以司法体系的构建针对侵犯国家利益、社会公共利益的违法行政行为提起的诉讼［35］，进而增进政府行为的合法性和合理性，推动政府责任体系的现代化。（2）建立完善的民生利益保障制度。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款列举了生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。行政公益诉讼制度预留着民生利益保障的空间。

行政公益诉讼制度的完善比较适合采取由上而下的方式，通过进一步扩展公益诉讼的受案范围，建立起民本性的利益保护体系。采取这样的立法途径很大程度上考虑到法律体系的周延性，由上而下是在司法精神与制度框架下兼顾立法、司法以及实务的最佳方式。从国家立法层面，笔者认为应当进一步扩展《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，将“侵害民生权利”原则性纳入公益诉讼机制。基于此，最高人民检察院和最高人民法院有必要出台与之相匹配的司法解释，加强人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件的适用性和技术性。从立法成本来看，当前出台相关的司法解释是最佳的方式。“两高”的司法解释不仅保持与立法体系的紧密联系，更是充分兼顾到司法效果的体现。