从“嵌入”走向“引领”:党组织治理国有企业论纲

唐 旭，郭方毅

(1.重庆工商大学 马克思主义学院， 重庆 400067； 2.重庆丽达律师事务所， 重庆 400015)

2021年11月11日党的十九届六中全会发布的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出，中国共产党高度重视和加强对经济工作的战略谋划和统一领导，完善党领导经济工作体制机制；坚定支持国有资本和国有企业做强做优做大，建立中国特色社会主义特色现代企业制度，增强国有企业经济竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力。基于此，进一步释放国有企业生产力、革新国有企业生产关系，特别是优化党组织与国有企业之间的关系，成为了理论界与实务界需要重点关注的话题。立足理论研究，学者目前主要探讨了国有企业如何更好地开展党建工作，如何着眼于党组织内部建设等问题[1-2]；另外，还有学者将研究目光放置在党组织与国有企业股东会[3-4]、董事会[5-6]、监事会[7-8]之内部领域上，或者将党组织与国有企业社会责任[9]、环保[10-11]、股价[12-13]等外部领域相联结，展开深入研究。而实务界则更多是将中共中央、国务院关于国有企业发挥党组织作用的政治要求转换为具体的党内法规或者政策性文件。例如《中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)》和《国有企业公司章程制定管理办法》就是典型的例证。细致审视这些研究成果，学术界对党组织与国有企业之间关系的探讨呈现“百花齐放”的态势，实务界制定的党内法规以及政策性文件也具备超强的实践针对性。需要特别注意的是，目前研究成果较少从政治学与法学交叉学科视角探索党组织治理国有企业的路径，研究结论的可推广性和实践可行性值得拷问。甚至，还引致部分国有企业要么出现党组织对国有企业内部、外部过度干预，一定程度上抑制国有企业营利属性的发挥；要么出现党组织成为国有企业“附属”机构，未能发挥其引领作用等不良后果。本文主要通过梳理党组织与国有企业之间的关系，凝练党组织治理国有企业的多重身份，以此为基础，厘清国有企业党组织之嵌入逻辑，并对“嵌入”治理与“引领”治理优劣进行比较分析，进而寻找出党组织引领国有企业治理的路径论纲，以此助推国有企业又快又好地发展。

一、现象检视：党组织与国有企业关系之辨

党组织与国有企业的关系十分复杂，一方面囿于各阶段国有企业改革要求不一，党组织在国有企业中的身份地位会发生相应的变化，权力配置会作相应调整。另一方面国有企业内部与外部存在纷繁复杂的利益联系与利益冲突，这种利益纠葛使得党组织与国有企业之间的关系变得更为“扑朔迷离”。从历史动态演变的视角深入阐释党组织与国有企业的关系，有利于描摹出党组织与国有企业关系的宏观架构，准确界定出党组织在国有企业中扮演的各类具体角色，深刻揭示出党组织与国有企业关系背后的隐含逻辑。

(一)党组织与国有企业关系之梳理

新中国成立之初，党组织对于社会的管理主要遵循社会主义革命之目标，主要通过人民公社和单位实现对整个社会资源进行调配与整合，国有企业被纳入到党和政府的调控范围之内。从行政机关到国有企业再到事业单位，政府将社会中最顶尖的人力资源全部纳入公职人员的编制之中。当时在国有企业中存在两种体制：党委领导下的厂长负责制和厂长负责制。有学者就指出，那时候的国家明显带有“家庭化”的色彩，“家庭化”与“暴力化”相互缠绕相互增强，极大拓展了国家可支配领域，造成整个社会运作方式简单化，社会认知单一化[14]。为缓和国有企业整体运转过于僵化的问题，党的十一届三中全会后，党委领导下的厂长负责制开始逐步向厂长负责制进行转变(1)《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》提出，应该在党的一元化领导之下，认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象，实行分级分工分人负责，加强管理机构和管理人员的权限和责任，减少会议公文，提高工作效率，认真实行考核、奖惩、升降等制度。。直至1984年10月，《中共中央关于经济体制改革的决定》正式提出实行厂长(经理)负责制(2)《中共中央关于经济体制改革的决定》提出，现代企业分工细密，生产具有高度的连续性，技术要求严格，协作关系复杂，必须建立统一的、强有力的、高效率的生产指挥和经营管理系统。只有实行厂长(经理)负责制，才能适应这种要求。，逐渐淡化了党组织借用行政主体的行政权力过度干预国有企业的运营，进而唤醒了企业自主经营的意识。需要特别指出的是，虽然党组织逐渐放弃利用行政机关的行政权简单干预国有企业，但党组织治理权限性质的厘定与权限范围的界定又成为当时亟待澄清与明确的问题。

随着国有企业的发展，国有企业治理机制改革加剧，党组织在国有企业中的治理权能得到了明晰与扩容。1997年《中共中央关于进一步加强和改进国有企业党的建设工作的通知》提出了党组织具备参与企业重大问题决策的资格(3)《中共中央关于进一步加强和改进国有企业党的建设工作的通知》第 4 条规定，明确国有企业党组织参与重大问题决策的内容、途径和方法。。该文件的实施，致使某些企业出现“中心”“核心”的论争[15]。党组织至此成为国有企业的治理主体，有权对重要企业事项进行表决(决策)。但党组织的治理权能与其他治理主体的治理权能存在抵牾，导致党组织与其他治理主体在治理权能上不断拉扯，国有企业整体治理秩序仍未能完全理顺。例如党组织有权对重要事项进行表决，但此种表决权(决策权)可能会替代、干扰董事会、高级管理人员的表决权(决策权)之实现，造成治理混乱，使现代企业制度不能在国有企业中深刻地体现与运行。

不过“中心论”与“核心论”并未长期存在。党的十五届四中全会报告中就提出公司法人治理结构是公司制的核心机制(4)1999年9月22日中国共产党第十五届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出，对国有大中型企业实行规范的公司制改革。公司制是现代企业制度的一种有效组织形式。公司法人治理结构是公司制的核心。，而党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》则表明，党组织要积极发挥党组织政治核心作用，且需要主动契合公司法人治理结构(5)《中共中央关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》指出，企业党组织要发挥政治核心作用，并适应公司法人治理结构的要求，改进发挥作用的方式，支持股东会、董事会、监事会和经营管理者依法行使职权，参与企业重大问题的决策。。由此可见党组织与现代企业治理机制逐渐融合。该决定既承认党组织在国有企业中的治理作用，同时也明确表明国有企业治理模式应当整体契合现代公司治理模式，最大可能发挥国有企业市场经济核心主体的地位和作用。党组织与国有企业其他传统治理主体在治理权层面得以有效区分，国有企业营利属性得到彰显。

2015年，《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》提出要把党的领导与公司治理相结合，明确了国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位，将企业党建工作纳入企业章程之中，并对“交叉任职”制度设计进行宏观布局。此阶段，党组织着重细致地引领国有企业治理，党组织并不具体局限于对国有企业的政治领导，而是将党组织人员分散嵌入国有企业传统治理机构之中。党组织治理权能圈定在国有企业重大事项的决策之中，深化了界分企业党组织治理权能的内涵与外延，实现治理权能的政治性与经济性巧妙融合。国有企业踏上了快速发展的道路。

从党组织与国有企业关系动态演进的过程可以发现，党组织在国有企业中历经“直接干预→治理→精细治理”三个阶段。党组织与国有企业传统治理机构之间权能界定越来越清楚，党组织治理国有企业效率越来越高、治理模式越来越科学。这深刻体现党组织始终在探索符合中国发展阶段和企业运行规律、市场经济建设规律的道路上前行，始终坚定拥护“坚持党的领导、加强党的建设是国有企业的‘根’和‘魂’，是国有企业不断做大做强的组织保证”[16]之基本立场。

(二)党组织治理国有企业的多重身份考察

从党组织与国有企业关系发展的各个时期来看，党组织在国有企业中的身份因市场经济发展程度、国有企业从事行业的不同产生相应的变化。仔细审视这些变化仍可以寻找出不同时期、不同类型的国有企业党组织在身份上的共性。事实上，国有企业党组织有以下几重身份值得重点关注。

1.国有企业党组织是政党权威的树立者与传播者

“权威”一词最早可以追溯到古罗马时期“创始人”(auctor)和威信(auctoritas),此后该词普遍被运用在人类的其他活动之中，诸如宗教、教育、家庭事务等领域。目前，该词汇又更多地运用在所有共同事务上[17]。从权威产生的根源来看，人是社会动物，每一个人只有在与他人互动的过程中才能获得存在的意义与价值。人在不断实现自身完善的过程中，不能仅仅考虑自身利益，反而应当将他者的需求与利益纳入其中，人类社会正是在这一逻辑指引下，在错误与正确的实践中不断推进人类社会向前发展。可见，个人与社会正是在这种利他与利己的平衡中，形成人与人之间、人与社会之间的信赖，遵循着服从与被服从的“惯例”，进而塑造出权威力量的本质源泉。从权威的运行本质来看，权威应当都包含着权力的因素。科尔曼就指出，如果权威关系的建立不是以行动者自愿让渡控制行动的权利为基础，权威的获得与施行必须依靠强制力量[18]。更有学者指出，权威是基于特定交换关系和利益关系所形成的一种权力的特殊形式，即合法性的权力，它在特定的社会领域形成，并以制度性关系和结构表现出来[19]。这种需求与被需求、强制与被强制之关系映照在党组织与国有企业关系中同样适用。从国有企业与党组织的关系来看，新中国成立之初，党组织之所以对国有企业直接干预实质上是因为当时社会尚无完整的经济体系，各种资源无法实现自我盘活，需要政党凭借自身强大的资源整合能力对社会进行调整，推动社会向前发展。在规整的过程中，党组织的能力得到充分的展现，政党在国有企业中自上而下的权威得到树立。例如，从新中国成立至今，党组织对国有企业的人力资源整合有着决定权。一方面，可以把这种人事任免定位于政治录用或政治考察，国有企业若想引进带有编制的工作人员必须经过政治考察，对其政治站位和业务水平进行决定性评价；另一方面，在国有企业内部，工作人员的晋升同样需要企业内部党组织的预先考察，经过党组织预先表决后，再经过股东会、董事会集体决议。这就是典型的党组织在国有企业人事任免的权威。与此同时，国有企业是中国市场经济的核心组成部分，国有企业发展情况反映中国市场经济的成熟度。执政党和国家在经济调控的过程中，需要极为庞大的基础性数据、纷繁复杂的商业运作模型，以此因应市场经济发展变化，作出符合实践规律的政策指引。“法律必须被信仰，否则形同虚设”，党组织所制定的科学的、符合客观规律的政策或文件，获得普遍的遵循，实际是自下而上党组织权威的深刻体现。例如，由上级党组织将重大政策、文件逐层传递给国有企业内部党组织，国有企业党组织结合国有企业内部权力架构、业务性质，将政策及文件的具体内容落实落细于企业运行的各个环节，并获得积极正向反馈，形成国有企业对整个党组织体系新的“路径依赖”。

2.国有企业党组织是“技艺高超”的利益协调者

3.国有企业党组织是高效的企业监督者

党的建设这一行为包含着广泛的内涵与外延。党的建设从内部视角来看，强调党的自我建设；从外部视角来看，则着眼于正确处理党组织与各类主体之间的关系。在国有企业中，党组织除却树立、传播政党权威，聚合国有企业紧紧围绕在党组织周围的功能外，还兼具协调企业内外矛盾与冲突，推进国有企业可持续发展的功能。此外，党组织在国有企业中的监督职能值得重视。其一，党组织将国有企业内部所有“元素”作为监督对象。在目前“双向进入、交叉任职”之现实基础上，大部分股东会、董事会、监事会、高级管理人员中都有党组织的成员，甚至国有企业内部本身就拥有庞大的党员群体。党组织的“机体细胞”广泛存续于国有企业内部各角落，这为党组织作为监督者履行监督职能奠定了坚实的基础。其二，党组织与监事会的监督业务和监督职能有本质不同。监事会作为国有企业内部自设机构，诞生之初就是为了满足企业内部治理主体权力制衡之需要，有效监督企业内部董事会、高级管理人员严格落实落细忠实勤勉义务，不做损害股东会、损害企业的行为。甚至在特殊的时候，监事会可以作为独立主体请求损害方承担相应的赔偿责任。党组织与监事会监督职能根本不同之处在于，党组织站在公共利益的立场上审视国有企业各个治理主体具体行为的合法性与合理性。这也意味着党组织对企业中所有“元素”的监督势必是全局性、宏观性的监督，监督的内容主要是通过公共利益的视角进行价值判断。监督的后果则是某些决策不能获批实施、特定实施违反公共利益的人员遭受党纪处理和依章依规承担法律规定、章程规定责任。例如，党组织对“三重一大”事项的前置讨论程序是党组织内部监督的有效手段，而企业党组织与外部党组织形成的外部政治监督(政治巡察)则成为有效遏制腐败的选择[24]。

二、拨开迷雾：国有企业党组织之嵌入逻辑

从党组织与国有企业关系的发展嬗变来看，国有企业党组织担当着核心且重要的复合性身份。国有企业党组织的多重身份固然是对实践操作现状的重述，但同时也体现出国有企业党组织的基本运作机理。对这一机理的深入挖掘，能够准确显示党组织与国有企业之间的联结关系，并深度解析不断推进此种关系完善的本源动力。

国有企业党组织所具备的政党权威树立者、传播者，利益协调者以及监督者之身份是国有企业改革的结果，其实质更多的是党组织作为执政党嵌入社会层面的具体实效。执政党在社会层面的嵌入可以与“结构性嵌入”(structure embeddedness)联系起来。“结构性嵌入”是指特定行动者将自身嵌入到更为广泛、广阔的社会关系之中，形成新的社会结构，这种社会结构为交易提供了具体规则性的预期，并能高效阻滞违反个人互惠性义务的行为的发生[25]。一直以来，在执政党与国家、社会互动关系中，执政党与社会的关系都被高度重视。尤其在现代社会，执政党与社会更是呈现出一种彼此支持与相互合作的关系。有学者指出，社会中的民众无论是想对政府进行控制，还是想对政府进行监督和改变政治现状，都需要通过政治组织——政党来实现，政党都是民众实现上述目标的有效途径，政党是社会民众制度化政治参与的手段[26]。社会对于政党而言是不可或缺的，社会为政党提供了施展影响力的绝佳舞台，并且社会是政党汲取资源和信仰力量的源泉，政党无法彻底离开社会而单独存在。由于社会中不同的“元素”相互连接形成较为稳定的社会结构，所以政党在嵌入社会的过程中，这些已然形成稳定性的网络化结构势必会对政党产生各类影响，政党也必须对网络化社会结构所衍生出的各类需求作出积极回应，否则政党的嵌入功能势必受阻，政党的权威也无法得到树立。

国有企业作为社会核心组成部分，是我国社会市场经济最为重要的参与者与建设者。党组织嵌入国有企业是历史的必然。国有企业从某种角度可以类比为一种“微型社会”。“结构性嵌入”理论同样能够很好地解释党组织与国有企业关系背后的基本逻辑。申言之，党组织嵌入国有企业遵循着以下几重逻辑。

1.强化执政地位逻辑

在社会经济组织中建立党组织是党的执政逻辑使然，党组织通过在每一个符合条件的社会组织中建立党组织，从而以组织建设来引领和保障社会组织的正确发展方向[27]。无论是国有企业党组织作为政党权威树立与传播者，还是利益协调者，抑或是监督者，其根本任务是强化中国共产党的执政地位。国有企业与普通公司不同之处在于国有企业占有并运营着全民共有的财产，保值增值是国有企业的追求，但全民共有之财产所产生的收益应归属于全体人民。党组织嵌入国有企业就是为了确保“取之于民，用之于民”的策略得以精准实施，引导国有企业行为与党和国家行为同频共振。习近平总书记明确指出：“国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量。”[28]基于此，党组织嵌入国有企业，可以在助力国有企业在正向发展的过程中，提振中国市场经济，帮助人民过上更加美好的生活，获得人民的坚定拥护，不断稳固中国共产党的执政地位。

2.强化国有资本有效运营逻辑

国资委将国有财产保值增值作为核心目标，国资委围绕该目标下发文件(8)2017年国务院办公厅转发《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知》指出，以管资本为主加强国有资产监管，以提高国有资本效率、增强国有企业活力为中心，明确监管重点，精简监管事项，优化部门职能，改进监管方式，全面加强党的建设，进一步提高监管的科学性、针对性和有效性，加快实现由以管企业为主向以管资本为主的转变。，推动国资委从“管资产”向“管资本”深刻转化，由此催生出一批国有资本投资、运营公司[29]。党组织嵌入国有企业之中，其治理逻辑顺应转变。由此，强化国有资本的运营逻辑并不仅仅是国有企业股东会、董事会、监事会、高级管理人员等治理主体独有的行为逻辑，也是党组织嵌入国企的基础逻辑。党组织嵌入国企的根本目的之一是在中国共产党的领导下推动社会经济发展，实现国家富强。党组织不仅不是国有企业运营中的阻碍，反而是国有企业快速发展的动力源。一方面党组织能够给予股东会、董事会、监事会、高级管理人员提供思想理论支持，辅助其挖掘自身精神潜力，为国有资本高效率运营任务得以落实提供强有力的思想精神保障；另一方面党组织在马克思主义理论的指引下，总是在发现矛盾—分析矛盾—解决矛盾的循环往复中维持、强化、塑造特定治理秩序，这一特定治理秩序内嵌于国有企业内外部关系之中，为国有企业打造和谐共生的运营环境奠定坚实基础。

3.强化公共利益逻辑

公共利益通常特指不特定多数人之利益。公共利益在国有企业中主要以社会责任的形式展现出来。国有企业的社会责任包含了对国有财产利益最终获得者、职工、消费者、企业所在社区、环境等方面的责任。从国有企业现有的制度和机构职责来看，股东会、董事会、监事会、高级管理人员等传统企业内设机构无力总揽式践行社会责任，因而很多国有企业的社会责任更多采用事后监督、事后规范化管理的形式。例如，当企业出现侵犯消费者合法权益、严重损害生态环境、对社会基本权益造成损害时，公益诉讼等法律手段才强势登场。事实上，无论是从理论上还是实践可行性角度出发，践行国有企业社会责任一直是党组织嵌入企业的应然逻辑与义务，党组织代表公共利益有权确保国有企业社会责任得以顺利践行。理论层面，国有企业社会责任实质上仍然是围绕人的问题，围绕特定区域、特定领域群体利益的问题，体现的是与国有企业密切相关人民的利益问题，因而坚持“人民至上”的党组织与企业为维护公共利益所承担的社会责任从理论层面产生链接。从实践操作层面，党组织虽然是国有企业内部独立的组织机构，但是党组织成员却分散融入于企业各治理机构、融入企业内部各群体之中，这为践行社会责任，评析社会责任践行质效，发挥国有企业改善民生、使全体人民共享发展成果[30]，推进公共利益、共同富裕目标最终实现提供顺畅的渠道。

三、细致审思：国有企业党组织“嵌入”治理与“引领”治理之优劣比对

(一)“嵌入理论”在国有企业治理运用之反思

“嵌入理论”的成功运用，使党组织成为国有企业内部不可或缺的治理主体。与此同时，“嵌入理论”更是揭开了党组织嵌入国有企业理论逻辑之“迷雾”。国有企业与执政党之间形成了紧密的、互动的联结关系，党组织与国有企业从这种动态的联结关系中谋得了深层次的发展。但是，党组织嵌入国有企业治理过程中仍存在较多问题。主要体现在以下几个方面。

1.过于强调党组织“嵌入”的事实，忽略党组织的引领能力

新时代党组织嵌入国有企业并非通过行政指令强制性、直接性嵌入企业之中，而主要是通过制度规范的路径推进党组织融入国有企业治理。例如《中华人民共和国公司法》就规定，公司应当为党组织的活动提供必要条件。根据《中国共产党章程》第33条以及《中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)》第11条规定，国有企业党组织活动具体范围主要可以概括为政治建设、研究讨论重大经营管理事项、支持企业“三会”行权、党管人才、廉政建设、思想政治教育、群团工作等方面。可见，从嵌入领域的广度来看，党组织能够对企业施加全方位影响。但是，党组织即使通过法律、党内法规之规定拥有实质权利(权力)，但该权利(权力)是嵌入性质的，而非引领性质的。换句话说，党组织对国有企业的治理权利(权力)大部分是静态的，而非积极动态理性的，尚处于“低整合”之状态，而未能向“高整合”发展[31]。这一问题出现之根源是党组织自身职能之行使与现代企业运行逻辑尚未完美磨合，没有相应的规则避免党组织陷入“商业判断”责任风险的泥淖。党组织嵌入国有企业并未达到预期效果，甚至在某些国有企业中产生“异化”，造成要么党组织拥有权利(权力)较大，但在国有企业中实施的影响较小；要么党组织全面介入企业商业决策，逐渐取代传统企业内设机构的基本功能。

2.党组织通过赋权嵌入国有企业，但权利(权力)的嵌入并未显著提高治理效率。

目前，党组织嵌入国有企业，从主体的角度是通过企业章程赋予其法律地位，从行为的角度则是通过“双向进入，交叉任职”的方式确保党组织有稳定的“管道”高效治理国有企业。但是，主体→行为二维面向的赋权机制并未显著提高党组织治理国有企业的治理效率。一方面，企业章程具有“高度自治性”，企业章程的作用犹如宪法对国家的作用[32]，但正是章程的自治性，无法满足党组织治理的刚性需求。按照意思自治原则，企业可以根据实际需要确立“个性化”章程条款，为企业实时应对易变的经济形势提供制度支撑。党组织与国有企业中其他治理主体、非国有企业不同的是，党组织代表的是公共利益和人民的根本利益，党组织的地位和行为方式的任何细微改变，都可能对公共利益和人民的根本利益造成影响，因而仅运用意思自治原则圈定党组织的法定地位在合理性方面是存疑的。另一方面，“双向进入，交叉任职”虽然对党组织成员在股东会、董事会、监事会、高级管理人员中的职位安排作出了一定的设计，但该规定并未考虑各治理机构独有的特质，并未对党组织成员分别进入各治理机构进行路径设计，这是导致党组织与企业各治理机构无法有效协同的根源之一。

3.党组织责任机制还未有效构建

习近平总书记强调：“坚持有责必问、问责必严，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，形成法规制度执行强大推动力。”[33]基于有权必有责的基本原理，党组织在治理国有企业的过程中，也应当针对行为种类、内容、性质设计相应的责任机制。当然，此种责任主要是针对党组织内部成员个体责任的建构，而非针对党组织的责任建构。目前，党组织责任机制主要是政治责任，即上级党组织或本级党组织对党内成员渎职失职行为进行政治性否定性评价。在国有企业中，党组织成员的复合性责任机制亟待构建，因为党组织成员在国有企业之中并非仅实施政治行为，党组织成员实施特定行为从性质、类型而言就具有复合性，在党组织集合组织成员集体意志作出特定行为之时，该行为就可能涵盖对政治、经济、公益、合规等不同要素的考量，行为种类、内容、性质具有天然的多元性。是故，需要对行为后果(责任)类型作出相应调整，使得行为后果(责任)同样具备复合性的特征。这也有利于反向激励党组织充分发挥其能动作用，遵守行为的底线。

(二)“引领理论”在国有企业治理运用之证成

新时代，中国踏上了实现第二个百年奋斗目标的新征程。“引领理论”成为推进国有企业高质量发展，实现共同富裕的必由之路。主要体现在以下几个方面。

1.宏观层面，党组织引领国有企业治理契合了党组织与国有企业双向发展之基本规律

其一，从党组织历史发展规律可知，党组织总是在自我革命的进程中谋求发展。政党组织正是通过积极构建坚持自我革命的常态化格局，不断推进政党无间隙自我革命、无死角自我革命、无例外自我革命，才得以提升党组织的创造力、凝聚力和战斗力[34]。因此，党组织在任何经济社会网络中，吸取经验、主动作为、追求变革是其应然使命。据此，在国有企业中，发挥党组织“战斗堡垒”作用，启用党组织引领治理功能是“题中应有之义”。国有企业党组织在国有企业运转方方面面发挥引领功能，不是人为强加的“束缚”，而是党组织自身发展到一定阶段的科学成熟的产物。

其二，从国有企业的自身发展可知，国有企业通过内设机构的优化、制度规章的完善、投资战略的调整有效推动企业正向发展，但是此种优化模式已然遭遇瓶颈，于是充分发挥党组织引领作用可能是突破国有企业发展桎梏的新路径。党组织从历史唯物主义、辩证维护主义方法论维度革新国有企业内部生产力与生产关系，助推国有企业实现创新型转化和创造性发展。

其三，党组织引领国有企业治理构建出组织与企业双向可持续发展的“生态圈”。党组织对国有企业各项资源之“高整合”，促使国有企业快速平稳发展。党组织将内生的发展动力，通过引领的方式将动能“传递”给国有企业，从而焕发出企业新的生机。同时，国有企业的发展为党组织发挥引领功效提供政治与经济基石，又为党组织动力生成提供不竭源泉。

2.中观层面，党组织引领国有企业治理革新了企业治理的基本理念

与嵌入理论不同的是，提升党组织在国有企业中的引领力更强调治理的能动性，这对“嵌入理论”所形成的企业治理理念进行了一定程度的修正。

其一，党组织引领国有企业治理所形成的企业治理理念更符合国有企业运行现状。从国有企业目前现状来看，企业内部多元治理主体形成了多元治理目标，党组织引领治理强调对多元治理目标的引导与尊重，形成理念与目标之间协同共治，党组织引领治理方式具备科学合理之客观特点。

其二，党组织引领国有企业治理所形成的企业治理理念不仅仅强调企业内部之治，也着重企业与外部之间的联系，着力于外部之治。有学者指出当社会环境发生重大变化时，社会组织应该顺应历史潮流，及时实现治理结构和组织结构的创新[35]。党组织就是企业治理结构和组织结构创新的推动者之一。党组织引领国有企业治理有助于理顺上下游企业之间、母子公司之间、企业与社区之间、企业与消费者之间、企业与政府之间的关系，有助于高效构建国有企业和谐的营商环境。

其三，党组织引领国有企业治理所形成的企业治理理念更符合构建中国特色社会现代企业制度之需要。提升党组织引领力所形成的企业治理理念对增强国有企业经济竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力具有正向作用(9)2021年12月24日全国人大常委会发布的《关于〈中华人民共和国公司法(修订草案)〉的说明》明确指出，国有企业深化发展需要强化经济竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力。。可以说，提升党组织在国有企业治理中的引领力是推进我国市场经济蓬勃发展不可或缺的一环。

3.微观层面，党组织引领国有企业治理最大程度“活化”了制度权威与制度效率

一方面，强化党组织在国有企业中的引领力，利于为制度权威增能添势。新时代，社会组织(包括政党)发展需要遵循特定制度开展特定行为。国有企业实施特定运营行为同样需要将行为与法律、党内法规、章程等内容紧密结合，这是企业法定以及意定的义务。提升党组织在国有企业治理中的引领力，实际上是培育了多元法定合规主体，强化企业合规能力。党组织要保证国有企业合法合规经营，保质保量完成党和国家下达的各项任务[36]。多元合规主体从外部强化制度权威，这有力满足了依法治国、依规治企之客观需要。另一方面，强化党组织在国有企业中的引领力，有利于提升制度运行效率。国有企业制度设计难免存在部分滞后性和非合理性，党组织引领力之发挥，能主动识别并有效应对制度的滞后性与非合理性，能对制度的未完善所形成的“利益僵局”进行破解，确保企业运营行为顺畅实施，最大限度实现制度效率。

四、寻求本真：党组织引领国有企业治理的路径论纲

“嵌入”理论深刻揭示了党组织嵌入国有企业的一般规律，有效塑造了党组织治理国有企业的渠道与途径。但是，嵌入并非党组织治理国有企业的终极目标，提高党组织的治理效率、提升党组织引领力才是嵌入模式最终应有的归属。党组织引领国有企业治理模式首先要从明确理性认知、扩大治理覆盖面、提升治理效率、划定法律路径几个方面着手，为进行更加细微的制度设计奠定方法论基础。

(一)明确党组织引领国有企业治理的理性认知

理性一般指能够识别、判断、评估实际理由以及使人的行为符合特定目的等的智能[37]。党组织在引领国有企业治理过程中要充分发挥智能之功用。首先，从组织社会学的角度，组织需要不断地寻求控制并且支配这些不确定因素，以保护自身并且推动自身不断发展壮大……为了控制这些不确定因素，组织通常会采用一些手段使得不确定因素稳定化，并且使之个性化[38]。股东会、董事会、监事会以及高级管理人员对于党组织而言，机构运转的逻辑各有不同，在党组织的视域内，这些治理机构属于外部环境因素。若要强化党组织在国有企业的引领地位，势必需要将股东会、董事会、监事会以及高级管理人员内部人员之间的、机构与机构之间的不稳定因素剔出，尤其是对内部人员之间、机构与机构之间利益冲突进行准确识别和有效协调，并使得人员与机构长期处于稳定状态。这是党组织发挥引领作用的重要前提，也是减少环境不确定性的有力举措，符合国有企业党组织发展壮大的一般规律。其次，党组织引领国有企业治理不是要抹杀企业内部传统治理主体的特质与个性。关于政党整合社会资源，有学者指出，政党对社会的整合，不是要使所有社会组织政党化，而是为了实现社会组织社会化，使社会组织具备服务社会、协调社会的功能，政党借助社会化的社会组织形成的社会网络，促进社会的和谐统一，实现国家对社会的有效整合[39]。党组织引领国有企业治理同样并不是要将其他治理主体政党化，使国有企业成为“另类”的政党企业，而是允许多元的企业价值目标存在。党组织引领国有企业治理本质上应当是党组织尽可能推动企业股东会效益目标得以最大实现、支持董事会依法依规进行决策、强化监事会有效行使监督权、保障高级管理人员充分履行忠实与勤勉义务，以此反向助推党组织快速发展。最后，要推动党组织与国有企业关系之间的规范化。基于国有企业中价值多元，形成了多元与复杂的社会网络，如何确保多元价值发挥最优效应，明确党组织与国有企业之间的规范关系是可能的路径。此种规范关系不应仅仅局限在国有企业章程之中，还应体现在法律、党内法规、企业章程等复合性规范之中，以此使得各级党组织和党员干部形成规则权威意识、制度权威意识，破除党内人治的思维和观念[40]，增强党组织运用制度性权威治理国有企业的能力，最大程度发挥党组织在国有企业中的引领力。

(二)扩大党组织引领国有企业治理的覆盖面

随着我国社会主义市场经济不断发展，市场创新的产物愈发复杂。国有企业作为市场经济的重要基石，同样也随着市场经济发展变化而变化，企业内部组织结构、部门划分逐步向精细化演变。企业中流动资源增多，企业人员自由意志的空间扩大，这些因素深层次冲击了党组织在国有企业的引领力。在新时代国有企业改革的浪潮中，党组织必须重新考虑这些现实，并积极应对，尤其是需要依照《中国共产党党章》以及最新公布的《中华人民共和国公司法》(修正案)对国有企业党组织引领功能之定位，进一步强化党组织在企业中引领的广度与深度，强化党组织的引领功能。

1.党组织应当对国有企业内部所有机构进行全覆盖

“双向进入、交叉任职”主要是针对《公司法》中股东会、董事会、监事会、高级管理人员等传统的治理机构，但为应对新形势变化，党组织还应覆盖到国有企业所有机构之中，实现机构全覆盖。例如将党组织嵌入到国有企业新设的长期稳定的治理机构或部门之中。

2.党组织在国有企业覆盖人数比率应当作出底线性规定

目前，党组织成员交叉任职的规定，主要针对的是在“关键少数”职位上的规定，但是对于企业内部各机构，党组织嵌入的广度与深度没有更为明确的规定。在全过程的民主制度下，为了提高党组织在企业中的引领力，党组织除了在“关键少数”职位需要掌握主动权外，还需要在机构人数覆盖上占据一定的优势。当然，这并不是说在企业所有治理机构中党组织成员都要占据人数的绝对优势，而是需要根据机构本身属性作出科学的制度安排，实现党组织的“引领力”与机构“属性力”之间动态平衡。

3.党组织对企业运行决策领域实现全覆盖

除了党组织人数比例全覆盖到国有企业全部治理机构之外，党组织还需对国有企业决策经营事项产生一定的影响。当然，这种影响有程度的划分。对企业影响极大的“三重一大”等事项，党组织具备决策权，而对于投资运营等经济领域决策党组织则仅具有建议权。总的说来，党组织对于国有企业治理全覆盖不是形式意义上的覆盖而是实质意义上的覆盖，更多地需要根植于国有企业其他治理机构和治理人员内心真正的认同，充分发挥其他治理机构和治理人员的预设功能，使得国有企业能够聚合到中国共产党的周围，成为中国共产党引领和整合社会的重要组织力量[41]。

(三)提升党组织引领国有企业治理的效率

无论是提高党组织的理性认知，还是提高党组织引领国有企业治理的覆盖面，提升党组织引领力的质效取决于国有企业中党组织能否高效运转，能否有力推进国有企业高速发展。在新时代治理理念的要求下，要形成党组织与国有企业、企业内部治理机构、治理人员的“共振效应”，核心是国有企业、内部传统治理机构、治理人员能否按照自身原生预设性逻辑自主发展；党组织能否从全局层面站稳制度资源供给和资源配置的权威角色，能否从局部层面着力于党组织为其他治理主体提供足够的发展空间和制度支持。具体而言，提升党组织引领国有企业治理效率需要关注以下几个方面。首先，明确效率不等于效益。国有企业治理机构均可强调效率贯穿于治理的全过程，但效益并不能普遍适用于所有治理机构。例如党组织可以将效率作为其党组织内外建设完善的指导要求，但是并不会把效益原则作为其内生性的根本指导原则。因而，提高党组织在国有企业中的治理效率是提升党组织在国有企业引领力的可靠路径之一。其次，优化党组织与企业传统机构所形成的制度，最大程度发挥制度权威和制度效率。党组织与股东会、党组织与董事会、党组织与监事会、党组织与高级管理人员以及党组织与其他新型国有企业治理机构之间形成的制度深刻杂糅着各类团体组织的价值目标，是体现党组织引领效率的显著指标。党组织与国有企业传统治理主体形成的制度不稳定、不科学、有阻碍，都深刻影响各治理机构运营效率最大化的实现，对党组织引领治理的目标造成破坏。例如，党组织与股东会之间就需要清楚界分党组织与国资委之间的角色定位，如果角色定位混乱或者不明晰，在“股东会中心主义”的影响下，就会导致党组织被“边缘化”，难以发挥引领效力。基于此，需要对党组织与股东会、董事会、监事会、高级管理人员之间的制度规范，尤其是在章程层面的规范进行定期评估。从程序的合法性及合理性、决策效率、决策后果等维度细致梳理党组织引领国有企业治理的阻滞之处，从制度层面进行消解，以此提升党组织的引领力。最后，高度重视党组织内生的文化助推力。有学者指出，虽然经济是法律发展的原动力，但文化才可能最终决定公司法的实际表现及边界[42]。从这一角度来看，提高党组织引领国有企业治理效率，制度规范是关键，但是组织的文化建设亦是不可忽视的核心环节。党组织在引领国有企业治理的过程中，要充分发挥党组织成员的模范先锋作用，利用好党组织自身的优势，为国有企业的发展提供优质充足的人力资源，以此营造良好的企业文化，促进企业各治理结构法定功能的履行，从而为制度规范所形成的“共振效应”持续赋能。

(四)划定党组织引领国有企业治理的法律路径

社会治理的方式主要有两种：一种是通过立法对社会进行规范，例如法律、行政法规、党内法规等；另一种则是社会内部自行生成相应的规范进而维护社会稳定发展，例如商业惯例、企业章程等。党组织引领国有企业治理，无论是明晰主观认知、扩大人员覆盖还是提升治理效率，最终皆需要以文本形式作为媒介予以最终呈现。该文本的形式包括法律、党内法规与企业章程。但如何实现三类文本之间、硬法与软法之间高效协同[43]，是党组织引领国有企业治理无法回避的问题。笔者认为党组织引领国有企业治理的法律路径可以遵循三类文本之间、硬法与软法之间高效协同的思路，从以下几个方面着手。

1.从法律层面明确党组织的引领力

党组织引领国有企业治理亟需法律予以底线性的规制，这既是现实要求，也是回应体系化规制的需求。从现实的角度来看，除却上文所提及的章程规范具备难以克服的局限性以外，党组织引领国有企业治理在法律程序的疏漏、行为效力判定的模糊、法律责任后果承担的缺失，都极大影响党组织在国有企业中的引领力；从体系化的角度来看，目前党组织与国有企业之间的关系主要由党内法规、部门规章以及企业章程予以规制，法律规制效果不显，使得整个规制逻辑链条断裂，这不符合法治国家建设的思路。基于此，建议在《公司法》国有企业专章部分或者针对国有企业设立的单行法中对党组织作为国有企业法定治理主体、对国有企业治理发挥引领作用作出更为明确的规定，并且对党组织引领股东会、董事会、监事会运行的权利义务责任作出细致规定。

2.从党内法规层面彰显党组织的引领力

党内法规主要侧重于国有企业党组织内部建设，强化对国有企业党组织的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、制度建设。

3.从企业章程自治层面提升党组织的引领力

基于国有企业之间在经营范围、业务性质存在差异，通过法律保障党组织的引领力只能是底线性规定，需要充分留给国有企业自治的空间，即国有企业可以通过企业章程针对法律与党内法规所规定的内容进行更为细致的规定，使章程成为复合性杂糅的规制规范。

五、结语

从“嵌入”到“引领”，是党组织治理国有企业在新时代的客观要求。党组织引领目的从“单一化”过渡到“多元化”，引领方式从政治控制转到政治引领再转到复合性引领，党组织在国有企业中的地位愈发重要，国有企业对党组织引领治理的需求愈发迫切。明确党组织引领国有企业治理的理性认知、扩大党组织引领国有企业治理的覆盖面、提升党组织引领国有企业治理的效率，以及划定党组织引领国有企业治理的法律路径等举措为企业获得深层次发展提供了制度论纲。接下来，在制度论纲之基本指引下，可以继续展开党组织与国有企业股东会、董事会、监事会以及其他治理机构之间治理功能协调的定性与定量研究，不断提升国有企业党组织的引领力，不断推进优化党组织治理行为的质效，助推国有企业高速平稳发展。