检察听证价值功能分析及实践运用

● 柳小惠 杨 芳 杨利军/文

检察听证是检察机关贯彻习近平法治思想、落实以人民为中心要求、主动适应新时代对检察办案提出新要求的重要举措，是检察机关助推国家治理体系和治理能力现代化的重要方式，对推进依法治国、建设社会主义法治国家具有重要的意义。

一、检察听证价值功能分析

检察听证是检察机关为有效行使法律监督权、准确适用法律、正确适用司法政策、有效解决各类信访、控告申诉等案件，运用法治方式，借助第三方力量，以案件当事人和公众“看得见、听得到”的方式，将案件是非公正摆在桌面上，将检察机关的办案程序、方式和依据晒在阳光下，集中各方政治智慧和法治智慧，分析案件证据、查清案件事实、准确适用法律、正确处理案件，最大程度促进案结事了人和政通，实现检察机关服务大局、司法为民、公正司法的职责。其价值功能主要体现在以下层面：

（一）政治层面

“坚持以人民为中心”是习近平法治思想的核心要义，检察机关要贯彻“以人民为中心”法治思想，必须在执法司法中充分体现人民利益，努力实现良法善治，而检察听证无疑是检察机关落实人民民主、实现公正司法的有效履职方式。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）明确指出引入听证等方式审查办理疑难案件［1］参见《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》第3条。，将检察听证上升为党中央对检察工作的制度性要求。检察机关只有切实增强政治担当，准确适用检察听证制度，用心用情办好每一个案件，在具体办案中充分体现党和国家司法政策，采取多种法律措施和手段努力修复社会关系，让公平正义可见可感，才能落实习近平“以人民为中心”法治思想、满足新时代下人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面更高层次的期待和要求，才能厚植党的执政基础，提高党的执政公信力，推进党的执政能力和国家治理能力的提高。

（二）法治层面

检察听证是检察机关在办案中运用法治思维，以程序正义促进实体公正的重要履职创新。其在实体正义方面的体现为集中各方力量促进公平正义实现。检察听证中，通过检察机关、当事人及其代理人、相关办案单位、第三方听证员之间的充分交流、良性互动，以民主办案方式，公开调查核实、提交证据，让当事人充分发表意见、办案单位充分释法说理、第三方充分发表评议意见，最终在检察机关全面充分听取各方意见的基础上，全面客观认定事实、准确适用法律，对案件作出公正处理决定，实现实体公平正义。其在程序正义方面的体现为程序的正当性，即程序要实现公正的价值目标就必须保证案件的裁判者能够听到基于平等地位所发出的不同声音，这是程序公正的基本要求。检察听证通过让当事人充分享有、行使参与听证、表达诉求的权利，实现案件当事人之间、案件当事人与司法办案机关之间的平等交流互动，既尊重和保障了人权，又以程序公正的基本要求保障案件办理通过多方智慧得到公平公正处理。

（三）社会层面

检察听证是检察机关落实《意见》要求“坚持和发展新时代‘枫桥经验’”［2］同前注［1］。的具体履职体现。检察听证的一个重要功能就是通过发挥检察机关依法能动履职作用，运用多方智慧消弭积怨、化解矛盾、息诉罢访，促进争议实质性化解，同时深化巩固发挥听证效果，加强诉源治理，推动问题力所能及地得到解决，助推国家治理体系和治理能力现代化。信息化时代下，检察听证的社会影响越来越广泛，检察人员要以“如我在诉”的境界和“求极致”精神扎实规范正确适用检察听证程序，在办案中准确把握好法、理、情的关系，充分听取意见，充分释法说理，保障检察听证参与各方的知情权、参与权、表达权、监督权，尽最大可能实现社会公平正义，并获得当事人和社会民众对案件处理决定的认同和支持，增强广大人民群众对法律监督公正权威的认同，以司法公正引领社会公正，［3］同前注［1］第4条。规范社会行为，引导价值取向，增强人民群众法治观念，促进社会治理有序推进。

（四）制度层面

检察听证是检察机关深化司法民主制度、落实《意见》“加强对检察机关法律监督工作的监督制约”［4］同前注［1］第18条。要求的自觉履职。检察听证制度公开检察机关办案的“面纱”，及时回应群众诉求，拓宽群众有序参与和监督检察执法司法的渠道，坚持执法司法过程公开和结果公开并重，推进执法司法的规范化、标准化、信息化建设，构建开放动态透明的阳光执法司法机制，通过充分阐释案件事实、证据、适用法律、政策依据等，帮助听证人员了解检察办案的法律程序和法律依据，消除诉讼参与人和社会公众对执法司法办案的质疑，以“看得见”“听得到”的方式使社会各界更加深入地了解检察机关如何办案，以兼听则明既解“法结”又解“心结”，是检察机关深化检务公开、接受社会监督、推进“为民办实事”的有效举措，拉近了检察机关与社会各界的联系，有利于实现以公开促公正、以公正促公信。

二、检察听证实践中存在的问题

最高检《人民检察院审查案件听证工作规定》（以下简称《听证工作规定》）明确了检察听证的目的、内容、程序、要求，将听证工作纳入“四大检察”“十大业务”，为进一步规范、深入推进检察工作提供了遵循。各级检察机关按照“应听证尽听证”要求，大力推进听证工作，将检察听证作为服务大局、检察为民的一项常态化办案措施，有效提升了案件办理和矛盾化解质量。检察听证作为一项创新制度，在具体运行中还有待进一步完善，以兰州市检察听证实践为例，检察听证工作还存在以下不足。

（一）检察听证工作开展不均衡

检察听证工作推进以来，听证案件主要以刑事领域案件居多，民事检察、行政检察等领域公开听证的案件较少，检察听证工作发展不平衡的问题比较突出。从2021年兰州市检察机关听证工作数据来看，共开展听证办案786件次，其中拟不起诉案件384件次，占比为48.85%；审查逮捕案件52件次，占比为6.62%；羁押必要性审查案件12件次，占比为1.53%；刑事申诉案件10件次，占比为1.27%；民事诉讼监督案件9件次，占比为1.15%；行政诉讼监督案件8件次，占比为1.02%；行政公益诉讼案件77件次，占比为9.80%；单独申请司法救助案件8件次，占比为1.02%；其他类型案件226件次，占比为28.75%。可见听证工作中对拟不起诉案件开展听证最多，占全部听证案件的近一半，行政公益诉讼案件、审查逮捕案件次之，其他类型案件开展听证工作较少，反映出兰州市检察机关对于比较容易操作、听证压力较小的不起诉案件采用检察听证程序办案较多，对难度较大、存在一定压力的案件，采用检察听证程序办案较少，如刑事申诉案件，实践中由于群众反映较为强烈、矛盾较突出，办案难度较大、采用检察听证程序办案数量少。

（二）检察听证办案实质化不足

主要表现为：一是听证会有凑数之嫌。基层院听证案件存在听证形式化现象，部分听证案件案情简单，案件矛盾基本化解或争议性不大，没有充分发挥听证制度在化解疑难复杂案件、争议案件和重大社会影响案件中的作用和效果，为听证而听证，浪费听证资源。二是听证会前准备不足。受办案期限或协调准备工作影响，部分听证案件存在未在听证3日前告知听证会案由、需要听证的问题和相关法律规定，未将相关案件情况和材料发送给听证员，导致听证员没有充足的时间审读和思考听证会案件，仓促听证，甚至听而不证，影响案件评议质量。三是听证员作用发挥有限。2021年，兰州市检察机关听证工作中，其中采纳多数听证员意见的案件731件次，其中多数听证员同意检察机关初步处理意见的案件730件次，显示出听证案件的评议意见与案件承办检察官拟处理意见高度一致，很少存在听证员变更承办检察官拟处理意见的案例。究其原因，一方面是检察官业务素质、办案能力较高，办案质效得到不断提升；另一方面是听证员队伍受专业性、稳定性等因素影响，存在能力欠缺、担当不足、准备不充分等问题，听证中不能或不敢充分发表意见，听证评议意见质量不高，影响听证办案质量，有走过场之嫌。

（三）听证工作机制有待进一步完善

最高检《人民检察院听证员库建设管理指导意见》对检察听证工作进行了进一步规范和完善，但在具体实践运行中，尚需细化、明确相关机制和操作，以便规范、统一、有效开展听证工作，提高听证工作质量。一是听证员库运行尚缺少统一规范规定。目前大多数检察院听证员库已建成，但尚缺乏规范、完善的操作细则，如听证员误工补助、食宿、交通等费用还没有具体的发放标准，存在各省、各地执行差异，需要进一步规范和完善相关标准。二是对听证员知情权保障有待细化。由于对检察机关应当向听证员介绍案件情况的方式、范围没有明确规定，各地做法不一，大多数检察办案人员采取电话通知等方式，简要介绍案件情况，未向听证员提供原案法律文书等相关资料，需要进一步统一、规范听证员知情权保障规定。三是检察听证司法协作机制有待进一步完善。如存在刑事申诉案件缺少公安机关、法院承办人参与现象，原案侦查人员、审判人员等相关办案人员以各种理由不到听证现场，影响听证员对相关问题的深入了解，当事人诉求和争议难以得到充分释放和回应，影响听证案件质量，影响争议化解效果。四是对听证工作考评奖惩机制尚待完善。大多数检察院虽然将检察听证工作纳入业绩考核，但对具体考核指标尚缺乏科学细化或细化不够，如仅规定组织听证一件次加一定分，但尚未对听证案件具体质效进行考核，需要进一步完善相关考核指标和标准。

三、完善检察听证工作的建议

检察听证工作是检察机关依法能动履职、深化司法公开、实践检察为民的重要办案方式，是深化检察改革的一项重要举措。各级检察机关要按照最高检全覆盖、“应听证尽听证”要求，进一步深化检察听证工作，不断提升工作质效，以实实在在的办案成效提升人民群众对检察执法司法的认同感，实现检察办案“三个效果”的有机统一。

（一）进一步规范执行检察听证制度

严格执行《听证工作规定》，坚持“应听尽听”原则，做到符合检察听证条件的六类案件听证全覆盖，推动检察听证成为提升检察机关办案质效、促进执法司法公开公正的重要程序和方式。听证实践中，要正确把握和理解“应听证尽听证”原则，既要做到“四大检察”“十大业务”全覆盖，避免听证制度适用质效不均、案件类型较为单一等不均衡现象，又要破解为听证而听证、凑数听证问题。首先，更新执法司法办案理念，牢固树立“以人民为中心”“客观公正立场”“三个效果有机统一”“监督者更要接受监督”等理念，进一步增强检察听证意识，将检察听证从检察机关的外在要求转变为检察人员的自觉行动。通过听证工作实践运用的实实在在的效果让检察人员充分认识、切身体会到听证工作是帮助查明事实、准确适用法律、化解争议矛盾、促进社会和谐、提升执法司法公信力的有效手段，从根本上促进其适用积极性，主动做到能听证、会听证、敢听证。其次，加强听证工作培训和岗位练兵，通过观摩、实训、竞赛等多种方式提高检察人员善用听证方式的工作能力，增强其应对复杂听证局面的信心，对真正需要听证的疑难复杂、有重大影响的案件、在事实认定和法律适用上有分歧的案件准确适用听证程序，克服畏难情绪，避免在选择听证案件时“避重就轻”，对争议已基本解决或没有多大争议的简单案件进行听证。第三，准确把握听证案件的范围与重点。检察听证范围的逐渐拓宽和准确适用、检察履职方式的显著变化和不断完善是一个调试的过程。推进听证制度常态化运行后，检察机关应定期加强对案件听证率和听证案件类型的分布情况评估，将听证的范围与重点确定为调查核实、准确适用法律和司法政策、解决争议、息诉罢访等，保障实现听证工作的预期效果，真正做到利用有限的司法资源“应听尽听”，实现听证功能价值的最大化。

（二）进一步推进检察听证实质化运行

为保障和提高检察听证质效，需要在检察听证重点环节和关键节点强化机制、细化措施，使听证员能够有序参与、有效评议听证案件。首先，建好用好听证员库，保障听证员队伍的稳定性。检察机关已通过主动邀请、单位推荐或个人自荐等方式建立了听证员库，根据办案需要将相关行业专家、学者、专业人员纳入听证库，提高了听证员专业素质，为保障听证办案质量提供了基础条件。检察听证实践中，要做好听证员库运行工作，建立相关机制，采取有效措施，对听证员库成员实行动态管理，加强履职管理和监督，强化履职能力培训，促进有效履职。其次，完善听证员选取机制。检察机关要针对不同类型案件、具体案情、申请人诉求和需要解决的问题，选择相应专长的听证员参与听证，保障听证员在听证案件中发挥专业特长，提出专业性意见，为检察机关更好处理案件提供帮助，特别是在一些疑难复杂案件处理中，邀请相关领域专家作为听证员，充分听取专业意见，能够使案件处理结果更具公正性、更有说服力。在听证员的选取方式上，可采取根据案件类型和拟听证事项涉及的专业类别随机抽取相应类别成员的方式，以保障听证员选取的公开公平公正。对听证员库中无相关专业听证员的，可邀请库外专业人员担任听证员，并根据办案需要定期增补听证员库成员，完善相关专业类别听证员，对不再符合担任听证员资格的，要及时出库。第三，落实和完善听证程序相关机制。严格落实《听证工作规定》关于听证申请、听证公告、听证回避、听证步骤、听证纪律、听证席位设置等规定，并完善相关实操措施，以提高听证质量。一是完善听证准备工作机制。准确把握听证目的和重点，根据办案听证需要选好相关专业听证员，于听证3日前将案件材料发送给听证员，保证听证员有较为充足的准备和思考时间，加强与听证员的沟通和良性互动，为保障听证会质量做好充分准备。二是围绕听证中 “证”，加强论证和释法说理。根据申请人诉求或案件办理需要，结合案件事实和证据，在听证中充分进行证据展示、分析论证和释法说理，以获得当事人对检察机关处理决定的理解和认可。三是重视听证中“评”，提高听证质量。完善听证评议和听证意见采纳机制，保证听证员独立进行评议，并将听证意见作为处理听证案件的重要参考，对拟不采纳听证意见的，须经相关程序才能作出决定，既保证听证程序的有序有效运行，又保证检察机关依法独立公正办理案件。四是完善对听证活动的监督和履职评价。可邀请人民监督员作为第三方对听证活动进行全程监督，对听证调查、分析论证、释法说理是否充分，会议程序是否规范，各方权益是否得以充分保障发表监督意见，促进检察工作的民主化，提高检察工作的公信力。同时，加强对听证员的履职评价，对听证员遵守听证工作规定情况、工作态度和勤勉情况、履行听证员职责情况、执行回避与保密规定情况等进行记录和评价。五是进一步深化和发挥检察听证效果。注重听证善后工作，加强“溯源治理”和“听后跟进”工作，对于当事人“法理之外、情理之中”的诉求，要加强部门有效衔接，落实相关救助工作，力所能及地推动问题解决。第四，完善听证考核机制。围绕听证质效科学设置、细化听证考核指标，不仅对听证开展案件数进行考核，更要对听证案件质量进行考核，如将听证后的纠纷化解率、信访反复率、检察建议采纳率及整改落实效果、人民监督员评议、在中国听证网直播公开听证等确定为考核指标，细化考核分值，促进检察听证工作科学发展。

（三）进一步创新听证工作方式