新时代持续优化广西营商环境问题研究

孟 雁

一、营商环境的背景及内涵

（一）背景

党中央、国务院高度重视优化营商环境工作。2017年7月17日，习近平总书记在中央财经领导小组第十六次会议上指出，我国要持续优化和完善营商环境，不断提升开放程度和开放水平，为社会投资创造更好的社会环境，打造更加透明更加公平的投资环境，积极推动社会主义市场经济体制深化改革，为我国社会主义经济高质量发展奠定基础[1]。2018年11月28日，国务院第32次常务会议决定按照国际可比、对标世界银行标准、中国特色原则，开展中国营商环境评价，并逐步在全国推广。2019年2月，国务院正式批复《营商环境评价实施方案》，确定2019年在直辖市、计划单列市、部分省会城市和地级市开展营商环境评价工作。2019年5月，覆盖41个城市的国家营商环境评价正式展开。2019年10月22日，国务院颁布了《优化营商环境条例》，该条例于2020年1月1日起施行。2019年11月27日，国务院常委会部署2020年营商环境评价工作。2019年11月5日，第二届中国国际进口博览会在上海开幕，习近平总书记出席开幕式并明确指出中国将不断完善市场化、法治化、国际化的营商环境，以国家治理体系和治理能力现代化为高水平开放、高质量发展提供制度保障[2]。因此以产业转型升级为导向，积极推动供给侧深化改革，不断提升市场开放水平，是我国经济高质量发展的基础。同时，在国家层面，我们要积极采取有效措施激发市场微观主体活力，在重点领域和重点行业培育具有竞争力的优质企业，积极培育壮大新动能，促进形成强大的国内市场，统筹各项工作，推动深化改革，优化产业结构，要有效预防结构性风险，对经济正常运行提供保障，通过营造良好的营商环境，提振市场以及行业信心，提升对社会资本的吸引力，加速推动社会主义现代化发展，不断提升人民群众的幸福感，践行为人民服务的发展理念[3]。

（二）内涵

世界银行在2001年提出了营商环境这一概念，相关学者也对营商环境进行了深入研究，许多国家及地区将营商环境视作经济发展的重要影响因素。在这种背景下，我国政府高度重视营造良好营商环境的重要性，着力提升企业投资吸引力，助力经济发展。营商环境的优化和改善在政府职能体系中的地位不断提升。营商环境通常被认为是企业市场运营活动相关的影响条件。《优化营商环境条例》指出，我国将持续推动简政放权的深化改革思路，不断提升市场主体服务水平，适度降低政府在市场资源配置中的作用和影响力，通过减少政府的市场干预行为提升市场的规范化水平，同时政府应深化内部改革，不断提升政务服务能力，建立完善的事中监管体系和事后监管体系，在制度层面上为降低市场成本提供保障，为市场运行创造更好条件，为市场发展注入更大动力。在营商环境优化过程中，我们必须始终坚持法治原则和市场原则，根据市场需求以及发展趋势提供有针对性的服务，强化各级部门的服务意识，通过不断的制度创新提升协同联动水平，为市场主体发展营造良好的法治环境，不断提升市场的透明度和公平性，为实现高质量发展目标奠定基础[4]。

世界银行从2003年开始，每年发布一期《营商环境报告》，该报告整体评估全球主要经济体营商环境，并根据评估结果对其进行排名，这份报告总体被认为比较客观，也可以比较直观地反映各个国家以及地区的营商环境水平。2019年10月24日，世界银行发布了年度营商环境报告——《2020年营商环境报告》（Doing Business 2020）（以下简称《报告》，是至今最新的报告，之后几年没有发布），客观评价了190个经济体的营商环境，并对其便利度进行了排名。《报告》表明，中国的营商环境持续优化，营商环境便利度名列全球第31位，相较上一年度的第46位提升了15位，这也是中国营商环境排名首次进入全球前40。良好的营商环境是吸引力、竞争力，更是创造力、驱动力，还是社会发展进步的风向标[5]。

二、广西营商环境评价指标体系及优化成效

（一）评价指标体系

2018年开始，广西在高质量发展导向下，高度重视营商环境的优化和完善，针对营商环境方面存在的诸多问题提出一系列改进计划，通过全方位的深化改革和自我革新，切实有效地解决营商环境存在的问题，不断优化营商环境各项指标，积极对标国际标准，为经济持续稳定发展创造良好条件。

为了营造公平、透明、可预期的营商环境，尽可能减少制度性交易成本，促进资源优化配置，按照相关理论指引和评价导向，广西提出了以法治化为基础、以国际化为参考、以便利化为手段、以市场化为导向的营商环境分析和评价框架，以期优化提升营商环境。广西营商环境指标体系紧紧围绕法治化、市场化、国际化和便利化四个内涵，既参照了世界银行的通行做法，又在评价逻辑方面引入了质量监管和办事效率两个维度，并在此基础上构建了三维度评价模型，在三个方面选择了相应的评价指标，综合反映区域服务质量、监管水平、投资吸引力。广西构建了包含开办企业、办理建筑许可等25个一级指标和130个二级指标的营商环境评价指标体系。由此可知，广西在营商环境优化方面的具体措施囊括了世界银行在营商体系评价方面的主要指标。同时，广西高度重视资源要素的供给保障，为项目建设创造良好条件，使之与地区发展水平高度契合。广西积极优化和完善营商环境，开创高质量转型发展新局面，大胆改革创新，从企业开办、不动产登记、项目审批、政务服务方面全面布局创优营商环境工作任务，并成立了优化营商环境领导组，全力推进各项改革举措的落实，目前已取得明显成效。广西进一步转变政府发展职能，通过为企业提供更优质的服务，不断提升市场发展活力。广西在营商环境核心指标方面设置合理，针对发展要求建立完善的指标评价体系，并提出了科学的评价方法以及整体思路，推动营商环境评价工作的高质量发展。此外，为确保营商环境评价工作有效开展，广西还引入第三方机构负责评价工作，进一步提升营商环境评价的科学性。

（二）优化成效

立足广西营商环境整体现状，结合国内外先进经验以及科学做法，应从以下几个维度对广西营商环境进行优化和完善：

1.政策体系日益完善。在全面推动营商环境优化过程中，广西积极开展深入调研和排查，通过多种方式了解问题，在问题剖析的基础上推动深化改革，弥补发展短板，在发布一系列政策措施的基础上，为营商环境的优化和改进提供支持，逐步形成了具有广西特色的营商环境优化政策体系，为广西营商环境的优化创造了良好条件。随着各项政策的落实到位，广西在政务、人力资源、融资、通关等各个方面取得重要进展，政企关系呈现新的特征，经济体制改革实现重要突破，服务效能进一步改善，减税降费政策的积极效应正在显现，企业税负、市场经营成本不断降低，税收及经营环境持续优化。在政策层面，广西为企业持续稳定发展提供了强有力的支持。例如，通过建立政府诚信机制，确保了相关政策的持续性和稳定性；通过不断优化和完善融资担保体系，从多个维度降低实体经济融资难度，为实体经济发展提供更多保障；不断优化融资制度，营造良好的融资环境。

2.不断提升行政能力，政务服务环境日益优化。广西在建立健全政策体系的同时，积极开展专项活动持续优化和完善营商环境，在政府机构深化改革的基础上不断提升政务服务能力。广西建立了政务服务一体化机制，实施“一事通办”的改革措施，不断改善政务服务能力。例如加快推进“一窗受理”和“集成服务”，通过“业务部门+政务服务监督管理部门”的方式组建综合窗口人员队伍，按照“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”的模式，实现从原来的“专项受理”向“全科受理”、后台办理人员从“单部门办理”向“多部门协调办理”的转变，既有效消除了部分办件量少的职能部门派驻人员“闲坐窗口”的现象，极大地节约了人力资源，又解决了政务服务事项“应进必进”的问题。

3.社会投资类建设审批提速明显。在社会投资类项目和社会低风险类投资项目的投资许可、建设许可、土地使用等方面出台了相对完善的措施，通过建立“一窗受理”机制，实现各个环节、各个部门的有效联动，不断提升项目审批效率，针对工程项目长期以来存在的问题，不断精简申报材料和申报流程。例如办理建筑许可时，进一步加强了对项目审批全流程再造的政策落实，强化“并联审批、联合验收、多图联审、多测合一”等方式，优化办理流程，缩短审批时间。在完善审批体系的同时，进一步细化工程建设项目的分类审理流程，尤其是针对社会投资类带方案出让、中型或小型项目等，减少不必要的审批事项，缩短了办理环节和时间。

三、广西营商环境存在的问题

整体而言，广西优化营商环境的努力虽然取得不少成效，但广西发展也仍然面临诸多挑战，对营商环境也提出了更高要求。根据笔者的调研，就现阶段而言，广西营商环境和我国东部发达地区相比依然存在较大差距，限制企业发展因素依然存在，特别是对中小企业而言，在融资、管理、人力资源等方面依然存在诸多问题，比如：放管服改革进程较缓，难以满足市场发展要求；电子政务系统尚不完善；一体化政务平台有待进一步改进；制度化交易成本依然维持在较高水平；企业税费压力居高不下；相关法律体系尚不完善，规章制度的适用性较低；监督体系有待进一步健全，市场规范化水平需要进一步提升。

应充分认识到尽管广西营商环境的部分指标模拟排名优于北京与上海等发达地区，但这种相对领先具有一定的滞后性，且领先优势并不突出。2021年以来，北京与上海均对营商环境建设采取了更大力度的改革，出台了优化营商环境3.0版本方案。相信伴随相关发达地区优化方案的落地，广西部分指标将不具有横向的区域比较优势。结合调研评估、实地走访、与政府及企业座谈后发现，各地方政府都积极落实营商环境建设，大部分工作任务已顺利推进和完成，但同时也发现广西及其各设区市的优化营商环境工作还存在以下几个问题：

（一）部分工作人员发挥主观能动性还不够

一是对世界银行及国家营商环境评估方法认识得不够清晰，一些在营商环境建设一线的部门负责人和业务骨干不了解评估指标及其评价标准。二是对优化营商环境的应关注重点认识不清晰，导致部分地方出现了“数字才是王道”的错误认识，不太清楚世界银行或者国家评价指标部分数字背后代表的意义，出现了为“要数字”而“造数字”的现象。同时就政策的实际执行效果来看，尽管广西已出台相关政策，但现实中由于各种体制机制的制约，政策落地困难，或者执行效果不佳。三是部分地方政府及其工作人员的主动服务、法治、创新等理念有待加强。上述理念是决定营商环境建设水平的根本制约因素，而这一点正是广西部分工作人员还比较欠缺的地方。在工作能动性上，现实中有些地方疲于应付上级考核任务，实际自主性的作为有限。

（二）行政服务水平和办事效率有待提升

虽然政府简政放权改革不断推进，但是行政审批改革成效覆盖率较低，一些城市多证合一改革尚未完成，行政审批尚未形成有效联动，审批程序依然复杂，审批时间有必要进一步控制和压缩。部分地区在电子政务改革方面进程缓慢，政务一体化平台难以真正发挥作用，特别是尚未建成高效的一视通运行管理系统。此外，广西现阶段通关便利化水平相对较低，在一定程度上限制了跨境交易，港口竞争力难以和东部地区相提并论[6]。

（三）信息透明度有待进一步提升

市场信息透明度是营商环境优化的重中之重。经过笔者在2021年的调研，笔者认为，当前广西政府网络透明度不足，公开的信息与程度难以满足群众需求，信息不完整、相互冲突、不够清晰等问题凸显。如当前信息公开是各项营商环境优化工作的前提条件，然而广西各地区审批事项信息公开机制不完善，审批效率得不到有效提升。

（四）市场公平环境有待进一步强化

政府需要协调自身和市场关系，避免对市场资源要素配置进行过分干预。政府应积极发挥引导作用，在简政放权的基础上，为企业发展壮大提供更多支持。政府应积极采取多项措施，不断提升市场主体积极性，在政府、市场、企业之间建立完善的互动关系。根据2020年底广西发改委委托第三方评估机构出具的营商环境报告，就现阶段而言，广西市场准入制度性成本依然维持在较高水平，市场作用没有得到充分发挥，民营企业在和国有企业的市场竞争中处于劣势地位。广西尚未针对中小企业建立完善的权益保障机制，公益性组织以及自律性组织没有充分发挥应有作用。

（五）监管体系还需加强

随着政府职能的转变，对行政审批效率有了更高的要求，政府应建立更加完善的事中监管和事后监管体系，切实有效地保障市场主体权益，确保市场稳定运行。为实现上述目标，一方面要推动规范化执法，另一方面则需要建立完善的监管机制，对相关主体的行为进行持续监管。现阶段，监管不规范的问题较为突出，自由裁量权滥用现象时有发生，导致工作满意度降低。监管流程整合度较低，信用体系、黑名单制度等方面的改革工作相对滞后。

（六）司法救济机制有待优化

营商环境的优化离不开完善的法律环境，只有建立公正公平的司法环境，保障投资者的合法权益，才能集聚更多资源要素。在市场机制下，各种纠纷频发，只有充分保障相关主体权益，建立完善的纠纷解决机制，才能确保整个市场的平稳运行。目前，广西法律资源配备滞后，各项法制建设工作不到位，在一定程度上制约了其营商环境优化和改善。

四、优化广西营商环境的办法和措施

优化营商环境有利于优化资源配置、协调区域发展，同时优化营商环境也是一项涉及社会经济、改革开放等众多领域的系统工程，是政府为市场主体提供的一种优质公共服务。营商环境具有普惠性、系统性和前瞻性。笔者建议结合广西营商环境的实际情况，对于目前排名比较靠前的优势指标，要保持好优势和创新引领作用；对于得分较低的劣势指标，应在完成国家规定性动作的基础上，对标前沿水平，做好补足短板和赶超工作；对中央事权为主的指标，做好贯彻落实和衔接配套工作。为持续优化营商环境助力广西高质量发展，笔者建议采取如下措施：

（一）对标国际前沿，持续提升营商环境优势指标

2019年是广西实施优化营商环境的攻坚突破年，同年2月开展“百日攻坚”行动，聚焦营商环境的短板和不足，进一步简化企业办理事项环节、精简申报材料数量、压缩事项办理时间，强劲推进广西营商环境的整体飞跃。自开始实施改善营商环境“百日攻坚”行动以来，广西在营商环境的很多领域持续发力，出现诸多亮点和经验，形成了一批批营商环境的优势领域。例如：通过采取压缩不动产登记办理时间、实现不动产登记一窗办理、探索“互联网＋不动产”等方式形成“南宁模式”。总体来看，广西在开办企业、不动产登记、获得电力、办理破产几个方面已达到国际先进水平，属于广西的优势指标。为持续保持优势指标，还需进一步开发内部潜力，提升行政效能，总结广西区内先进地区的经验做法，在整个广西范围内加以宣传推广，提高广西营商环境在全国的影响力[7]。

（二）着力解决营商环境中存在的突出问题

与世界先进水平和全国前沿水平差距较大的指标就是劣势指标。广西在知识产权保护、创新创业、基本公共服务等领域的指标评价分数相对较低，与全国其他先进地区有较大差距。另外，跨境贸易、政府采购、招标投标等指标与国内先进地区相比，改革成效不够突出，属于广西的一般性指标。这些指标反映的共性问题就是工作人员业务不熟练、办理流程繁琐、标准不够明确、信息内容公开不足、部门之间缺乏联动、企业重复递交材料、办事需要跑多次、中介机构不专业、基本公共服务群众满意度不高、市场创新要素难以集聚等。就这些问题，广西应看到自己的短板与不足，加强对相关人员的业务培训并完善考核机制，构建职能部门协同联动机制，充分利用“互联网+”的优势，发挥互联网的信息共享及传达速度优势，持续优化办事制度和提高效率。

（三）对中央事权的指标，要着力做好地方政策衔接配套工作

不动产登记、办理破产、保护中小投资者、劳动力市场监管、获得信贷和执行合同等指标是涉及国家法律法规的问题，是以中央事权为主的指标。按照我国营商环境评价的方法，这些事权在中央的指标依然保留，其目的是引领地方政府认真执行全国人大不断修订的法律法规，按照最高人民法院的司法解释和国务院行政法规的要求，做好营商环境指标最新政策文件的贯彻落实和衔接配套。例如，不动产登记指标中的土地管理质量指数，办理破产指标中的破产法律框架力度指数，获得信贷指标中的合法权利度指数和信用信息深度指数，保护中小投资者指标中的信息披露程度指数、董事责任程度指数、股东诉讼便利度指数、股东权利指数、所有权和管理控制指数、公司透明度指数，以及执行合同指标中的司法程序质量指数等指标。

（四）通过优化长效创新机制构建营商环境

一是加快构建广西营商环境评价服务平台，提供常态化监测，借鉴外地经验，探索构建基于大数据的营商环境监测信息平台。结合营商环境涉及部门众多、信息来源多、数据格式多的特点，依托大数据技术、借助平台，对全区营商环境核心指标进行动态监测、预警和研判，及时发现问题，提高营商环境评价的及时性、动态性，为企业和地方政府提供更精准的营商环境服务。二是制定改善政企关系专项工作方案，搭建政府与企业的良性沟通互动机制，建立企业诉求快速反应机制。通过热线电话、政府官方网站、政务新媒体等渠道听取企业以及社会各界的意见和建议。三是动员社会各界力量参与营商环境优化建设。动员社会各界人士对政府制定的改革优化营商环境工作方案及年度工作计划建言献策，提出年度重点营商环境工作领域和重点问题的咨询建议，对各项改革举措落实情况进行常态化持续监督，对广西各级营商环境改革优化工作提出意见或咨询建议[8]。

（五）加快宣传和推广适合广西的相关立法规定

以“法治是最好的营商环境”为宗旨，以构建法治化政府为导向，基于中国营商环境评价的工作基础以及各地的实践和需求来建设法治环境。《优化营商环境条例》对企业登记制度、工程建设项目审批制度、行政审批中介服务等重点领域已经有了很多明确的规定。2020年5月19日，广西壮族自治区第十三届人大常务委员会第十五次会议通过《广西壮族自治区优化营商环境条例》，共六章七十六条，自2020年7月1日起施行。该条例旨在持续优化营商环境，激发市场主体活力和推动经济社会高质量发展，用法治化手段把实践证明行之有效的改革举措固定下来，为各类市场主体平等竞争、蓬勃发展创造更加公平、有力的法治保障。同时要明确各方法治宣传教育职责，因地制宜，多举措开展法治宣传教育，推行“法律进企业”，促进经营管理人员和职工学法用法，切实提高企业经营管理者依法生产经营的能力。收集梳理涉及企业发展的政策条文，分类汇编成册，利用企业座谈会、地企合作平台、政府网站和营商环境监测评价服务平台等进行广泛的宣传普及。