我国环境检察公益诉讼制度的法律思考与完善路径*

● 金 石，张运良

（甘肃省人民检察院 政策研究室，兰州 730030）

检察公益诉讼制度是一项年轻的、具有中国特色的社会主义司法制度，2014 年10 月，党的十八届四中全会才首次提出要“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。习近平总书记在会上专门强调，由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。2015 年5 月，习近平总书记主持中央深改组第十二次会议时又深刻指出，党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，目的是充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家利益和社会公共利益。因此，检察机关提起公益诉讼是党中央作出的依法治国的重大战略部署，是完善现有公益保护体系、促进依法行政、维护国家利益和社会公共利益、建设美丽中国的重要举措。

2015 年7 月1 日，第十二届全国人大常委会第十五次会议作出《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。最高人民检察院据此授权，先后出台《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》等规范性文件，指导试点地区检察机关开展公益诉讼试点工作。试点期间，全国试点检察机关共办理公益诉讼案件7 886 件，其中诉前程序案件6 952 件，提起诉讼案件934 件[1]。环境检察公益诉讼自试点以来，通过强有力的司法手段有效地保护了国家利益和社会公共利益。由于该制度契合我国新时代生态文明理念和绿色发展战略，故而被社会各界寄予厚望，希望藉此大幅提升司法参与环境治理的成效[2]。

经过两年的试点工作，建立检察公益诉讼制度的条件已成熟。2017 年6 月27 日，全国人大常委会第二十八次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>和<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》。新修订的诉讼法于当年7 月1 日正式实施，检察机关提起公益诉讼制度正式建立。随后，《森林法》《固体废物污染环境防治法》等单行法中明确规定了检察机关提起公益诉讼的职责。两高也出台了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》等司法解释，规范检察机关提起公益诉讼工作。

2019 年10 月，党的十九届四中全会提出要“完善生态环境公益诉讼制度”。这既肯定了检察公益诉讼制度设计、定位和实施成效，但也指出了生态环境公益诉讼存在着制度不完善的突出问题。因此，研究环境检察公益诉讼存在的问题，分析成因，并进而提出措施建议，对完善环境检察公益诉讼制度和深化生态环境保护具有重要现实意义。

一、环境检察公益诉讼认知：概念及特点

（一）环境检察公益诉讼概念

环境检察公益诉讼需要从三个方面去理解和掌握：它属于公益诉讼；根据诉讼主体的不同，将其限定为检察机关；从领域上来说，它属于生态环境领域。

1.公益诉讼

顾名思义，它是以维护“公益”为核心的诉讼活动，对立于“私益”诉讼。公益既包括国家利益也包括社会公共利益。理论界对于公益诉讼的含义存在不同的认识，大致可以分为广义和狭义两种。一般而言，广义的公益诉讼，是指包括国家机关在内的任何组织和个人，对国家利益和社会公共利益或他人利益造成侵害或者可能造成侵害的行为，都可以根据法律的规定向人民法院提起的诉讼[3]。而狭义的公益诉讼则仅指国家机关以国家名义提起的诉讼[4]。其实，公益诉讼对诉讼目的有严格要求，即诉讼目的只能是维护国家利益和社会公共利益，不能掺杂任何私利，因此提起诉讼的主体必须要有明确的法律授权。如《环境保护法》规定，在市级以上民政部门登记、专门从事环境保护公益诉讼连续五年以上且无违法记录的社会组织，才可以提起公益诉讼。

2.检察公益诉讼

《民事诉讼法》第五十八条第一款规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼；第二款规定，在没有前款规定的机关和组织或前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，检察机关可以向人民法院提起诉讼。由此，目前法律明确规定的公益诉讼起诉主体主要有行政机关、社会组织和检察机关三类，其中由检察机关提起的公益诉讼，简称为“检察公益诉讼”。虽然是兜底补充的公益起诉主体，但在实践中，检察机关作为国家法定监督机关，经过其公告后鲜有行政机关或社会组织继续提起公益诉讼，这就使它事实上成为了公益诉讼的主要起诉主体，因而也就当然成了学界研究公益诉讼的主要对象。

检察公益诉讼制度经历试点、立法到司法实践不断发展，其提起公益诉讼的领域不断拓展，由试点期间的环境资源、食品药品、国有财产、国土出让四个领域到增加英雄烈士荣誉权、名誉权保护，目前又新增了未成年人保护、安全生产、公民个人信息保护、军人地位和权益保护等领域。领域的不断拓展，印证了检察公益诉讼制度的科学性和必要性，检察机关已成为保护公益的一支重要力量。

3.环境检察公益诉讼

环境检察公益诉讼即检察机关在生态环境领域提起的公益诉讼。根据该制度的设计初衷和司法实践，环境检察公益诉讼是指检察机关依据法律规定对破坏生态环境的行为向人民法院提起的诉讼。

（二）环境检察公益诉讼的特点

作为公权力的代表，与环境私益诉讼相比，环境检察公益诉讼具有起诉主体特定、诉讼类型多元、更加注重生态修复等区别于私益诉讼的显著特征。

1.起诉主体的特殊性

首先，检察机关诉讼地位的特殊性。对于检察机关在公益诉讼中的地位的认识，论争甚是激烈。有的认为应直接定位为原告，而不应拘泥于公益诉讼人[5]；有的认为应当将检察机关视为“特殊的原告”[6]。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定，检察机关以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼；《人民检察院公益诉讼办案规则》第二章第四节专门规定了检察机关在公益诉讼活动中的调查权。因此，检察机关在公益诉讼的诉讼地位应当是不同于一般民事、行政诉讼的“特殊原告”。其次，检察机关作为诉讼一方“当事人”，其与案件本身并无直接利害关系，与行政机关等其他主体相比，检察机关在诉讼中具有相对的独立性，更能客观公正地实现公益保护的目的[7]。《民事诉讼法》第五十八条第二款规定，人民检察院对破坏生态环境和资源保护等损害社会公共利益的行为可以向人民法院提起诉讼或者支持法律规定的机关和有关组织起诉。检察机关以公益诉讼起诉人的身份提起诉讼，只是基于宪法所赋予的法律监督职能和明确的法律授权。它通过督促相关权利主体或社会组织提起诉讼，又或在没有合适的机关或组织起诉的情况下，为确保国家利益和社会公共利益得到有效保护，而依法提起诉讼。最后，由检察机关提起诉讼更具专业优势。检察机关作为法律监督机关，代表国家行使“公诉权”是其重要的履职内容，与其他行政机关、社会组织等诉讼主体相比，检察机关在法律知识、调查取证、参与诉讼活动等方面更具专业优势[8]。

2.诉讼的谦抑性

如前所述，公益诉讼根据起诉主体不同可以区分为由政府提起的环境损害赔偿诉讼、由社会组织提起的民事公益诉讼和由检察机关提起的环境检察公益诉讼。针对某侵害环境资源行为，三个诉讼主体都可以提起诉讼，但同时起诉又显然不符合司法实际，这就要求有个先后顺序。也就是说，在前一顺位起诉主体不提起诉讼的前提下，后一顺位主体方可主张权利。在环境检察公益诉讼制度中，检察机关提起环境民事公益诉讼具有督促、兜底的特点，它是排在政府、公益组织之后第三位的起诉主体。检察机关首先要督促权利主体行使诉权，在其他主体怠于行使权利或主体缺位时，才可提起公益诉讼。因此检察机关提起环境民事公益诉讼具有一定的谦抑性。此外，为确保其他诉讼主体依法履行主体责任，在检察公益诉讼司法解释及相关规定中，明确了检察机关在提起民事公益诉讼前应当履行“公告”程序，其目的是对其他有权提起公益诉讼的主体进行告知。这也是检察权谦抑性的要求，检察机关不能优先提起民事公益诉讼。

3.诉讼类型的多样性

环境检察公益诉讼一般包括环境检察民事公益诉讼和环境检察行政公益诉讼[9]。虽然都是为了维护国家利益和社会公共利益，但二者的制度目的和功能是不同的。环境检察民事公益诉讼是通过让民事侵权主体承担环境修复及一定惩罚性赔偿责任等方式来挽回公益损失并惩治教育他人。而环境检察行政公益诉讼则是通过纠正行政机关在环境保护方面不依法履职的行为而达到保护公益的目的，是完善国家治理体系和治理能力现代化方面的重要举措。因此，这两种环境检察公益诉讼，监督的对象一个是侵权主体，一个是行政监管机关；监督的客体一个是侵权行为，一个是行政管理行为。

根据《民法典》《环境保护法》《行政诉讼法》的规定，特定的机关或者组织才有权提起民事公益诉讼，而提起行政公益诉讼的主体只能是检察机关，这是基于检察权对行政权监督的法理[10]。通过这种赋权，检察机关在诉讼类型的选择上就更具有主动权和灵活性，可以依据不同的情形选择最优的诉讼方式，最大限度保护生态环境。

4.诉讼属性的协同性

检察机关提起的公益诉讼，其性质属于公益之诉、协同之诉和督促之诉。“公益之诉”，可以理解为起诉人与损害行为没有直接利害关系，该诉讼具有公益性[11]。即便在以行政机关为被告的环境行政公益诉讼中，检察机关与行政机关在生态环境公益保护方面的目标都是一致的，都是为了受损公益得到保护。“协同之诉”，在检察公益诉讼制度中，检察机关通过诉讼手段，与行政机关是一种协作配合的关系，共同推动问题的解决。在公益保护上，检察机关不是包打天下，也做不到包打天下，而是与行政机关各司其职，注重办理政府及其部门遇到阻力或者需要几家单位协同解决的难案，通过公益诉讼协助协调行政机关有效作为，整治问题。“督促之诉”，当行政机关怠于履职时，检察机关通过提起公益诉讼，督促具有行政监管职权的行政机关履行其法定职责。简而言之，就是以“诉”的形式履行“督”的职责。公益诉讼的目的是保护公益，而公益问题的解决最终还是要靠行政机关的依法履职。上述所言之协同治理并不等于混淆主次。检察机关是以监督者身份履行法律监督职责，绝不能突破检察职能自己去行使行政职能，只能督促行政机关履职。检察机关的作用就是提醒、督促行政机关依法行政、严格执法，检察机关与行政机关各司其职，形成公益保护强大合力。

5.诉讼请求的公益性

环境民事公益诉讼的诉讼请求是针对整个被侵害的公共环境利益提起的，目的是使被污染和破坏的环境得到补救，或避免环境被污染和破坏。环境检察公益诉讼的目的更加注重生态环境的保护与修复。《民法典》在污染环境和生态破坏责任章节中规定，生态环境能够修复的，检察机关有权向法院提出侵权人在合理期限内承担修复责任的诉讼请求。《公益诉讼办案规则》规定更加明确，对破坏生态环境和资源保护的案件，检察机关可以提出要求被告以补植复绿、增殖放流、土地复垦等方式修复生态环境的诉讼请求。因此与私益诉讼提出的侵权赔偿、惩罚性赔偿等诉讼请求相比，检察机关提出的诉讼请求更具有公益属性。如检察机关起诉的甘某某非法占用农用地刑事附带民事公益诉讼案，因原占用土地已不具备生态修复条件，且生态修复费用较高，最终检察机关诉请法院判令被告人在草原行政主管部门制定区域内以替代性方式修复生态环境，人民法院判决支持了检察机关的诉讼请求。该案中，检察机关综合全案实际情况，在以侵权人承担侵权赔偿难以达到生态修复目的时，提出劳务代偿、替代性修复等诉讼请求，既减轻了被告人背负巨额赔偿金的现实压力，又能尽快实现植被的恢复和生态的修复，也有助于生态保护争议的解决[12]，真正做到了法律效益和社会效益相统一。

二、环境检察公益诉讼的法律与实践困境

尽管法律上有规定，实践上有成效，而且社会期待也越来越强烈，但检察机关在履行环境检察公益诉讼职责的过程中，也面临着诸多困境。这主要表现在如下六个方面。

（一）法律依据分散且表述较为原则

完善的法律体系是实现依法治国的前提和基础。由于检察公益诉讼制度是正在探索完善中的一项新兴制度，检察公益诉讼相关法律法规比较零散，其中民事诉讼法、行政诉讼法、环境保护相关法律法规等均涉及环境检察公益诉讼，甚至最高法也出台了审理环境公益诉讼相关司法解释，但相关法律、法规、司法解释之间的衔接不够紧密，达不到严密法律体系的标准[13]。例如环保领域专门的法律，《环境保护法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等，有的未涉及检察公益诉讼，只规定了符合条件的社会组织可以向人民法院提起环境公益诉讼；有的只赋予了检察机关起诉权，并未涉及具体的诸如诉讼请求等内容。目前，有关检察公益诉讼的规范性文件，主要有三种类型：其一，专门为检察公益诉讼制度制定的规范性文件，主要包括《检察机关提起公益诉讼试点方案》《人民检察院公益诉讼办案规则》，最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等。其二，最高人民法院制定出台的相关司法解释，主要包括最高人民法院《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》《关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》等。其三，各个单行法中关于环境检察公益诉讼的表述，主要包括新的《民法典》《民事诉讼法》《行政诉讼法》，这些法律一般表述为检察机关可以提起环境公益诉讼。这些规定的特点是原则性较强，实操性较差。即使是专门的环境保护的法律《固体废物污染环境防治法》，其规定固体废物污染环境、破坏生态，损害国家利益、社会公共利益的，有关机关和组织可以依照法律的规定向人民法院提起诉讼，但哪些机关可以起诉，可以提起的诉讼类型有哪些并不明确；而诉讼地位、判后执行等问题，也只能参考《民事诉讼法》《行政诉讼法》的相关规定执行；对于跨区域跨流域环境污染的管辖问题，检察公益诉讼与行政机关生态环境损害赔偿的衔接，起诉顺位等问题，则都未涉及。此外，该法第一百二十一条、第一百二十二条，分别规定了公益诉讼和生态环境损害赔偿，但对两者的使用条件也没有作明显区分。

（二）生态环境损害鉴定评估难度大

环境检察公益诉讼案件中，检察机关要根据《民法典》条款请求法院判决侵权人承担生态环境损害赔偿民事责任，就要确定因侵权行为造成的损失和费用。这就要求检察机关在提起环境公益诉讼时，必须要有明确的鉴定意见作为支持其诉讼请求的证据。这通常需要借助专业机构才能完成，但由于我国此类机构较少，很难满足多数环境公益诉讼的需求[14]。具体而言，一是有些案件难以出具鉴定意见。生态环境和资源保护领域案件占全部办案量的50%以上，大量的环资类案件需要鉴定，而现阶段符合条件的鉴定机构数量较少，且鉴定费用相对较高，严重制约了检察机关生态环境案件的办理。如张掖市检察院诉李某某等四人破坏张掖丹霞地貌民事公益诉讼案和中华环保联合会诉甘肃陇星锑业环境污染案，都是因为缺少鉴定意见，无法有力支持损害赔偿诉讼请求，导致法院迟迟不能做出判决，严重削弱了案件的社会效果。二是鉴定费用偏高。如上述张掖市检察院诉李某某等四人破坏张掖丹霞地貌案，需要鉴定费用40 万～50 万元。虽然最高人民检察院推行不预交鉴定费制度，但实践中鉴定机构要求检察机关在领取鉴定报告时就要缴纳鉴定费，费用支出存在一定障碍。三是鉴定周期长，影响办案进度。如在刑事附带民事公益诉讼案件中，因鉴定机构短期内无法出具损害鉴定意见，导致刑事案件办案期限延长，在一定程度上影响了刑事案件的审理。四是相关鉴定程序不规范。因缺乏具体的环资类案件鉴定规范，鉴定机构在作出鉴定时缺乏参考依据，导致鉴定意见差异较大，如补植复绿费用中需要计算的林木管护年限，有的鉴定意见按一年计算，有的按三年计算。鉴定标准不统一，导致案件处理结果产生较大差异，有损司法统一性和权威性[15]。

（三）检察机关调查核实的证据证明效力不确定

检察公益诉讼中，检察机关的调查核实权是其依法采取一定的措施和履行一定的程序，查明案情、采集相关证据的权力。调查核实权的形式要有利于诉讼目的的实现[16]。《公益诉讼办案规则》明确规定，检察机关的调查方式，主要有查阅、摘抄、复制有关行政执法卷宗材料，询问行政机关工作人员、违法行为人、证人等，收集书证、物证、视听资料、电子证据等，咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见，委托鉴定、评估、审计，勘验、检查物证、现场。调查核实权为检察机关办理公益诉讼案件提供了必要的保障，有利于公益诉讼工作的整体推进。但对于通过调查核实取得的相关证据的证明效力如何，则存在认识分歧。一种观点认为，检察机关是国家法律监督机关，具有法定的案件调查核实权，其据此调取的证据具有当然的证明效力，法院在审理过程中对检察机关调取的证据无需审查，可以据其作出认定。另一种观点认为，根据《关于检察公益诉讼适用法律若干问题的解释》中“人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼，依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利，履行相应的诉讼义务”的规定，在公益诉讼中，检察机关等同于一般民事、行政诉讼原告，若直接认定检察机关调查核实的证据，则违背了我国现行宪法规定，侵犯了法院的独立审判权，因此检察机关行使调查核实权获取的证据必须经过法庭审核和质证，才能作为定案的依据[17]。因欠缺明确的规定，若审判机关认为检察机关调查的证据不具有当然的证明效力，那么必将导致被监督机关产生对检察建议的怀疑或否定态度，不利于检察监督工作的开展。

（四）部分法院在案件审理上仍有不同认识

检察公益诉讼制度是党的十八届四中全会确定的一项重要改革内容。这已在民事诉讼法和行政诉讼法中予以明确规定，最高人民法院和最高人民检察院也共同出台了检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释。这些规定形成了检察公益诉讼制度的基本框架，但在实践中，因制度不完善等原因，审判机关和检察机关仍存在不同程度的认识差异。因环境公益诉讼的特殊性和行政机关职权交叉，一个案件往往涉及多家行政机关，如某地河道垃圾污染案件，涉及的行政机关就有水务部门、生态环境部门、乡镇政府，有的还涉及住建、自然资源等部门。部分案件被监督机关是两个及两个以上行政机关，特别是未整改案件，往往因为多头管理，互相推诿，导致整改案件无法按期整改。检察机关在提起公益诉讼时，将多家涉案行政机关作为共同被告一并起诉，以协调多方行政机关共同作为，达到保护公益的诉讼目的。但部分法院认为，行政公益诉讼案件中，一案只能有一个行政机关作为被告，要求检察机关撤回起诉，否则就裁定驳回诉讼请求。

（五）部分生效判决执行难度大

在环境检察公益诉讼中，诉讼只是手段，公益保护才是最终目的。根据《民法典》的规定，检察机关在提起环境民事公益诉讼中，一般要求侵权人承担恢复原状、赔偿损失或承担修复费用等民事侵权责任；在行政公益诉讼案件中，一般要求行政机关继续履行职责，修复遭破坏的生态环境。即使法院判决支持检察机关的诉讼请求，在判决生效后，具有清理表面污染物的判项较为容易履行，被告在短期内就能够自行执行到位，但具有金钱给付内容和修复生态环境内容的判项却难以执行。其原因，一是因为动植物、水体等区域生态修复往往是一个不确定的长期过程，法院只能判令被告继续履职，而采用何种手段履职、何时完成履职以及达到何种修复程度，均难以客观、明确、具体地量化评估，因此判决的执行存在一定的评价难题；二是因为判决中的资金由谁管理、有谁支配，各方认识不一，实践操作中也不尽相同，具体情况见下文。

（六）生态环境赔偿资金管理使用不规范

环境公益诉讼最终落脚点在于生态环境的保护和修复。除侵权人主动承担修复责任外，大部分案件由侵权人承担生态修复费用后，再由行政机关或第三方代为修复，以达到生态保护目的。这就必然涉及到生态环境修复、赔偿等资金的管理使用问题。因目前并未出台公益诉讼案件涉及的赔偿资金管理使用的相关规定，各地对赔偿资金的管理情况也各有不同。从实际办案情况看，赔偿资金的管理主要有四种情形：一是由法院管理。赔偿资金缴至审理案件的法院账户，由法院直接上缴国库或代为支付修复费用。二是由财政部门管理。赔偿资金缴至同级财政账户，由同级财政上缴国库或存放在财政部门的公益诉讼专项资金账户中。三是由检察机关管理。为了解决赔偿资金无人管理或用于支付检察机关先期支付的鉴定费用、整改方案编制费用等，将赔偿资金暂时缴至检察机关账户。四是采用其他方式管理。如将赔偿资金直接支付行政机关或行政机关指定的第三方机构先期支付的代履行费用、由行政机关或行政机关指定的第三方机构代为管理等。这样，因缺乏统一的收缴、管理和使用标准，造成赔偿资金用于生态修复、弥补消费者损失等具有一定实际困难，保护公益的目的也打了折扣。如某市级院提起的环境检察民事公益诉讼案件，经法院判决后，侵权人将所承担的赔偿金直接缴至法院执行账户，只是对侵权人起到一定的打击和警示教育作用，对权益受损的消费者而言，权益并未得到救济。

三、完善环境检察公益诉讼制度的措施

公益诉讼是现代社会和依法治国所必需，其建制不是一个简单的诉讼法和诉讼制度的扩展或完善的问题[18]。作为其重要内容的环境检察公益诉讼，需要通过逐步解决当前遇到的上述突出问题，来推动该项制度日臻完善。

（一）建立公益诉讼法律体系

公益诉讼是一个专门的诉讼类型，其本质属于宪法的实施，要在宪法的框架下制定专门的《公益诉讼法》[19]。一方面，现阶段可以在《环境保护法》《水污染防治法》《森林法》等环境保护单行法中明确环境检察公益诉讼，当社会组织不提起诉讼的情形下，由检察机关提起环境民事公益诉讼，以追究侵权人民事责任，维护受损公益。另一方面，从长远规划看，随着《民法典》《人民检察院公益诉讼办案规则》《审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》《关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》等一系列法律法规和司法解释的出台，对环境检察公益诉讼制度提供了更明确的法律依据。但如前所述，在环境检察公益诉讼中，需要解决的法律体系问题仍有很多，因此有必要在贯彻落实好以上法律、司法解释的同时，要更加注重整合相关法条形成专门法律或司法解释，对检察机关在环境检察公益诉讼中的主体地位以及管辖、检察机关的权利义务、办案期限、二审和再审程序、执行程序等作出系统规定，并建立调查核实、举证责任分配、证明标准等配套保障机制，从立法方面完善检察公益诉讼制度。如明确检察机关以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼，其诉讼地位不同于一般民事、行政诉讼原告，对检察机关提起的公益诉讼，法院应当使用派员出庭通知书，而不应当使用传票；针对管辖问题，检察机关管辖环境公益诉讼案件应当与法院集中管辖、级别管辖相对应，这样既便于诉讼，又利于裁判监督。

（二）加强鉴定评估配套建设

一是加强鉴定机构的管理。司法行政机关要加强司法鉴定机构的培育和管理，着力破解具有资质的司法鉴定机构少、周期长、费用高等瓶颈制约，并规范其执业行为。二是建立损害鉴定统一对外委托制度。鉴定案件由市级检察院统一对外委托，从全国司法鉴定机构名录中选定受托机构，推动鉴定标准的规范性和鉴定意见的客观统一性。三是落实公益诉讼案件先鉴定后付费制度。在判决生效后由败诉方承担鉴定费用，切实解决检察机关因鉴定费用过高而无法委托的问题。四是建立第三方评估机制。生态损害的评估可以由专门的评估机构进行评估。检察机关要积极借助“外脑”，分层级分领域建立专家委员会或聘请第三方机构对公益诉讼案件整改效果进行专业评估。五是建立科学合理的评价体系，统一、规范评估标准，提升公益修复判断的科学性、客观性和可信性。

（三）健全与生态环境赔偿制度的衔接机制

生态环境损坏赔偿诉讼和环境检察公益诉讼，在制度功能上具有同一性和互补性，诉讼请求具有较高的重合性，起诉条件具有包含关系[20]。《生态环境损害赔偿改革制度方案》中规定，对有明确公益侵害人的案件，在磋商不成的情况下，省市级政府或其指定、授权部门可以作为原告对造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织提起生态环境损害赔偿诉讼。《人民检察院公益诉讼办案规则》规定，经调查，人民检察院发现生态环境损害赔偿权利人与赔偿义务人经磋商达成赔偿协议，或者已经提起生态环境损害赔偿诉讼的，应当终结案件。对于社会组织提起的环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿磋商的顺位关系，理论界多认为磋商优先于社会组织提起的环境公益诉讼较为合理。因此，对涉及生态环境损害案件，检察机关应主动调查生态环境损害赔偿诉讼情况，此类案件检察机关可以督促起诉、支持起诉，在行政机关不能起诉或明确放弃起诉的情形下，检察机关再通过提起民事公益诉讼，要求侵权人承担相应的民事责任，实现公益保护的目的。检察机关与生态环境损害赔偿权利人既要各司其职，又要优势互补。也就是说，检察机关在办理生态环境损害公益诉讼案件中，发现符合适用损害赔偿制度的案件，可将案件移送生态环境管理部门办理；生态环境管理部门在办理生态环境损害赔偿案件中，发现符合适用公益诉讼的案件，也可将案件移送检察机关办理。但总体上，要充分发挥地方政府对于适用生态环境损害赔偿制度进行磋商的积极性和主动性，检察机关作为补充、兜底，在无人起诉的情况下，及时依法提起民事公益诉讼，避免出现国家利益和社会公共利益保护真空地带。

（四）建立健全公益诉讼赔偿资金管理制度

在检察民事公益诉讼中，生态环境损害赔偿资金的归口、管理、使用和监督问题规定不清，使判决的资金难以及时投入到环境修复、救济消费者受损权益中，制约着公益诉讼制度价值的实现，也不利于公共利益的保护。因此，很有必要设立专门的民事公益诉讼赔偿资金管理制度，以最大限度发挥民事公益诉讼制度的价值。建议在省级财政建立生态环境损害赔偿资金专项账户，出台资金管理办法，设立管理台账，明确资金性质和使用范围，全额上缴省级国库，纳入省级财政管理，由行政机关或人民法院负责执行。管理权暂宜由授权的省级或者设区的市财政部门行使，使用权属于具有行政监督职责的具体职能部门，监督权属于作出生效裁判的法院以及检察院、社会公益组织和社会公众[21]。

（五）正确认识环境检察公益诉讼区别于一般环境侵权诉讼的特殊性

在环境检察公益诉讼中，要强化检察机关的司法倾向性。检察机关作为特殊“原告”，在举证责任、诉讼程序上均不同于一般的民事、行政诉讼。举证责任上，检察机关依职权调取的证据，在能够说明证据来源的情形下，法院无须再对该份证据进行审查，可以据此直接作出认定。在被告的选择上，从公益诉讼制度的目的之一是促进依法行政、严格执法上出发，凡是有行政管理权的行政机关均可单独或共同作为公益诉讼案件的被告，无论是行政职权部门还是一级政府，无论是一家行政机关还是多家行政机关，均可作为被告。而被告的最终选择，由检察机关根据检察建议对象及整改情况确定，从而更有利于案件的最终整改。

（六）发挥检察机关在环境行政公益诉讼中的协同作用

如前所述，在民事公益诉讼案件中，检察机关是排在法律规定的行政机关和社会组织后的起诉主体，但在行政公益诉讼中，检察机关却属于唯一的起诉主体，其以公权力、专业化的优势，更有利于进行公益诉讼，发挥着不可替代的作用。这也正是检察公益诉讼制度的核心所在。通过检察机关的介入，督促负有监管职责的一家或多家行政机关依法、共同履职，有效解决生态领域“九龙治水”“老大难”问题。检察机关对每一起诉前案件都要做到整改回访到位、评估到位，重点排查诉前程序案件中是否存在行政机关虚假整改、事后反弹回潮，是否存在简单以行政机关回复作为履职依据，导致整改不及时、不到位等问题；对符合公益诉讼起诉条件的案件，要坚决提起行政公益诉讼；对属地管辖确有障碍、难以推进的案件，通过上级院指定管辖、异地管辖来破解，也可以在市级辖区建立指定基层院提起行政公益诉讼案件的机制，与法院行政诉讼集中管辖改革相衔接，破除地方保护带来的诉讼压力。

四、结语

每一项制度的发展完善都有一个在实践中发现问题、解决问题并上升到立法层面的过程。环境检察公益诉讼制度，是生态文明建设的重要内容，从制度试点到正式立法，再到不断出台配套的法律、司法解释，逐步得到了完善。但作为一项新兴的中国特色社会主义司法制度，既区别于传统的民事、行政诉讼，又与行政机关生态环境损害赔偿诉讼和社会组织提起的公益诉讼有所不同，需要检察机关、审判机关等在司法实务中不断探索尝试，有了成熟的认识和做法再以立法的方式确定下来，逐步完善检察公益诉讼法律体系，为生态环境保护提供持续的法律和司法保障。