清水县远门镇新石村耕地撂荒整治实践探索

李小玲，王统战

（甘肃省天水市农村经济指导服务中心，甘肃 天水 741000）

清水县远门镇新石村地处天水市东北部，耕地资源稀缺，农业生产自然环境较差，随着城乡“二元”结构的打破，越来越多的农民外出务工，导致该村农业劳动力不断外流，致使很多农民放弃了对自己承包地的耕种，造成局部出现耕地撂荒现象。清水县远门镇新石村按照《清水县2021年乡村特色种养产业提升行动实施方案》，坚持把撂荒地复耕复种作为严守耕地红线、保障粮食安全的重要抓手，提出了“因地制宜、集中推进、分类治理、机械先行”的思路，列出了撂荒地整治时间表和路线图，扎实开展农村撂荒地整治专项行动，探索总结出了具有新石特色的经验和做法，实现“荒地变良田”。截至目前，全村已经完成撂荒地复垦30 hm2，完成农作物复耕种植30 hm2，其中玉米17.67 hm2、马铃薯11 hm2、蔬菜 1 hm2，其他作物 0.33 hm2。

1 耕地撂荒原因分析

截至2020年底，新石村全村现有劳动力683人，长期外出务工人员474 人，占69.4%，尤其是18～45 岁外出务工人员占比达到90%以上。全村撂荒地达到30 hm2，占全村总耕地面积的11.5%，致使土地（承包地）资源浪费，生态环境受到影响，给粮食安全带来隐患。耕地撂荒主要原因有以下几个方面。

1.1 农业产出效益不高

全村有耕地260.93 hm2，全部属黄土梁卯山旱地，是典型的雨养旱作农业，年日照时长2 100 h，年均气温8～10 ℃，年降水量590 mm 左右。由于有效积温少，不利于发展各类经济作物，只能种植传统的粮食作物，经济效益低下，特别是化肥、农药、种子等农资价格始终在高位运行，农产品运输成本居高不下，农业生产成本不断增加，农业增效、农民增收空间不断缩小，农业经济尤其是粮食生产始终面临着收支相抵甚至入不敷出的困境，种粮越多越亏本的问题凸显。

1.2 农业面临自然和市场双重风险

近年来，天水市极端性灾害天气发生频率高，新石村农业基础薄弱，防范和抵御自然灾害的能力不强，自然风险加大，加之农民组织化程度低，市场意识不强，防范市场风险的能力差，农业不时处于“卖难”和增产不增收的困境。

1.3 劳动力溢出现象严重

新石村多年的种植模式解决温饱及丰衣足食可以顺利实现，但要实现“富起来、美起来、强起来”，光靠一家一户几亩承包地还存在较大的难度。特别是新石村50 岁以下的人长居村中务农耕作的特别少，年轻人对农业耕作更是一窍不通。尤其是该村好的初中和高中已经走向集聚化、重点化、城镇化，为了孩子能够上一个好的学校，父母不得不放弃耕作，双双进城打工，母亲做饭，父亲打工养家，供孩子上学，所以出现了教育属地化迁移，致使承包地出现撂荒的现象。

1.4 外引内流困难

新石村80%农户承包地都是山坡旱作农业耕地，生产条件相对较差，土地外向流转相对困难。有些耕地即便不收租金也没人愿意耕种，被迫撂荒。村中由于缺乏劳动力，留在村中的农户为了不使自家的耕地不至于撂荒，也仅仅耕种自己的承包地。

1.5 动物危害造成减产

随着国家对自然资源保护政策力度的加大，退耕还林补贴政策得到了很好地落实。新石村处于大山，山草林木得到了极大地修复，生态环境得到了极大的改善，山林中的野生动物数量也出现了几何式增长，在一定程度上给农作物生产造成了一定影响。据村民反映，山鸡对春季玉米苗的啄食损害程度一年比一年严重，每年都要进行多次补种。野猪拱食马铃薯、玉米、油菜等农作物，有时造成单位面积减产20%以上。从某种程度上看，也是造成农户撂荒土地的一个原因。

综合分析：首先，立地条件差，种植比较效益低下是撂荒地形成的先决条件。其次，农民外出务工收入增加形成了虹吸效应，外出务工人数逐年增加。同时，一些家长为了陪伴孩子就读，短期在县城务工，加剧了耕地撂荒程度。

2 治理方式及成效

2.1 开展摸底调查

清水县《关于开展全县撂荒地摸底调查的通知》下发后，新石村两委班子和驻村工作队主动作为，提高思想认识，坚持把撂荒地整治工作作为巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的一项重要工作来抓，严守耕地红线，确保粮食安全，组专班、抓重点、强措施，整合包村干部、驻村工作队、公益性专岗等力量，对撂荒地块属性、农户家庭实际情况、撂荒真实原因以及农户对该地块复耕复种的意愿，是否同意流转或由村两委代管等信息精确记录，建立撂荒地块个体档案，按照“定人、定责、定田”的要求，采取包片整治。同时，通过走访撂荒地农户，对有意向开展复耕复种的农户进行摸底，对确有困难，但自愿流转土地的农户登记造册，对不具备条件整治的，积极动员，讲清法规政策，登记造册，建立台账，列入长期整治台账，跟踪整治，做到了“因户施策，集中攻坚”。

2.2 大力营造舆论氛围

通过拨打电话、微信群发、村级大喇叭等方式向广大农户宣传《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国土地管理法》和撂荒地整治的重大意义，同时及时宣传县上撂荒地整治政策及补助标准，让群众知晓承包义务，履行承包经营责任，积极复耕复种兑现补助资金，充分调动了农户复耕的积极性，进一步提高了撂荒地整治效率。

2.3 实行分类指导

认真分析撂荒原因，紧盯重点区域、整片撂荒、弃耕农户，破解撂荒难题，解决瓶颈问题，不断总结经验，探索撂荒地整治新路径、新办法。对复耕复种意愿强烈的农户提供政策和物质支持；对不愿或无力开展复耕复种的农户，鼓励其把耕地交由亲属代种或流转给村办合作社进行种植；对连续2年弃耕撂荒的,由村委会下发复耕通知书，将惠农补贴与耕地地力保护力度挂钩，严格落实“谁种谁补，不种不补”政策，增强农民爱惜耕地的自觉性，确保享受补贴耕地不撂荒。

2.4 积极开展技术指导

在撂荒地集中的区域，结合农时，衔接县、乡农技人员、驻村帮扶工作队进村入户开展宣传和技术指导服务，对合作社代耕代种的11 hm2地膜马铃薯，由对口帮扶单位天水市农机化技术推广站和天水市农业农村项目服务中心联合进行技术指导，对马铃薯覆膜播种机进行现场操作培训，对部分农业生产技能弱的农户开展“一对一”帮扶，确保撂荒地整治成效。

2.5 创新推广整治模式

在耕地撂荒整治过程中，探索总结出“四个推进”整治模式。一是推进自耕自种、代耕代种。通过宣讲政策，积极动员，对有意愿自种又无力耕种的农户，鼓励其调整种植结构，自行复耕复种。对有意愿耕种但无劳力耕种的农户，由农户自行委托亲友代耕代种。二是推进新型经营主体流转。对常年在外打工、经商无人耕种的耕地，通过电话咨询，讲清法律及政策要求，指导农户与合作社签订土地流转协议，由村办合作社——长义种养殖农民合作社通过土地流转种植地膜马铃薯。三是推进示范带动。村两委通过积极衔接，与天水丰收农业公司签订了马铃薯订单协议，由公司提供马铃薯原种陇薯7 号，合作社负责种植，收获后由公司按照市场价收购，保证了集中连片种植的示范带动效应。

3 存在问题

3.1 农业基础设施薄弱

清水县远门镇新石村平地少、山地多，耕地零星分散，田间道路坎高、狭窄，大多没有农机下田坡道，农机化利用率低，影响耕种效率。加之缺少灌溉条件，农户耕种投入大、成本高，造成耕地撂荒地成因多。

3.2 思想认识有待提高

个别基层乡镇干部和村组群众对撂荒地整治的重视程度还有待提高，认为农村青壮年劳动力外出务工、土地无人耕种、种粮效益比较低下是正常现象，没有从保障粮食安全和重要农产品有效供给的高度认识到耕地撂荒整治的重要性。

3.3 资金投入不足

全面完成复耕，持续保持不撂荒，改善撂荒地种植条件，需要大量人力、物力和财力，由于县（区）财政资金有限，投入不足，一定程度上影响了撂荒地整治的进度和质量。

4 对策建议

4.1 坚持分类推进

探索发展“土地托管”“土地股份合作”等模式，引导农村土地经营权有序规范流转，发展多种形式的适度规模经营。紧盯土地撂荒重点区域、弃耕农户，分区分类分析研究土地撂荒的深层次原因，坚持因地制宜、分类施策，制定有针对性的实施方案，拿出切实管用的办法措施，确保土地撂荒问题得到有效解决。尽可能将符合条件的撂荒地纳入高标准农田建设范围，落实配套资金，开展撂荒地宜机化改造，改善种植条件，推进撂荒地整治。

4.2 发展壮大产业

以“4+2”农业产业为主导，以“五小”产业、“短平快”产业、林下经济为补充，实施好苹果、马铃薯、中蜂、核桃、花椒等优势特色产业。积极争取协调项目资金，改善村级道路和农田水利等基础设施，进一步落实中央及省、市、县有关发展特色产业优惠政策，为在外务工、经商人员搭建好回乡创业平台，推进乡村人才的回流，促进乡村特色产业发展。鼓励回乡各类人才创建合作社、家庭农场等农业新型经营组织，引领乡村产业走规模化、标准化经营之路，让昔日的“撂荒地”变为农民群众发家致富的“聚宝盆”。

4.3 健全新型农业社会化服务体系

大力推广土地托管、代耕代种、联耕联种等服务模式，组织农机大户、农机合作社和其他新型主体开展专业化服务，实现小农户专业化、标准化、集约化、规模化经营和机械化生产，引导和支持龙头企业建立区域性农机综合服务中心，根据小农户需要提供专业化服务。

积极落实惠农政策，将耕地地力保护补贴发放与耕地利用挂钩，增强农民爱惜耕地的自觉性，确保享受补贴耕地不撂荒。对整治撂荒地复耕种植农作物的，财政给予分类奖补，对于农户自己复耕种植粮食等作物（或交由他人代耕代种、托管）和新型经营主体规模流转撂荒地复耕种植粮食等农作物的，分别给予一定的奖补，充分调动农户和新型经营主体的积极性。

4.5 发挥村级集体股份合作社带动作用

村两委要充分发挥村级集体股份合作社功能，以资源有效利用、混合经营为主要实现形式，按照“入社自愿、退社自由、利益共享、风险共担”的原则，鼓励和引导村集体成员，以土地承包经营权折股入社，开展村级集体股份经济合作社工作。即使是撂荒地也要首先弄清“三权”权属关系，签订量化入社合同，稳定承包权，坚持所有权，激活经营权，遵循“平等协商、依法、自愿、有偿”的原则，创新土地经营机制，实现土地集约化经营。按照“统一规范、自愿有偿、集中经营、社负盈亏”的原则，由村两委牵头，引导农户复耕撂荒地，或者折价入股村级集体股份合作社，让农民自愿将土地经营权折价入股，便于统一布局、集约化生产、规模化经营，提升农业产业的产出效益。村集体股份合作社与外部实力强的农业龙头公司开展多种形式的合作，建立新的复合型农业产业化龙头企业或发展现代农业公司，推行“集体+公司+合作社+农户”的模式，把分散经营整合起来，使企业和农户成为利益共同体。